深化區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的湘贛邊試驗

摘 要 區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展集中連片貧困地區(qū)長效脫貧的工作思路。2016年，湘贛開放合作試驗區(qū)開啟通過深化區(qū)域合作推進(jìn)整體脫貧的探索。本文在總結(jié)湘贛邊區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧基本狀況的基礎(chǔ)上，探索其扶貧合作的基本原則和主要政策，具有一定的理論價值。

關(guān)鍵詞 區(qū)域合作 精準(zhǔn)脫貧 湘贛邊試驗

作者簡介：黃勇，中共瀏陽市委黨校理論教員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)的研究和教學(xué)。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.187

探索中國特色扶貧開發(fā)道路，實現(xiàn)扶貧治理體系和扶貧治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有機(jī)組成部分。

用區(qū)域合作的辦法來解決區(qū)域性貧困問題是新時期實現(xiàn)扶貧攻堅任務(wù)的基本方略。決勝全面建成小康社會，集中連片貧困地區(qū)成為扶貧工作的主戰(zhàn)場，統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧成為扶貧工作的的主路徑?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》指出：“推動貧困地區(qū)深度融入‘一帶一路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大國家戰(zhàn)略，與有關(guān)國家級新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)建立緊密合作關(guān)系，打造區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展平臺探索發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動密集型等產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。”通過區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，是解決貧困戶發(fā)展致富所面臨的共性約束，實現(xiàn)貧困縣、貧困村長效脫貧、加快連片特困地區(qū)發(fā)展的基本方略。當(dāng)前，省、市、縣三級政府把精準(zhǔn)扶貧當(dāng)做一項嚴(yán)肅的政治任務(wù)，集中大量人力、財力、物力資源，針對集中連片特困地區(qū)高位推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，通過發(fā)展增收項目和社會保障兜底，是實現(xiàn)貧困人口在規(guī)定時間內(nèi)實現(xiàn)脫貧必要舉措。但這種高強(qiáng)度“挺舉式”脫貧，難以保障長效脫貧。精準(zhǔn)扶貧解決的根本問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡問題，這要求從全局的高度統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，理順區(qū)域分工，從而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；同時，區(qū)域合作扶貧是一個促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的過程，這必然要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，通過促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題，從根本上消除產(chǎn)生貧困的區(qū)域環(huán)境因素。

一、深化區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的湘贛邊試驗區(qū)基本狀況

2014年底，湘贛邊12縣市區(qū)（后均稱縣）共同發(fā)起成立湘贛邊區(qū)域開放合作試驗區(qū)（簡稱試驗區(qū)，下同），試驗區(qū)涵蓋了羅霄山集中連片貧困地區(qū)北段的平江、修水、蓮花、遂川、永新和井岡山市等6個國家級貧困縣。2016年，試驗區(qū)萬載主題會議簽署了《促進(jìn)區(qū)域內(nèi)精準(zhǔn)扶貧備忘錄》，開啟了區(qū)域合作精準(zhǔn)脫貧的實踐探索。受產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源條件、交通區(qū)位等因素影響，試驗區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，特色各異。瀏陽市、醴陵市、上栗縣和湘東區(qū)交通區(qū)位條件較好，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出，經(jīng)濟(jì)實力雄厚。而六個貧困縣遠(yuǎn)離區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)薄弱，但是生態(tài)條件優(yōu)越，綠色農(nóng)業(yè)和旅游發(fā)展資源豐富。

相對于其他集中連片貧困地區(qū)，試驗區(qū)具備合作的良好基礎(chǔ)。該區(qū)域連接長江中游三大城市群，鄰近珠三角、長三角和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)勢明顯；自然資源相對豐富，特別是稀有金屬礦產(chǎn)資源富集，儲量大，在世界上占有重要地位；生態(tài)條件相對優(yōu)越，農(nóng)林產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是長江中游的重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和水源補給區(qū)；文化積淀深厚，特別紅色旅游資源聞名中外。但同時障礙因素也相當(dāng)突出。從自然地理的角度來看，貧困縣多分布在山川阻隔的獨立地理單元，交通通訊網(wǎng)絡(luò)末梢難以連通到位；從經(jīng)濟(jì)地理的角度來看，貧困縣大多遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，省級經(jīng)濟(jì)中心難以輻射到位；從政治地理的角度來看，山水相連的貧困縣往往受制于行政區(qū)劃分割，發(fā)展規(guī)劃難以溝通到位；從生態(tài)地理的角度來看，貧困縣大多屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源科學(xué)利用的核心區(qū)域，環(huán)境保護(hù)難以協(xié)調(diào)到位。地理阻隔和行政分割導(dǎo)致試驗區(qū)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)競爭嚴(yán)重，制約著區(qū)域合作的有效推進(jìn)。

二、深化湘贛邊區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的基本原則

（一）平等合作與扶持落后相結(jié)合原則

一方面，參與合作各縣是互不隸屬的平等合作主體，要避免相對發(fā)達(dá)縣忽視貧困縣財力和資源的實際困難，強(qiáng)勢推進(jìn)合作的做法；又要克服貧困縣“等要靠”依賴思想，不積極承擔(dān)合作義務(wù)的消極行為。另一方面，簡單化的平等和絕對化的平均也難以合作。精準(zhǔn)脫貧示范帶建設(shè)的目標(biāo)是同步整體脫貧，各縣發(fā)展水平的差異，必然要求在資源的時空配置上向貧困縣，貧困村傾斜，要求相對發(fā)達(dá)縣提供力所能及的幫助，優(yōu)先為貧困區(qū)域提供發(fā)展機(jī)遇，安排資金項目，以促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，比如，在就業(yè)培訓(xùn)，干部培訓(xùn)，相鄰縣產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，就學(xué)、就醫(yī)等民生服務(wù)方面，相對發(fā)達(dá)縣就可以承擔(dān)更多責(zé)任。

（二）整體推進(jìn)與突出優(yōu)勢相結(jié)合原則

一方面，推進(jìn)區(qū)域整體脫貧的客觀要求是實現(xiàn)整個區(qū)域脫貧效益最大化，從長遠(yuǎn)看，整體效益的最大化是實現(xiàn)個體和局部利益的保障，片面追求個體利益、局部利益的最大化必然難以持久。另一方面，參與縣資源稟賦，發(fā)展水平和區(qū)位條件的差異，既是開展合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)，更是各縣利用優(yōu)勢資源，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)競爭，實現(xiàn)資源優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢互補的關(guān)鍵。如瀏醴萬上四縣是全球范圍的鞭炮煙花主產(chǎn)區(qū)，該產(chǎn)業(yè)布局受地理條件和環(huán)境制約較小，脫貧致富帶動效果十分突出。協(xié)調(diào)四縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，避免產(chǎn)業(yè)內(nèi)耗，縣內(nèi)斗，是更好發(fā)揮鞭炮煙花產(chǎn)業(yè)扶貧效益的重要條件。

（三）綠色發(fā)展與長效脫貧相統(tǒng)一原則

實現(xiàn)集中連片貧困地區(qū)持久脫貧，關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)，而傳統(tǒng)的“高投入、高消耗、高污染”產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式因為會對環(huán)境造成影響而難以為繼。順應(yīng)我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)潮流，實現(xiàn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)動力大轉(zhuǎn)換，重新構(gòu)建包括綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、林業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)和新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，以及以此為核心的新型生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)金融、生態(tài)旅游和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等綠色發(fā)展動力源，是實現(xiàn)集中連片貧困區(qū)域長效脫貧的新動力、新支撐和新路徑。從試驗區(qū)現(xiàn)有的合作看，旅游產(chǎn)業(yè)，文化創(chuàng)意，綠色農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工正是符合綠色發(fā)展理念的長效脫貧產(chǎn)業(yè)。

（四）政府介入與市場參與相結(jié)合原則

在區(qū)域合作促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧是重點，這必然要求遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，讓“市場在資源配置中起決定性作用”，通過供求、價格、競爭、風(fēng)險等市場機(jī)制，引導(dǎo)資源在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置。政府不要直接干預(yù)區(qū)域內(nèi)市場主體的經(jīng)濟(jì)活動，而要著力為實現(xiàn)區(qū)域率先精準(zhǔn)脫貧提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)。如果以政府取代市場，以規(guī)劃取代規(guī)律，按全能型政府的職能定位思維，過度干預(yù)區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)活動，結(jié)果導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源配置的低效率或無效率，甚至使區(qū)域間的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。但是，強(qiáng)調(diào)市場參與絕不意味忽視政府作用，精準(zhǔn)扶貧工作注重的是經(jīng)濟(jì)效益的均衡、共享，社會效益的合理、長效。政府的有效介入，正是為了能有效克服市場機(jī)制的消極作用。政府的作用主要表現(xiàn)在加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和立法合作，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供政策法律方面的支持；依據(jù)客觀條件和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從宏觀層面制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，為跨區(qū)域的交流協(xié)作搭建平臺；運用財政貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策手段，引導(dǎo)和支持市場主體開展經(jīng)濟(jì)活動；提高區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)供給水平，保障和改進(jìn)民生等方面。

三、深化湘贛邊區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的主要對策

（一）協(xié)調(diào)區(qū)域合作扶貧的政策環(huán)境

構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域合作扶貧的政策法規(guī)體系是促進(jìn)區(qū)域合作長效發(fā)展的基礎(chǔ)工程。綜合考慮羅霄山區(qū)的生態(tài)環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征和區(qū)位條件，均衡經(jīng)濟(jì)布局、集約利用資源、有效防治污染、積極保護(hù)生態(tài)是制定區(qū)域扶貧發(fā)展整體規(guī)劃，制定扶貧開發(fā)區(qū)域政策的基本依據(jù)。加強(qiáng)森林保護(hù)、水源保護(hù)等區(qū)域環(huán)境保護(hù)法規(guī)，旅游開發(fā)、特色種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)政策、交通通訊、電力能源等基礎(chǔ)設(shè)施共建共享規(guī)劃等扶貧相關(guān)重點領(lǐng)域的立法合作和政策協(xié)同，是優(yōu)化區(qū)域扶貧合作政策環(huán)境的重點領(lǐng)域。試驗區(qū)《生態(tài)環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》、《共創(chuàng)全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)宣言》等合作成果正是區(qū)域合作政策協(xié)同的有益嘗試。

（二）優(yōu)化區(qū)域互聯(lián)互通的流通環(huán)境

改善區(qū)域互通的流通環(huán)境是深化區(qū)域合作推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵。要盡快打通交通、通訊、電力、水利、物流等基礎(chǔ)設(shè)施最后環(huán)節(jié)，破除人力財力物力的自由流通的“硬制約”；致力于構(gòu)建人力、資金、物流、信息全區(qū)域無障礙流通機(jī)制；破除相對發(fā)達(dá)縣生產(chǎn)要素向欠發(fā)達(dá)縣流動的戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、地方保護(hù)主義等“軟障礙”，培育生產(chǎn)要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系；加快人才制度、投融資體制改革，建立信息、物流共建共享平臺，發(fā)揮相對發(fā)達(dá)縣輻射帶動作用，推動資金、技術(shù)和人才等要素資源的實現(xiàn)最優(yōu)配置。

（三）構(gòu)建綠色發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)體系

堅持綠色發(fā)展理念，合理布局扶貧產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建緊密協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)峭七M(jìn)區(qū)域整體長效脫貧的核心。要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并依此確定本縣及在試驗區(qū)分工協(xié)作體系中的地位；要發(fā)揮試驗區(qū)的整體比較優(yōu)勢，充分參與長江經(jīng)濟(jì)帶、長株潭城市群區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作關(guān)系。立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，扶貧產(chǎn)業(yè)體系重點領(lǐng)域包括發(fā)展以幕阜山—羅霄山區(qū)自然風(fēng)光和風(fēng)土民情為依托，以湘贛邊秋收起義建立井岡山根據(jù)地為主題，包括神秘森林旅游、美麗鄉(xiāng)村體驗、養(yǎng)生度假休閑、紅色文化旅游等深度融合的旅游扶貧產(chǎn)業(yè)；依托電子商務(wù)和龍頭企業(yè)營銷體系，培育設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜水果、茶葉茶油、林下種養(yǎng)等生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品產(chǎn)業(yè)鏈；借助信息化物流產(chǎn)業(yè)，合理布局以生物醫(yī)藥、電子信息、高端制造、煙花鞭炮、新材料等區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為依托的產(chǎn)業(yè)鏈配套精品園區(qū)；依托電網(wǎng)建設(shè)，推動光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、小水電等清潔能源產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展。

（四）推動公共服務(wù)的平等共享

受制于行政區(qū)劃的分割，公共服務(wù)資源無法在各主體間均衡配置，但是可以通過區(qū)域協(xié)作，實現(xiàn)公共服務(wù)政策協(xié)同、優(yōu)質(zhì)資源共享并向貧困縣、貧困人口適度傾斜。如推動相鄰區(qū)域?qū)W校共建，學(xué)籍互認(rèn)和資源共享，鼓勵發(fā)達(dá)縣學(xué)校適度參與貧困縣教育扶貧；推動勞動就業(yè)服務(wù)區(qū)域合作，重點推動產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)縣為貧困縣提供更多就業(yè)崗位和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)；推動社會保險區(qū)域互認(rèn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)質(zhì)資源共享等。

（五）開展區(qū)域智力扶貧合作

統(tǒng)籌全區(qū)域各方資源，搭建科技扶貧工作平臺，引導(dǎo)政府部門、企業(yè)、社會組織、科技工作人員共同參與，建立穩(wěn)定的科技扶貧合作機(jī)制；精選輻射帶動能力強(qiáng)范圍廣，增收效果好的科技扶貧項目，積極支持符合條件的企業(yè)、科研院校借助產(chǎn)業(yè)基地、合作社與農(nóng)戶建立穩(wěn)定的科技扶貧機(jī)制，帶動外部資源向貧困地區(qū)聚集。改變傳統(tǒng)“物質(zhì)扶貧”觀念，將著力點放在對“人”的改造和提升扶貧脫貧能力上，注重改變貧困落后地區(qū)干部群眾的落后思維理念。充分總結(jié)各縣扶貧工作先進(jìn)經(jīng)驗特別是相對發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗，依托先進(jìn)縣的培訓(xùn)基地機(jī)構(gòu)，幫助貧困縣培訓(xùn)精準(zhǔn)扶貧幫扶干部、貧困村村干部、扶貧產(chǎn)業(yè)人才，為扶貧工作提供智力支撐。通過選派技術(shù)骨干，致富能人和優(yōu)秀干部駐村指導(dǎo)，選送貧困村中青年創(chuàng)業(yè)帶頭人外出掛職學(xué)習(xí)等方式，著力培養(yǎng)一支帶不走的“扶貧工作隊，扶貧接班人”。