環(huán)境行政公益訴訟制度的建設(shè)與思考

摘 要 環(huán)境行政公益訴訟針對行政機(jī)關(guān)的亂作為以及不作為等現(xiàn)象由相關(guān)主體提出的訴訟，作為特定領(lǐng)域的訴訟，環(huán)境行政公益訴訟保障和維護(hù)了公共利益，在依法治國的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。本文通過對《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、2017年新修改《行政訴訟法》、“兩高”會議司法解釋最新成果，認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟存在法律定位尚未清晰完善，原告起訴力度與權(quán)力較弱，社會監(jiān)督組織群體較少等問題，并針對并對這些問題提出合理化建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境保護(hù)法 行政訴訟

作者簡介：范曉麗，河南省澠池縣人民檢察院，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.019

近些年以來，我國環(huán)境公益訴訟制度在法律上不斷的完善，從1990年專家借助《行政訴訟法》修訂中對行政公益訴訟制度入法的提出，到2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中首次提出“推動環(huán)境公益訴訟”。再到2013年《民訴法》中規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益和社會公眾利益的行為，有關(guān)組織機(jī)構(gòu)可以向人民法院提起訴訟。2015年1月實(shí)行新《環(huán)境保護(hù)法》中，明確了地方政府對所管轄行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的責(zé)任，帶動了各界組織參與環(huán)境公益訴訟的熱情。2017年6月27日十二屆人大常務(wù)委員會對《中華人民共和國行政訴訟法》條款的增加，從立法上賦予了人民檢察院擁有作為原告身份對行政機(jī)關(guān)在環(huán)境生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域違法行使權(quán)力或?qū)`法行為不作為，可對其監(jiān)督并向人民法院起訴的權(quán)力。最終，2018年2月，“兩高”會議發(fā)布的司法解釋明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟目標(biāo)，增加了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件種類范圍，讓案件受理過程更加細(xì)化完善。從法律的演變上來看，國內(nèi)對環(huán)境保護(hù)司法力度與實(shí)踐上越來越重視。但是，在對環(huán)境行政公益訴訟中具體如何提起，個人組織與行政機(jī)關(guān)相比訴訟力度是否有效，本文就此類問題，對環(huán)境行政公益訴訟制度進(jìn)行全方位思考，以及對現(xiàn)存問題提出合理化建議。

一、環(huán)境行政公益訴訟制度論述

（一）環(huán)境行政公益訴訟制度概念

公益訴訟的產(chǎn)生是為了滿足公共利益的需要，所以除法律特別規(guī)定之外，任何公民都可以提出，特別是在當(dāng)下社會生產(chǎn)范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致社會利益之間的關(guān)系發(fā)生明顯變化，傳統(tǒng)的民事行為已經(jīng)不單單影響到本身利益，甚至影響到了大眾的共同利益， 所以公益訴訟對人民生活的幫助作用占有越來越重要的地位。環(huán)境公益訴訟是指在環(huán)境受到侵害或有受到侵害的可能時，為了維護(hù)環(huán)境利益，阻止不法行為， 社會大眾有權(quán)力提起訴訟，阻止這種環(huán)境侵害行為，賠償相應(yīng)損失的訴訟制度。環(huán)境行政公益訴訟做為環(huán)境公益訴訟的一個分支，是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)對環(huán)境違法侵害或?qū)Νh(huán)境侵害行為不作為，當(dāng)事人可依法向法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)停止損害環(huán)境公益或要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)阻止其他損害公益行為。

環(huán)境行政公益訴訟不僅能夠保護(hù)公民的合法權(quán)益和對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，最重要的是能夠保護(hù)社會環(huán)境公益，從而影響到整個社會的公共利益，體現(xiàn)出社會的公平與公正性，這對社會的和諧與穩(wěn)定來說是必不可少的。

（二）環(huán)境行政公益訴訟特征

以往其他行政訴訟的處理結(jié)果只是對行政違法行為進(jìn)行糾正和制止，結(jié)果往往是在已經(jīng)造成損失后才進(jìn)行處理，這樣的情況下容易造成恢復(fù)困難且耗費(fèi)財力物力等資源。而環(huán)境行政公益訴訟重點(diǎn)更偏向于預(yù)防，在損害行為尚未發(fā)生或初期階段及時發(fā)現(xiàn)制止，有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，節(jié)約社會資源成本。所以它具有一定的自然保護(hù)預(yù)防性。

環(huán)境行政公益訴訟由于訴訟對象為行政機(jī)關(guān)，從訴訟方的目的性來講，對行政的監(jiān)管不僅僅是為了維護(hù)個人的利益，而是從公眾的利益角度出發(fā)，保護(hù)了居民生活環(huán)境，帶動了公民的集體責(zé)任感。為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，從這點(diǎn)看出環(huán)境行政公益訴訟包含了大眾公益性。

二、現(xiàn)存環(huán)境行政公益訴訟問題

（一）法律定位尚未清晰完善

2014年4修訂通過的新《環(huán)保法》中第58條規(guī)定提出，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害群體公民社會利益的行為，滿足要求的公益組織可以對法院提起訴訟。從這個條款上我們看出符合條件的社會組織有著提起訴訟的權(quán)力，但在怎樣提起行政公益訴訟仍然處于一個“模糊不清”的狀態(tài)， 對于行政機(jī)關(guān)的不作為和不合理行為，公民、社會組織在機(jī)關(guān)單位面前太過于懸殊，訴訟能否順利進(jìn)行，具體流程該怎樣實(shí)行，這是個有待商榷的問題。

（二）原告起訴力度與權(quán)力較弱

在對我國公民個人環(huán)境行政公益訴訟的多處案例中調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)結(jié)果不是未予受理，就是駁回起訴。 從這個現(xiàn)狀不難看出，公民個體在于行政機(jī)關(guān)的訴訟中，是處于一個弱勢不平等地位。從起訴力度上來看，這種訴訟是公益性起訴行為，而公民出發(fā)點(diǎn)大多是為了維護(hù)自身的權(quán)益， 這一點(diǎn)不符合法律規(guī)定的條款，法院無法進(jìn)行受理，所以公民個人沒有勝訴的可能性。

與個人相比更具有團(tuán)體力量的社會公益組織，因自身內(nèi)部性質(zhì)的原因，也很難在環(huán)境行政公益訴訟中取得成效。仔細(xì)調(diào)查后就會發(fā)現(xiàn)，一些組織有一部分為政府部門官方成立，在一定程度上受控于行政機(jī)關(guān)； 另一部分為商業(yè)舉辦，其中帶有明顯的商業(yè)利益行為，這與公益訴訟的原則相沖突； 最后一部分為民間性組織，這類組織的訴訟權(quán)利微乎其微，法律專業(yè)性上缺少專業(yè)人員，訴訟成本上也由組織成員自掏腰包，所以這類群體面對訴訟望而卻步。

檢察機(jī)關(guān)作為一個機(jī)關(guān)單位的原告，雖然有著個人、組織不具備的權(quán)威和能力。但是作為國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)也要受到相應(yīng)的制約與限制，在行使權(quán)力時并不具有獨(dú)立性，如受前置程序制約、受其他國家機(jī)關(guān)案外因素制約、受自身辦案經(jīng)驗和能力不足制約，這使檢察機(jī)關(guān)作為原告在行使訴訟權(quán)力上作用并不突出。從訴訟結(jié)構(gòu)來考察，檢察機(jī)關(guān)的加入會破壞等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)模式，檢察公益訴訟只是公益保護(hù)鏈條較為末端的環(huán)節(jié)，合理的情形是公益訴訟的任務(wù)，主要還是要依靠社會和公民來完成，檢察機(jī)關(guān)只是一個兜底的作用。

（三）社會監(jiān)督組織群體較少

環(huán)境行政公益訴訟作為公益性行為，監(jiān)督群體和個人在一定程度上具有局限性。相關(guān)公益組織人員對個人思想覺悟以及生活水平須有一定的保障，并且運(yùn)行組織須有一定的資金支持和相關(guān)行政訴訟經(jīng)驗人員。這些困難造成了對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管和環(huán)境維護(hù)的組織難以長時間運(yùn)營。

三、環(huán)境行政公益制度建設(shè)構(gòu)想

（一）完善環(huán)境保護(hù)法，構(gòu)造完整訴訟制度

行政機(jī)關(guān)作為百姓的依托，在環(huán)境保護(hù)上應(yīng)當(dāng)首先負(fù)責(zé)，任何污染、損害環(huán)境的做法，政府都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。 權(quán)力和義務(wù)是互相依托的，行政機(jī)關(guān)既然具有處罰、制止的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)在有保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的義務(wù)上首當(dāng)其沖。 在環(huán)境保護(hù)的完善上，可以參考《憲法》中的第9條2款和26條，條文中明確規(guī)定了政府部門在自然環(huán)境保護(hù)上有著不可分割的職責(zé)?！稇椃ā返?1條賦予了人民對公家機(jī)關(guān)行政工作人員失職、違法、不作為行為可以提出批評、建議、申訴、檢具等權(quán)利。 憲法作為我國立法基礎(chǔ)，可以將憲法中這兩條再明確至環(huán)境保護(hù)法中，從法律上強(qiáng)調(diào)政府工作職能和支持公民對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

在訴訟制度上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，適當(dāng)放寬公民個人利益范圍，在環(huán)境行政公益訴訟上能夠保證公民個體利益的同時也要保證集體公益，激勵公民參與到環(huán)境保護(hù)訴訟中。針對環(huán)境行政公益訴訟這一方面的費(fèi)用適當(dāng)減少，提高公民對環(huán)境行政公益訴訟的熱情。 訴訟制度的完善，應(yīng)當(dāng)以公民為出發(fā)點(diǎn)，納稅人有享受和諧、健康社會生活環(huán)境的權(quán)利。具體方面可以利用《行政訴訟法》中第12條“利害關(guān)系人”原告標(biāo)準(zhǔn)條件的規(guī)定，賦予地區(qū)居民原告的資格。一步一步將環(huán)境行政公益訴訟制度完善發(fā)展起來。

（二）拓寬原告權(quán)利，加大公民個體訴訟的支持

公民是社會形勢的主體，是組織的參與者，而由于現(xiàn)在公民受教育程度不同，環(huán)境保護(hù)意識較為薄弱。首先對普法教育的宣傳要落實(shí)到位，增強(qiáng)環(huán)境維護(hù)意識，培養(yǎng)公民社會環(huán)境責(zé)任感。 在權(quán)利維護(hù)上，允許個人以自身利益為角度去對自然環(huán)境、破環(huán)及將有破壞自然行為，對政府單位進(jìn)行監(jiān)督，加大法院對百姓環(huán)境行政訴訟的重視。最重要的是在立法上明確公民原告資格，將公民可享有為自身利益進(jìn)行行政公益訴訟的做法明確至條文當(dāng)中。

社會公益組織在法律條款中得到認(rèn)可， 且組織在訴訟的專業(yè)性上來說，相較于公民個體有極大的優(yōu)勢。但是由于新《環(huán)保法》第58條的嚴(yán)格規(guī)定，擁有訴訟權(quán)利的組織并不多，很多組織被條款篩選在外， 這對身為原告的組織是不合理且不利于人們維護(hù)環(huán)境權(quán)益的。所以在相關(guān)立法中，應(yīng)當(dāng)放寬社會公益組織的訴訟條件，減少官方對組織的干預(yù)。讓公益組織在對社會自然環(huán)境的保護(hù)監(jiān)督中發(fā)揮出最大作用。

檢察公益訴訟職能的充分發(fā)揮，有助于全社會提高對公益保護(hù)的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)加大檢察機(jī)關(guān)支持公民、社會組織提起公益訴訟的力度，做好它們的堅強(qiáng)后盾，輔助社會力量參與公益訴訟，將其提升到主要位置，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的合理狀態(tài)。

（三）出臺激勵政策，增加環(huán)保組織群體

環(huán)境行政公益訴訟是一種公益行為，所以對公民、組織的責(zé)任感和覺悟有較高的要求。 而且在訴訟中所消耗的財力、人力、物力，這讓有意向參與到環(huán)境行政公益訴訟的有責(zé)任感，但是無資金精力的人來說，也是一種阻礙。因此，實(shí)行一些激勵制度，對原告提出訴訟的費(fèi)用采取適當(dāng)貼補(bǔ)來鼓勵這種公益行為， 另外對有破環(huán)自然環(huán)境行為的企業(yè)和群體處以相應(yīng)罰款，當(dāng)作鼓勵資金。 除此之外，地方政府可以在公益訴訟上設(shè)置榮譽(yù)獎勵，頒發(fā)獎狀錦旗贈與表現(xiàn)優(yōu)秀的個人和群體。 這樣的舉措能夠激勵起更多有責(zé)任感、社會榮譽(yù)感的人員參加，使組織群體變得壯大起來。

目前我國環(huán)境行政公益訴訟尚處于不完整發(fā)展階段，但此項舉措是未來社會發(fā)展必不可少的一項。 環(huán)境行政公益訴訟最關(guān)鍵的作用在于，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行為，讓公民感受到一個以民生為主的法制社會國家，這對促進(jìn)政府與公民共建設(shè)和諧社會，使得百姓與社會、自然未來的健康發(fā)展提供了良好的環(huán)境前提。當(dāng)然制度不是一朝一夕能夠建立起來的，在這個過程中需要一步一步地實(shí)踐，在對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管約束的同時，也要對公民組織原告群體進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越發(fā)迅速，經(jīng)濟(jì)得到滿足的同時，環(huán)境保護(hù)在未來的地位會越來越重要，因此行政機(jī)關(guān)作為百姓的依托，責(zé)任會越來越大，應(yīng)該做好帶頭作用，在制止環(huán)境污染破壞的同時，也要給百姓樹立起愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的意識。

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