我國流通領域食品安全監(jiān)管的困境與進路

摘 要 我國食品安全公共事件頻發(fā)，流通領域是食品安全治理的關鍵環(huán)節(jié)。流通領域的食品安全問題的零散性、多樣性、不可見性來、來源的復雜性、網絡食品安全問題的凸顯性和可預防性，使得流通領域的食品安全監(jiān)管呈現人力不足、持續(xù)性和全面性不足、技術性水平不足、法律規(guī)定不足等困境，采用流通企業(yè)和第三方檢測機構參與、市場經營者逐漸自覺成為食品安全第一責任人、加強對網絡食品安全監(jiān)管、對固定性經營和流動性經營進行區(qū)分監(jiān)管等尋找我國流通領域食品安全監(jiān)管的改革進路。

關鍵詞 流通領域 食品 安全監(jiān)管

基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目，項目名稱：我國流通領域食品安全監(jiān)管的法律規(guī)制研究，項目批準號：13YJC 820008。

作者簡介：陳金玲，天津科技大學法政學院講師，天津科技大學食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心研究員，研究方向：食品安全法、訴訟法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.118

食品流通，目前業(yè)界尚無統一的定義，普遍地理解為，食品流通是對食品、相關服務及相關信息從田間到餐桌的有效率、有效益地流動。食品是一類特殊的商品，屬于商品流通的組成部分。食品流通領域具體包、括食品的采購、儲存、運輸、銷售（批發(fā)和零售）等環(huán)節(jié)。食品流通領域是食品安全問題出現的關鍵場所，也是生產和流通環(huán)節(jié)產生的食品安全問題的集中爆發(fā)場所。消費者往往是食用購買食品后發(fā)生隱形或顯性的食品安全事件。而相較于食品生產領域，食品流通領域具有相對的集中性和公開性，更易于發(fā)現與查處食品安全問題，因此，流通領域不失為食品安全管控的一道關鍵防線，可以反作用于生產環(huán)節(jié)加強食品安全。

一、我國流通領域的食品安全問題

近年，流通領域的普遍存在的食品安全問題主要有：違法使用非食品添加物三聚氰胺（乳制品、雞蛋等）、氯霉素（水產品）、甲醛（螃蟹、銀魚）、注膠（蝦）、瘦肉精和抗生素（肉產品）、孔雀石綠（多寶魚）、硝基呋喃代謝物（大閘蟹）、蘇丹紅（鴨蛋）、色素和亞硝酸鹽（熟食品）、吊白塊（面食和豆制品）、甲醛、福爾馬林（蔬菜）、硫磺（姜）以及農殘超標、假冒偽劣（用鼠肉、鴨肉、狐貍肉等充當牛羊肉）等。

客觀而言，流通領域作為食品進入消費者手中的重要環(huán)節(jié)，其食品安全問題涵蓋了生產領域和流通領域的所有食品安全問題，包括生產者導致的食品安全問題、經營者導致的食品安全問題、生產者和經營者共同導致的食品安全問題。從食品安全問題的責任方來看，有來自生產者的責任，比如：非法添加有毒有害物質等不安全因素，有來自存儲、運輸者的責任，因錯誤的存儲、運輸方式導致的食品腐爛、變質等，有來自銷售者的責任，比如：食品過期、變質，或者為保鮮、增加色澤而添加甲醛等不安全物質。單就流通領域而言，從流通環(huán)節(jié)來看，食品安全問題出現在采購、運輸、儲存、銷售等各個環(huán)節(jié)。從食品的種類來看，我國流通領域的食品安全問題主要有生鮮食品、加工食品兩大類。從食品包裝類型來看，我國流通領域的食品安全問題主要涉及包裝食品（食品包裝問題）、散裝食品、裸裝食品。流通領域往往對食品采取形式監(jiān)管，比如：生產日期、QS認證、保管等方面有明確規(guī)定，但缺乏實質監(jiān)管，比如：缺乏品質檢測等。

我國流通領域的食品安全問題主要呈現為：（1）食品安全問題的零散性。經營者眾多，食品種類繁雜，不安全因素呈現零散化分布；（2）食品安全問題的多樣性。食品種類的繁多及違法手段的千奇百怪導致食品不安全問題呈現多樣性特點；（3）食品安全問題來源的復雜性。食品安全問題或來自單一的生產者或經營者，或由多個生產者和（或）多個經營者的共同行為導致；（4）食品安全問題的不可見性。衛(wèi)生部2003年發(fā)布的《食品安全行動計劃》指出，食品中新的生物性和化學性污染物對健康的潛在威脅已經成為一個不容忽視的問題。食品安全問題正經歷著由“看得見”向“不可見”（需要借助工具檢測）的方向發(fā)展變化；（5）網絡食品安全問題的凸顯性。伴隨著網絡的快速發(fā)展，網店、網上超市等食品流通形式日益興盛，網購食品現象普遍，但是網絡法律規(guī)范嚴重滯后，網絡食品監(jiān)管空白，網絡食品安全問題日益凸顯；（6）食品安全問題的可預防性。流通領域是食品進入消費者之前國家把控食品安全的最后環(huán)節(jié)，可以通過預防不安全食品流通，從而預防食品安全事件的發(fā)生。

二、我國流通領域食品安全監(jiān)管的困境

監(jiān)管，即監(jiān)督和管理。廣義的監(jiān)管是社會公共機構或私人以形成和維護市場秩序為目的，基于法律或社會規(guī)范對經濟活動進行干預和控制的活動。狹義的監(jiān)管是政府以矯正和改善市場機制內在問題為目的，基于法律法規(guī)對經濟活動進行干預和控制的活動。一直以來，我國的食品衛(wèi)生或食品安全領域的監(jiān)管定位于狹義層面，具有很強的行政色彩，僅為行政機關對生產經營者的監(jiān)督和管理。我國從食品衛(wèi)生法實施以來就確立了政府對食品流通領域進行監(jiān)管的職責和權力。政府自1985年設立衛(wèi)生部，到1995年頒布食品衛(wèi)生法，直至2009年頒布并于2015年修改的食品安全法，監(jiān)管機構對食品均實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。因此，公眾普遍認為食品安全的監(jiān)管只是國家行政機關的職責，生產者和經營者只要做到自律，消費者也只能在自身權益受到侵犯時通過維權的方式對食品安全起到一點微薄的監(jiān)督作用。

我國流通領域食品安全的監(jiān)管主體為監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者為國家監(jiān)管機關，涉及多個行政部門，包括：食品藥品監(jiān)督管理部門、質量監(jiān)督部門、農業(yè)部門等；被監(jiān)管者為流通領域掌控食品安全的主體——食品經營者、市場經營者，主要包括：批發(fā)市場、農貿市場、商場、超市、便利店、展銷會、攤販、小作坊、小食品店等實體，以及伴隨網絡經濟應運而生的網店、網上超市等虛擬經濟體。需要說明的是，雖然消費者直接面對的是超市、農貿市場，認定其為當然的銷售者，但嚴格而言，超市、農貿市場、展銷會并非商品的實際銷售者（自營商品除外）。為了與實際銷售者區(qū)別開來，本文將超市、農貿市場等提供銷售場所的情形界定為“市場經營者”，銷售自制商品時仍為銷售者。市場經營者對在場食品銷售者有監(jiān)督管理的責任，銷售者對生產者的食品負有監(jiān)督管理的責任。而從行政監(jiān)管而言，流通領域中，市場經營者和銷售者為被監(jiān)管者。

我國流通領域食品安全監(jiān)管的特點主要有：（1）監(jiān)管相對集中；市場經營者的出現，將眾多食品集中銷售，形成現代的主要銷售形式。（2）監(jiān)管的復雜性。生產和流通領域食品不安全因素的多樣性使得流通領域食品安全監(jiān)管呈現復雜性；（3）監(jiān)管機構對流通領域食品安全監(jiān)管的偶然性。面對流通領域食品安全問題的零散性和多樣性，源于抽檢的監(jiān)管制度本身的特性，我國流通領域食品安全難以擺脫“食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解—再度猖狂—再打擊”的怪圈。抽檢到的概率很低，導致違法成本低，商販必然會產生僥幸心理。突擊的方式、打探消息的方式、真假參雜的方式等，使得監(jiān)管流于形式。

目前我國流通領域的食品安全監(jiān)管薄弱，面臨諸多困境：（1）監(jiān)管機構對流通領域食品安全監(jiān)管的人力不足。面對浩如煙海的食品，監(jiān)管機構要做到逐一監(jiān)管，其有限的人力、物力可謂“杯水車薪”，無能為力。（2）監(jiān)管的持續(xù)性和全面性不足。商務部《2008年流通領域食品安全調查報告》顯示，大多數消費者對食品安全問題的要求是“零”風險而不是“可接受風險”，監(jiān)管的持續(xù)性和全面性需求愈加強烈；（3）監(jiān)管機構的監(jiān)管執(zhí)行力不足。刑法增加食品監(jiān)管瀆職罪來督促食品監(jiān)管機關加強監(jiān)管力，然而該罪為結果犯，針對“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的情形。并不能解決人力不足與監(jiān)管的全面性需求的矛盾。（4）監(jiān)管的技術性水平不足。隨著導致食品不安全成份的非法添加物等朝化工或醫(yī)藥等需要科技辨識的方向發(fā)展，對網絡食品安全監(jiān)管還需要網絡技術，然而監(jiān)管人員的技術水平不能滿足需求。（5）食品安全監(jiān)管的社會參與性不足。食品安全法規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責。監(jiān)管形式單一，缺乏社會力量的參與。（6）對超市、農貿市場、小作坊等的監(jiān)管責任及其監(jiān)管不善的法律制裁仍處于法律盲區(qū)。目前流通領域食品安全問題多采取事后追究和制裁，導致實踐中監(jiān)管機構對各被監(jiān)管主體的監(jiān)管制裁不力、缺乏可操作性等問題。不少被監(jiān)管企業(yè)（如沃爾瑪超市等）出現屢失誠信，食品不安全問題屢犯不止，屢罰不改的畸形現象。（7）根據我國食品安全法的規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管實行分級制度，對規(guī)模較大企業(yè)的監(jiān)管更加嚴格。然而，實踐中并沒有區(qū)別。消費者在規(guī)模大的企業(yè)購買的食品與在小作坊等購買的食品的質量相比，并沒有格外的保證。沒有起到因監(jiān)管嚴格產生的對消費者食品安全的引導作用。任何流通組織銷售的食品都沒有食品安全的保證，消費者對任何的流通組織都是不信任的態(tài)度。

三、我國流通領域食品安全監(jiān)管的進路

面對我國流通領域存在的食品安全問題以及食品安全監(jiān)管中的困境，需要明確的是，監(jiān)管的目的是事前預防而不是事后制裁。政府可以通過法治等綜合手段，著力培育綠色食品市場，為百姓努力營造放心安心食品購物場所。

1.監(jiān)管機構監(jiān)管不能、能力不足、監(jiān)管的持續(xù)性和全面性要求以及對技術性要求高的問題，只能通過流通企業(yè)和第三方檢測機構參與監(jiān)管來解決，否則，這永遠是一個不可解的難題。

2.隨著電子商務的迅猛發(fā)展，超市等不再為固定場所經營，而小作坊等更為隱蔽，網絡食品監(jiān)管難度更大。在規(guī)范網絡食品安全的同時，應加強對網絡食品安全監(jiān)管。

3.調動食品安全監(jiān)管的社會參與性，嚴密布局，形成食品安全防范的社會體系。實踐中，商務部《2007年流通領域食品安全調查報告》顯示，市場經營者逐漸自覺成為食品安全第一責任人。

4.經營者分為兩類：固定性經營和流動性經營。超市、商場、農貿市場、批發(fā)市場、展銷會為固定性經營，攤販、小作坊等都屬于流動性經營。前者主要為銷售者提供集中經營的場所，是現代社會的主要經營方式，后者多身兼生產者和銷售者于一身。比較而言，加強對前兩種形式的經營場所的監(jiān)管顯得更為重要。在全社會樹立食品安全的正確觀念和形象，引導消費者進入集中經營場所購買安全食品。

5.對小作坊的監(jiān)管，是《食品安全法》規(guī)定的盲區(qū)，因其分散性經營的特點使得對小作坊的監(jiān)管難度很大，但是對我國目前大量存在的小作坊進行監(jiān)管，又是無法回避的問題。若對小作坊進行單獨的監(jiān)管，勢必導致監(jiān)管不能以及對小作坊的要求過高。由此，可以改換路徑，將小作坊的管理納入流通領域的整體監(jiān)管和市場經濟的環(huán)境中，首先，加大對超市、農貿市場等主導主體的監(jiān)管，確保食品安全，消費者逐漸認可和導向正規(guī)市場主體，從而自動遠離小作坊；其次，將小作坊監(jiān)管與超市、農貿市場等主體的監(jiān)管相結合。由于小作坊與超市、農貿市場存在依賴關系，超市、農貿市場的不少食品安全問題直接或間接地來自于小作坊，如：上?！叭旧z頭”事件，加強超市、農貿市場對小作坊進貨的監(jiān)管，也就起到了監(jiān)管小作坊的作用；再次，加強對超市、農貿市場等的主體監(jiān)管的法律規(guī)制，也是間接地利用市場規(guī)律，逐漸淘汰不符合食品安全的小作坊。超市、農貿市場等不敢接納食品安全不達標的小作坊，小作坊只能在其他區(qū)域獨自經營，成本、客源等因素使得存在食品安全問題的小作坊無法立足而被市場淘汰。最后，加強超市、農貿市場自身食品安全監(jiān)管的法律責任和規(guī)制，減輕行政監(jiān)管機構對超市、農貿市場的監(jiān)管責任和壓力，轉而有能力應對小作坊、攤販的監(jiān)管。

6.流通領域僅賦予行政監(jiān)管機構以食品安全監(jiān)管責任，而被監(jiān)管者（銷售者）對食品安全的監(jiān)管責任缺乏合理分擔。執(zhí)法機關以少量的人力物力面對數量龐大的商品和眾多的超市，自身能力的局限性使其不可能對全部食品實現有效監(jiān)管。由此，應分清行政監(jiān)管機構和超市、農貿市場的食品安全監(jiān)管職責，監(jiān)管責任層層分配，使行政監(jiān)管機構有能力和精力對食品安全實行有效監(jiān)管。

參考文獻：

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