論中央企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)

摘 要 本文立足中央企業(yè)實(shí)際，參考國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，從推進(jìn)依法治企、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、“走出去”風(fēng)險(xiǎn)防范等多個(gè)角度綜合分析了開展合規(guī)管理的必要性、可行性，提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能重構(gòu)、業(yè)務(wù)模式、文化建設(shè)的實(shí)施方案，為各央企開展合規(guī)管理建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 中央企業(yè) 合規(guī)管理 “法治央企”

作者簡(jiǎn)介：王能華，中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)有限公司法律事務(wù)部，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

中圖分類號(hào)：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.081

合規(guī)管理作為企業(yè)提升規(guī)范化管理水平的重要措施，對(duì)于加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范、避免受到違規(guī)懲處具有重要意義。在國(guó)資監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景下，推進(jìn)合規(guī)管理體系建設(shè)，能夠?qū)θ骘L(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、廉政體系建設(shè)提供有效補(bǔ)充，為實(shí)現(xiàn)“法治央企”建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、合規(guī)管理基本理論

（一）合規(guī)是什么

合規(guī)一般指企業(yè)及員工對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中所有適用規(guī)范的普遍遵循，主要包括法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)準(zhǔn)則、商業(yè)慣例等外部要求、企業(yè)規(guī)章制度、商業(yè)行為規(guī)范、員工行為規(guī)范等內(nèi)部要求以及社會(huì)公德、商業(yè)道德等價(jià)值取向。

（二）合規(guī)管理國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律尚沒有對(duì)合規(guī)管理作出規(guī)定，合規(guī)管理主要集中在銀行、證券、保險(xiǎn)等金融行業(yè)，涉及的規(guī)范性文件包括：銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》、《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》，保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理指引》、《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》。2017年12月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T35770-2017《合規(guī)管理體系—指南》正式發(fā)布。上述文件構(gòu)成了我國(guó)目前合規(guī)管理的基本框架。

（三）合規(guī)管理國(guó)際立法現(xiàn)狀

合規(guī)管理法律體系與市場(chǎng)監(jiān)管程度、國(guó)際業(yè)務(wù)開展情況緊密相連。以美國(guó)為例，該國(guó)合規(guī)相關(guān)的法律主要包括：（1）1997年頒布的《反海外腐敗法》，該法律禁止美國(guó)公司向外國(guó)政府公職人員行賄，是目前規(guī)制美國(guó)企業(yè)對(duì)外行賄最主要的法律。（2）1990年頒布的《美國(guó)聯(lián)邦量刑指南》，該指南規(guī)定了企業(yè)承擔(dān)刑事責(zé)任的處罰標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將合規(guī)管理體系納入了聯(lián)邦法院量刑的重要因素。（3）2002年頒布的《薩班斯法案》，該法案要求上市公司必須建立合規(guī)管理體系。同時(shí)，該法案也繼續(xù)沿用了“已建立合規(guī)管理體系，可以減輕處罰”原則。（4）2010年頒布的《道德-弗蘭克法案》，該法案要求銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)提升合規(guī)管理水平。

二、開展合規(guī)管理的必要性

（一）合規(guī)管理是建設(shè)法治央企的本質(zhì)要求

黨中央、國(guó)務(wù)院多次指出，要深入推進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、合規(guī)管理。國(guó)務(wù)院國(guó)資委進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)加快提升合規(guī)管理能力，建設(shè)成為“治理完善、經(jīng)營(yíng)合規(guī)、管理規(guī)范、守法誠(chéng)信”企業(yè)?！胺ㄖ窝肫蟆弊鳛榻曛醒肫髽I(yè)管理建設(shè)的重要課題，對(duì)提升規(guī)范化管理水平發(fā)揮了積極作用。合規(guī)管理作為中央企業(yè)法治建設(shè)的關(guān)鍵補(bǔ)充，已經(jīng)成為今后一個(gè)時(shí)期法治工作的又一重點(diǎn)任務(wù)。

（二）合規(guī)管理是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)安全穩(wěn)固的內(nèi)在需要

近年，國(guó)家持續(xù)加大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理力度，明確要求促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。例如：建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究責(zé)任機(jī)制、建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度、建立中央企業(yè)境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單制度等。合規(guī)較為全面的回應(yīng)了上述挑戰(zhàn)，充分吻合了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷提升管理要求的決心和部署。可以理解為：一方面要深入貫徹執(zhí)行國(guó)家新政策、新要求，確保不越紅線，另一方面要將有關(guān)要求融入到企業(yè)的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在融合，并通過程序化、系統(tǒng)化的合規(guī)管理措施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

（三）合規(guī)管理是加強(qiáng)“走出去”風(fēng)險(xiǎn)防范的必要環(huán)節(jié)

開展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大、爭(zhēng)創(chuàng)世界一流目標(biāo)的必然選擇。但“走出去”就要面臨風(fēng)險(xiǎn)，要求企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)規(guī)則，接受目標(biāo)國(guó)的合規(guī)監(jiān)管。

一是國(guó)際合規(guī)監(jiān)管體系日趨嚴(yán)格。近年來，一些國(guó)際知名公司接連因合規(guī)問題或發(fā)生財(cái)務(wù)舞弊丑聞，或受到有關(guān)國(guó)家調(diào)查、處罰。西方國(guó)家系統(tǒng)化、規(guī)模化的國(guó)際合規(guī)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管制度體系，客觀上加重了企業(yè)海外發(fā)展的合規(guī)責(zé)任，并強(qiáng)化了企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)面臨的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二是中央企業(yè)容易成為監(jiān)管重點(diǎn)。中央企業(yè)在中國(guó)對(duì)外投資中一直占據(jù)重要地位，但由于中央企業(yè)具有的國(guó)資背景，常常被惡意冠為“國(guó)家資本主義”，從而成為西方國(guó)家合規(guī)監(jiān)管的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。2016年，中興通訊公司因違反制裁協(xié)定，被美國(guó)政府處以約11.92億美元刑事和民事罰金。特別是2018年中興通訊再次因合規(guī)管理問題受到美國(guó)政府處罰，并進(jìn)一步引起中美貿(mào)易爭(zhēng)端，受到了廣泛關(guān)注。

三、中央企業(yè)建設(shè)合規(guī)管理體系的主要路徑

（一）合規(guī)部門：機(jī)構(gòu)改革背景下的挑戰(zhàn)

機(jī)構(gòu)建設(shè)是一項(xiàng)職能得以生存的基礎(chǔ)之一，可以考慮從以下三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)：

一是在治理層面。首先是納入董事會(huì)專門委員會(huì)職能。具體的方式是：明確某一專委會(huì)（審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)的職能最為貼近）負(fù)責(zé)推進(jìn)合規(guī)管理體系建設(shè)并對(duì)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，將重大問題提交公司董事會(huì)審議?？梢詤⒖肌胺ㄖ谓ㄔO(shè)有關(guān)要求進(jìn)章程”，即要求明確董事會(huì)中的有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)法治建設(shè)、對(duì)依法治企情況進(jìn)行監(jiān)督。其次是將合規(guī)管理情況納入董事長(zhǎng)年終述職報(bào)告。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對(duì)某一職能的重視程度往往就代表了企業(yè)對(duì)該職能的推進(jìn)程度，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”就抓住了合規(guī)管理的關(guān)鍵。

二是在管理層面。首席合規(guī)官是企業(yè)合規(guī)管理的核心，負(fù)責(zé)建立健全公司合規(guī)管理體系，并指導(dǎo)合規(guī)部門的具體業(yè)務(wù)開展。其意義既在于向員工表明管理層對(duì)于合規(guī)的態(tài)度，也在于將合規(guī)提升至類似職能的共同維度，可考慮以總法律顧問兼負(fù)合規(guī)職責(zé)或兼任首席合規(guī)官。

三是在執(zhí)行層面。前期階段，成立或改組法律合規(guī)部，配備專業(yè)合規(guī)人員，具體承擔(dān)合規(guī)管理職能。需要關(guān)注的是，即使作為合署部門，也應(yīng)當(dāng)分設(shè)專門處室以保持合規(guī)管理的獨(dú)立性。規(guī)模較大的子企業(yè)設(shè)立合署部門，規(guī)模較小或市場(chǎng)化程度較低的子企業(yè)可以設(shè)立合規(guī)崗位，或靈活設(shè)置合規(guī)項(xiàng)目組、區(qū)域合規(guī)協(xié)調(diào)工作組等，構(gòu)建起有效的組織體系。

（二）合規(guī)職能：現(xiàn)有監(jiān)管職能的重構(gòu)

一是合規(guī)與紀(jì)檢監(jiān)察的關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察職能主要是調(diào)查職務(wù)違法違紀(jì)行為，重點(diǎn)關(guān)注黨員領(lǐng)導(dǎo)干部群體。合規(guī)與紀(jì)檢監(jiān)察主要邊界是，合規(guī)負(fù)責(zé)員工意識(shí)的培養(yǎng)，但不負(fù)責(zé)對(duì)員工違規(guī)違紀(jì)行為的查處。

二是合規(guī)與法務(wù)的關(guān)系。央企法務(wù)職能可以概括為“服務(wù)保障、規(guī)范管理、價(jià)值創(chuàng)造”，即負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合同、規(guī)章制度、重要決策的法律審核，重大項(xiàng)目、調(diào)整改革的法律服務(wù)，糾紛案件的應(yīng)訴處理等。法務(wù)審查主要依據(jù)法律法規(guī)，合規(guī)審查依據(jù)則相當(dāng)寬泛，既包括法律法規(guī)，也包括監(jiān)管要求、行業(yè)習(xí)慣、內(nèi)部規(guī)章等。合規(guī)與法務(wù)主要區(qū)別是，法務(wù)關(guān)注企業(yè)行為“符合法律法規(guī)”，合規(guī)則強(qiáng)調(diào)企業(yè)行為全方位規(guī)范，特別是對(duì)內(nèi)部規(guī)章制度的遵循。

三是合規(guī)與審計(jì)的關(guān)系。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)主要是運(yùn)用專業(yè)方法，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)及相關(guān)資料的真實(shí)性、正確性、合規(guī)性、合法性、效益型進(jìn)行審查和監(jiān)督。審計(jì)與合規(guī)在職能區(qū)分上較為清晰，不會(huì)產(chǎn)生交叉。需要注意的是，審計(jì)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，有權(quán)對(duì)合規(guī)管理的有效性進(jìn)行審計(jì)。而合規(guī)管理同樣可以根據(jù)業(yè)務(wù)開展情況，向?qū)徲?jì)部門提出合規(guī)建議。

四是合規(guī)與內(nèi)控的關(guān)系。內(nèi)部控制是指企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)型、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的約束、評(píng)價(jià)和控制措施。內(nèi)控與合規(guī)在職能上沒有交叉，內(nèi)控有權(quán)指導(dǎo)合規(guī)職能的梳理，例如組織內(nèi)控測(cè)試，檢查合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控措施是有效性等。

歸納合規(guī)職能的三個(gè)總體方向：第一，研究、掌握國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)新的法律法規(guī)和政策，確保企業(yè)的行為依法合規(guī)；第二，將國(guó)家法律法規(guī)的要求融入到企業(yè)的規(guī)章制度，確保企業(yè)的制度依法合規(guī)；第三，將外部監(jiān)管要求和內(nèi)部管理規(guī)范融入到員工的日常工作，確保員工的行為依法合規(guī)?；诖耍弦?guī)歸口部門的職能可以包括以下內(nèi)容：組織制度建設(shè)、開展合規(guī)審查、研究監(jiān)管要求、組織合規(guī)培訓(xùn)、創(chuàng)建合規(guī)文化。

（三）管理模式：風(fēng)險(xiǎn)與效益的再平衡

一是關(guān)注內(nèi)容?！巴七M(jìn)全面合規(guī)，突出專項(xiàng)重點(diǎn)”符合央企實(shí)際。以下方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：交易行為、涉外投資、勞動(dòng)用工、產(chǎn)品質(zhì)量、安全環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴等。

二是評(píng)估預(yù)警。評(píng)估與預(yù)警是實(shí)現(xiàn)合規(guī)事前防范功能的重要途徑，主要方式是：跟蹤外部法律法規(guī)變化和監(jiān)管動(dòng)態(tài)以及內(nèi)外部合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件，進(jìn)行分析、提出應(yīng)對(duì)措施，并針對(duì)典型性、普遍性的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布提示函。

三是合規(guī)審查。不同于民營(yíng)企業(yè)，央企作為“加強(qiáng)版的國(guó)有企業(yè)”對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的把控更為審慎。在有限的時(shí)間、人力、管理資源下，風(fēng)險(xiǎn)與效益愈發(fā)顯得難以平衡?？尚械姆绞绞牵涸诒３制髽I(yè)某一事項(xiàng)總的審批流程不變的前提下，將合規(guī)審查作為法律合規(guī)部?jī)?nèi)部的獨(dú)立流程，與法律審查分別獨(dú)立開展，向業(yè)務(wù)部門反饋時(shí)分別列明法律審查和合規(guī)審查結(jié)果。

（四）合規(guī)文化：外部監(jiān)管向內(nèi)生需求的轉(zhuǎn)變

合規(guī)文化的價(jià)值在于，促使員工能夠充分認(rèn)識(shí)到合規(guī)重要性、自覺遵守合規(guī)要求，形成普遍的行為共識(shí)，逐步減少合規(guī)審查等程序上的規(guī)制，從根本上構(gòu)建防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)屏障。另一方面，合規(guī)的正能量?jī)r(jià)值和導(dǎo)向作用也是對(duì)企業(yè)文化內(nèi)涵的充實(shí)和提升，有利于塑造更符合社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)的企業(yè)形象，從企業(yè)信譽(yù)、社會(huì)影響力等各方面實(shí)現(xiàn)無(wú)形和有形的價(jià)值創(chuàng)造。合規(guī)文化一般分為兩個(gè)層面：第一，基本的合規(guī)行為準(zhǔn)則。行為準(zhǔn)則的主要作用在于告訴員工什么可以做、什么不能做。第二，精煉的合規(guī)行為理念。比如華為公司提出的“誠(chéng)實(shí)守信，遵守商業(yè)行為準(zhǔn)則”等合規(guī)口號(hào)。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)資委關(guān)于中央企業(yè)開展合規(guī)管理的具體部署正在逐步展開，無(wú)需質(zhì)疑的是，合規(guī)管理將在未來國(guó)資監(jiān)管和內(nèi)部管理中扮演重要角色，也勢(shì)必會(huì)對(duì)央企改革、境外投資等領(lǐng)域產(chǎn)生廣泛影響。作為合規(guī)管理職能的主要承擔(dān)者，中央企業(yè)法務(wù)部門將迎來新一輪的改革契機(jī)和挑戰(zhàn)，推動(dòng)合規(guī)成為企業(yè)管理的必要一環(huán)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)與法務(wù)的共同提升，構(gòu)建起符合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)需要的合規(guī)文化，既是法務(wù)工作者的分內(nèi)職責(zé)，也是作為國(guó)有企業(yè)合規(guī)先行者的共同使命。

注 釋：

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì).關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見.[2018-07-19].http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html.

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