檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的問(wèn)題分析

摘 要 公益訴訟作為十八屆四中全會(huì)上一項(xiàng)重大部署，是權(quán)力與法律監(jiān)督體系一項(xiàng)重大改革，更作為一種新的訴訟機(jī)制，一直受到各界密切關(guān)注。該制度以保護(hù)多數(shù)弱勢(shì)群體的合法利益為目的，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言是一項(xiàng)新增職能，更是擺在其面前的重要課題。根據(jù)2015年7月2日由最高人民檢察院公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，已有十三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起大量公益訴訟。本文在兩年的探索期即將結(jié)束之際，以實(shí)際調(diào)研為基礎(chǔ)，總結(jié)分析檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中遇到的瓶頸，并提出相應(yīng)的破解方式。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 法律監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：李瑤，天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.045

黨的十八屆四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題，為了更好地保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，提出探索建立以檢察機(jī)關(guān)為主體提起公益訴訟的模式。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），授權(quán)北京等十三個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)作為試點(diǎn)提起公益訴訟。最高人民檢察院以此為部署方針，先后于2015年7月3日和2016年1月7日發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）作為司法實(shí)踐指導(dǎo)和規(guī)范。截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，向人民法院提起公益訴訟934件。從試點(diǎn)情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作初見(jiàn)成效，在維護(hù)公共利益方面發(fā)揮出重要作用。另一方面，《試點(diǎn)方案》規(guī)定的兩年試點(diǎn)期中確也存在需要進(jìn)一步研究分析的問(wèn)題，本文將對(duì)這些實(shí)踐中遇到的重點(diǎn)問(wèn)題梳理和思考。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)

（一）法理依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的基本理論源于英美法系中存在的一種信托制度，即以財(cái)產(chǎn)為根本內(nèi)容、委托為聯(lián)結(jié)方式、信任為基本要求所形成的委托人、受托人和受益人的三方法律信托關(guān)系。之后，各國(guó)學(xué)者以此為基礎(chǔ)創(chuàng)建訴訟信托理論，將國(guó)家所管理的公共財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)損失時(shí)，每個(gè)公民享有的對(duì)該財(cái)產(chǎn)損害提起的訴權(quán)委托給應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護(hù)義務(wù)的國(guó)家。而國(guó)家授權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)利保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一制度模式是以“公益信托理論”為基礎(chǔ)，以訴訟信托理論為發(fā)展，將社會(huì)公共利益作為國(guó)家所管理的公共財(cái)產(chǎn)，以信托的形式托付給國(guó)家，一旦該財(cái)產(chǎn)受到侵害，檢察機(jī)關(guān)便作為國(guó)家的職能機(jī)關(guān)代表政府和全體公民行使訴權(quán)。

同時(shí)，訴訟主體理論也隨著社會(huì)和法治的發(fā)展由實(shí)體訴訟資格突破到程序主體。即訴訟當(dāng)事人的訴訟資格不再僅僅基于實(shí)體權(quán)利來(lái)判定，也可以根據(jù)法律規(guī)定將獨(dú)立的程序當(dāng)事人作為適格的訴訟主體。這一突破同樣為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)。

（二）實(shí)踐依據(jù)

之所以將檢察機(jī)關(guān)作為提請(qǐng)公益訴訟的主體，是因?yàn)橄鄬?duì)于公民個(gè)人或其他社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，其有著自身的專業(yè)、財(cái)力、人力等優(yōu)勢(shì)，不僅可以從程序上發(fā)揮監(jiān)督職能，也能有足夠?qū)嵙χ螐膶?shí)質(zhì)上介入到公益訴訟案件。自公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)展截至2017年5月，在訴前程序的6952件案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法4358件；在向人民法院提起公益訴訟934件中。判決結(jié)案的222件案件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。這使得試點(diǎn)工作取得了良好的法律效果、社會(huì)效果和政治效果。檢察機(jī)關(guān)作為強(qiáng)有力的保護(hù)主體，將公共利益保護(hù)落到了實(shí)處。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐反思

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的順位及訴前程序問(wèn)題

《試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定了無(wú)論民事公益訴訟還是行政公益訴訟均需要完成訴前程序，才可以提起訴訟。此種訴訟順位和訴前程序的設(shè)定既可以約束檢察機(jī)關(guān)理性地行使訴權(quán)，也可以節(jié)約訴訟成本，合理分配司法資源。

根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的公益訴訟前置程序和試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，可以將訴訟的前置程序進(jìn)一步細(xì)化，分為以下幾種類型：第一，檢察建議程序。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，也可以向公共利益的侵權(quán)人發(fā)出檢察建議書(shū)，并設(shè)置一個(gè)月期限進(jìn)行改正，若在規(guī)定期限內(nèi)未履行或有充分證據(jù)證明其不會(huì)履行建議內(nèi)容，則檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟。同時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)以此項(xiàng)事實(shí)為裁量的重要依據(jù)，適當(dāng)加重侵權(quán)行為人侵權(quán)后果的評(píng)價(jià)；第二，訴前評(píng)估程序。起訴前，對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行一定標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估，除《試點(diǎn)方案》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)外，還需確定環(huán)境公共利益已經(jīng)受到或者有受到重大侵害的危險(xiǎn)，支持起訴、督促起訴等方式已不能產(chǎn)生有效的作用。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證問(wèn)題

對(duì)于公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證問(wèn)題，不僅學(xué)術(shù)界就是否應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中強(qiáng)制調(diào)查權(quán)存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中也有多個(gè)試點(diǎn)的檢察人員呼吁取得強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。

筆者認(rèn)為依據(jù)法律，檢察院所享有的是一定限度內(nèi)的調(diào)查權(quán)利，并不應(yīng)被賦予強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。理由如下：第一，在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，其行使的是以訴權(quán)為基礎(chǔ)的原告權(quán)利，是與被告方平等的法律地位，并非履行法律監(jiān)督職責(zé)。若此時(shí)享有強(qiáng)制性權(quán)利，則會(huì)打破這種對(duì)抗的平等性，違背民事訴訟和行政訴訟中的平等對(duì)抗原則，損害被告人權(quán)益；第二，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，被告方的商業(yè)秘密或名譽(yù)權(quán)則可能受到侵害，這與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的初衷和法律精神相背離，產(chǎn)生新的弱勢(shì)群體方。

當(dāng)然，針對(duì)實(shí)踐中調(diào)查取證難度大的問(wèn)題，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)申請(qǐng)法院調(diào)查取證、委托具有專門知識(shí)的行政機(jī)關(guān)或團(tuán)體配合取證，以及在舉證責(zé)任中有所傾向的規(guī)定來(lái)改變?cè)娣皆诠嬖V訟中的弱勢(shì)地位。

（三）檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任問(wèn)題

在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)中，舉證責(zé)任的設(shè)置同樣是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議之所在，其爭(zhēng)議點(diǎn)在于是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定舉證責(zé)任倒置?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定了民事公益訴訟和行政公益訴訟，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將兩種類型的公益訴訟區(qū)別對(duì)待。

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為擁有專業(yè)人才、豐富司法資源及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的原告，并未處于劣勢(shì)地位，其享有的權(quán)利應(yīng)與普通訴訟主體相一致。若將舉證責(zé)任一并倒置給被告方，難免導(dǎo)致原被告雙方的權(quán)利義務(wù)失衡，打破平等對(duì)抗原則。同時(shí)可能因檢察機(jī)關(guān)無(wú)須承擔(dān)舉證責(zé)任和訴訟后果而出現(xiàn)濫用訴權(quán)的行為。因此應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，僅對(duì)法律有明確規(guī)定的——如環(huán)境污染中的因果關(guān)系——才適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則。

而行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，仍應(yīng)以舉證責(zé)任倒置為基本原則。原因在于：第一，該訴訟存在目的之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保障公共利益最大化實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行說(shuō)明；第二，行政機(jī)關(guān)作為行為實(shí)施者，掌握著自身行為合法性的絕大多數(shù)材料，即便是作為國(guó)家機(jī)關(guān)的檢察院在無(wú)強(qiáng)制調(diào)查權(quán)的情況下也無(wú)法有效將訴訟所需證據(jù)收集完全；第三，若讓檢察機(jī)關(guān)在取證處于弱勢(shì)的前提下承擔(dān)平等的舉證責(zé)任，會(huì)影響其提起公益訴訟的積極性，難以達(dá)到維護(hù)公共利益的預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)然，為了體現(xiàn)行政公益訴訟中舉證責(zé)任的公平分配，根據(jù)《實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)須對(duì)行政行為已經(jīng)造成損害承擔(dān)初步舉證責(zé)任。

（四）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的監(jiān)督制約問(wèn)題

法諺有云，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。為了防止檢察機(jī)關(guān)濫用提起公益訴訟的權(quán)利損害到相對(duì)方合法權(quán)益，需要在制度上對(duì)其加以監(jiān)督和限制。在我國(guó)，健全對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約機(jī)制應(yīng)著重于：

其一，加強(qiáng)人民代表大會(huì)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)定期匯報(bào)工作、聽(tīng)取人大批評(píng)意見(jiàn)和建議、認(rèn)真執(zhí)行會(huì)議決定等方式及時(shí)溝通公益訴訟中的情況和問(wèn)題。同時(shí)也可以建立監(jiān)督專員制度，將重大、敏感案件及時(shí)向?qū)T匯報(bào)。

其二，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。從檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，案件管理部門對(duì)每個(gè)案件由受理到結(jié)案的各個(gè)環(huán)節(jié)情況都能夠第一時(shí)間掌握，因此可以賦予該部門對(duì)公益訴訟進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)利。對(duì)于已經(jīng)審查終結(jié)的案件，進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)查和回頭調(diào)查走訪，監(jiān)督辦案人員在辦案過(guò)程中做到依法辦案。同時(shí)，還可以于省市兩級(jí)檢察院設(shè)立“人民監(jiān)督員”庫(kù)，將符合任職標(biāo)準(zhǔn)的檢察人員納入“人民監(jiān)督員”庫(kù)，然后在庫(kù)中隨機(jī)抽取成組，對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督。

其三，接受人民群眾的監(jiān)督。一方面對(duì)于人民群眾提起的舉報(bào)和控告申訴要及時(shí)立案，不能立案的要說(shuō)明理由；另一方面要嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)信息和政務(wù)進(jìn)行公開(kāi)，將檢察機(jī)關(guān)的工作效果展示在公眾面前，加大檢察工作透明度，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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