試論基于行政法視野下的政府購買公共服務(wù)

摘 要 由政府購買相關(guān)的公共服務(wù)，目前正在成為政府創(chuàng)新公共服務(wù)方式的創(chuàng)新之舉，理應(yīng)得到政府的足夠重視。本文主要從行政法的視角出發(fā)，結(jié)合我國目前政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀，來探索政府服務(wù)與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，以期能夠提高政府為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力。

關(guān)鍵詞 行政法 公共服務(wù) 政府購買 法律優(yōu)先 法律保留

作者簡介：譚定鳳，中南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.182

隨著我國政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)已經(jīng)涉及到政府的多個領(lǐng)域，社會的關(guān)注點(diǎn)也趨向到市場機(jī)制與市場化服務(wù)的完善。如何能夠?qū)⒄畬卜?wù)的職能更好地轉(zhuǎn)變以便更好的服務(wù)于人民的日常生活，如何將社會組織的高質(zhì)量服務(wù)引入到政府的公共服務(wù)，如何從行政法的視角來探討政府所購買的公共服務(wù)是否符合法律的相關(guān)規(guī)定，探討這些方面有很大的作用，對于提升政府購買的公共服務(wù)水平以及人民群眾獲得更好的公共服務(wù)具有重要而且非同一般的研究意義。

一、行政法角度探討政府購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）政府購買公共服務(wù)的含義

政府購買公共服務(wù)的含義是指政府將本由自己承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給社會組織實(shí)現(xiàn)，其費(fèi)用由政府支付的一種新型政府進(jìn)行服務(wù)的方式。政府購買公共服務(wù)的理念最早起源于20世紀(jì)的新管理運(yùn)動，國外首先引入了效率相對較高的市場競爭機(jī)制，以便尋找到能夠改善政府公共服務(wù)的最優(yōu)途徑。由政府根據(jù)自身的實(shí)際需要向市場購買公共服務(wù)，主要是基于政府自身管理的效率相對較低，所提供的某些服務(wù)并不能有效的滿足民眾的諸多需求，因而轉(zhuǎn)到對市場上社會組織購買更加優(yōu)化、高質(zhì)量的服務(wù)。將原本屬于政府的公共服務(wù)外包給市場上的社會主體的理念來源于西方，核心觀念為在提供社會化服務(wù)的過程中引入市場競爭的機(jī)制，從而提高公共服務(wù)的效率，最終更好地滿足公眾的多樣化的服務(wù)需求。

（二）行政法視野下研究政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢

在行政法的視野下探討政府購買公共服務(wù)，對于讓民眾獲得更好的公共服務(wù)以及轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)意識具有諸多方面的意義。第一方面，政府購買公共服務(wù)能夠更好的實(shí)現(xiàn)政府職能由原來命令為主向服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，更是便于打破長期以來政府整體控制市場的局面，最大程度地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的“民本位”的行政理念。第二方面，由政府購買公共服務(wù)有利于合理地降低行政成本，并且能夠提高政府的服務(wù)效率。更深層次的遠(yuǎn)見在于能夠?qū)⒄c市場進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，進(jìn)一步激活社會組織的發(fā)展活力并進(jìn)一步地彌補(bǔ)政府失靈的一些不足之處。將某些政府自己管理不好或者花費(fèi)時間較長的公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)給在此領(lǐng)域更加專業(yè)的社會組織或社會機(jī)構(gòu)，然后政府將本由政府負(fù)責(zé)的重點(diǎn)民生領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格管理，這樣才會充分地發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用。通過政府在社會管理中的不越位來實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的綜合治理格局面，這樣的方式才會既調(diào)動市場主體的積極性又讓政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

此外，政府應(yīng)針對本轄區(qū)內(nèi)的人群范圍、實(shí)際需求來決定在何種領(lǐng)域購買公共服務(wù)，諸如文化教育、環(huán)衛(wèi)等具體涉及民生方面的公共服務(wù)需要較深層的考慮，以及政府采取何種購買公共服務(wù)的模式，讓其既保持政府服務(wù)的公共性以及引入能調(diào)動社會組織積極性的市場競爭機(jī)制，上述都是值得政府認(rèn)真研究與花費(fèi)時間考慮的細(xì)節(jié)。

二、基于行政法視野下的政府購買公共服務(wù)的策略

（一）明確界定公共服務(wù)的范圍

從行政法的視野思考政府購買公共服務(wù)，首先就是弄清我國政府需要公共服務(wù)范圍的界限，這種思考有利于對政府所需購買的公共服務(wù)真正落實(shí)給予明確的方向與依據(jù)。政府將某些公共服務(wù)以服務(wù)外包合同的形式轉(zhuǎn)移到市場上社會組織，此種行政管理的方式屬于服務(wù)方法、服務(wù)模式上的創(chuàng)新之舉。政府的責(zé)任并未發(fā)生改變，而是相對具有專業(yè)服務(wù)意識與理念的社會組織所提供的服務(wù)更能符合市場化的運(yùn)行機(jī)制，其具有諸多優(yōu)勢。一方面有效地建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程，可以對外包的公共服務(wù)質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)采取更加具體的衡量與評價規(guī)則，進(jìn)而能夠有效地開展“政府采購、民間運(yùn)作”這一新型的社會服務(wù)模式。另一方面，政府要給公共服務(wù)一個明確、清晰的界限，諸如政府對涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等眾多內(nèi)容進(jìn)行服務(wù)的購買，其覆蓋面很廣泛。政府購買的公共服務(wù)要符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，將政府承擔(dān)的某些服務(wù)職能轉(zhuǎn)給社會就是要有可以量化的具體標(biāo)準(zhǔn)，才會提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）遵循行政法中的法律優(yōu)先與法律保留原則

行政法遵循合法行政、合理行政等諸多基本原則，其中合法行政原則可以細(xì)化為法律優(yōu)先和法律保留這兩大核心原則。特別是政府在進(jìn)行行政行為過程中，而政府購買公共服務(wù)正是屬于行政行為的一種，所以政府購買公共服務(wù)的進(jìn)程中也要遵守這兩大原則。具體而言，按照法律優(yōu)先與法律保留原則，政府在購買公共服務(wù)時需要法律的明確授權(quán)，其行政行為也不能與現(xiàn)行的法律規(guī)定違背。此外，法律保留意味著法律規(guī)定范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府親自負(fù)責(zé)實(shí)施，也就是說當(dāng)法律明確規(guī)定某一行為必須由政府親自進(jìn)行公共服務(wù)時，政府就必須遵守法律規(guī)定開展服務(wù)而不能將其外包。但是，行政機(jī)關(guān)對于法律沒有詳細(xì)規(guī)定的服務(wù)事項(xiàng)，可以自主決定是否購買市場上的服務(wù)，以及哪些方面需要政府購買一些包含特許經(jīng)營在內(nèi)的公共服務(wù)，所以政府在決定進(jìn)行購買公共服務(wù)的時候要慎重，并且充分考慮到如何才能既不違背行政法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，又能給予當(dāng)事人最多的便利，這是行政機(jī)關(guān)在購買公共服務(wù)的時候首先應(yīng)該考慮的問題。

（三）從行政合同入手，厘清政府購買服務(wù)的性質(zhì)

政府通過市場機(jī)制購買公共服務(wù)，這是一種新型公共服務(wù)的供給方式。從行政法學(xué)的視野來看這一問題，政府購買服務(wù)所簽訂的公共服務(wù)合同具有行政合同的特征，屬于行政合同的類型。具體而言，政府簽訂的公共服務(wù)合同，是行政機(jī)關(guān)以合同的方式，與社會主體間發(fā)生、變更公共服務(wù)而產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的法律關(guān)系的體現(xiàn)。公共服務(wù)具有多元性、多層次的特點(diǎn)，這種情況下就需要政府的采購機(jī)構(gòu)對需要購買服務(wù)的領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)調(diào)查與測評，關(guān)注市場上所提供的服務(wù)是否滿足政府購買的標(biāo)準(zhǔn)，再以合同形式規(guī)定政府與市場主體間的權(quán)利與義務(wù)。對于合同的內(nèi)容，諸如要寫明市場主體需要提供哪些公共服務(wù)及提供的期限、方式，若出現(xiàn)違約時的責(zé)任承擔(dān)。因此，政府在決定購買公共服務(wù)時需要對購買公共服務(wù)的企業(yè)信息進(jìn)行公開，讓購買到公共服務(wù)的企業(yè)受到政府以及其他企業(yè)的正當(dāng)監(jiān)督，以便充分保障此項(xiàng)服務(wù)更好的服務(wù)于群眾。

（四）完善特許經(jīng)營的范圍

隨著黨中央、國務(wù)院對政府購買公共服務(wù)頂層設(shè)計的關(guān)注，政府購買公共服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)逐漸進(jìn)入了制度化和規(guī)范化階段。政府購買公共服務(wù)，主要目的在于通過引入市場化的競爭，來降低公共服務(wù)的供給成本與壓力，通過提高公共服務(wù)的供給數(shù)量，來推動公共服務(wù)的質(zhì)量，并進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政績效。特許經(jīng)營的含義是指由消費(fèi)者直接將費(fèi)用支付給市場主體，由政府對相關(guān)的公共服務(wù)進(jìn)行購買，其能夠在財力、人力等并不增加的前提下獲得更多的公共服務(wù)。一方面，政府在某些涉及重點(diǎn)民生的領(lǐng)域內(nèi)通過簽訂特許經(jīng)營合同的方式，可以激勵公共服務(wù)的完成情況，能夠更好的實(shí)現(xiàn)良性競爭環(huán)境。這種情況容易轉(zhuǎn)變成由消費(fèi)者自由選擇公共服務(wù)的狀況，主動接受政府提供的各項(xiàng)服務(wù)，這是一個動態(tài)化發(fā)展的進(jìn)程。因此，政府在購買公共服務(wù)改革的過程中需要重視對市場主體進(jìn)行有意識、有側(cè)重的培育，諸如設(shè)立社會組織孵化器、稅收優(yōu)惠等措施。同時，政府可以與進(jìn)行服務(wù)的相關(guān)企業(yè)開展較為便利的合作，這種模式不僅能夠促進(jìn)兩者間的雙贏，還有利于讓更多市場主體參與到提供公共服務(wù)的環(huán)境中來。

（五）加強(qiáng)政府對市場主體所提供公共服務(wù)的監(jiān)督

我國政府購買公共服務(wù)實(shí)踐已經(jīng)發(fā)展到相對成熟的、規(guī)范化的階段，其整體上有助于最大可能的引入市場化的競爭方式。在購買公共服務(wù)前，公共行政服務(wù)的職能由政府承擔(dān)，而購買公共服務(wù)后，政府更多的是執(zhí)行其監(jiān)督管理的行政法律責(zé)任。因此，為了更好的提供政府的公共服務(wù)，就需要強(qiáng)化政府的不斷地監(jiān)管責(zé)任，通過有效的監(jiān)管來遏制購買服務(wù)過程中的權(quán)力腐敗。行政法的一個重要理念就是政府要做到積極作為，諸如在購買服務(wù)過程中的監(jiān)督機(jī)制時就是要尋找合適的方法來減少市場主體所造成的弊端，防止影響到使用公共服務(wù)的公民的權(quán)利，這便是政府在主動履行職責(zé)的表現(xiàn)。

此外，由于購買服務(wù)方的自由裁量權(quán)相對較大，容易在涉及重點(diǎn)民生領(lǐng)域的公共服務(wù)范圍內(nèi)產(chǎn)生權(quán)力濫用的空間。因此，政府就是要嚴(yán)格按照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對購買內(nèi)容、程序、資金管理等方面進(jìn)行系統(tǒng)、嚴(yán)格的規(guī)范，最主要的是所購買的公共服務(wù)得是群眾最需要的服務(wù)，只有以群眾的需要為購買公共服務(wù)的導(dǎo)向，這樣的公共服務(wù)才能成為真正成為民眾易于接受的服務(wù)。同時，對于政府購買的公共服務(wù)，還需要引入諸如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等相對專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)參與其中，其好處在于可以規(guī)避諸如政府機(jī)構(gòu)在法律、審計等方面的專業(yè)不足，此種第三方機(jī)構(gòu)的引入可以更加專業(yè)的評價市場主體提供的公共服務(wù)，還能夠?qū)γ癖娫谑褂霉卜?wù)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時的解決，以便能夠保證政府購買服務(wù)的新供給機(jī)制真正提供高效率、好質(zhì)量的公共服務(wù)。

三、結(jié)論

通過行政法的視角探討政府購買服務(wù)的過程，以及應(yīng)該遵守的行政優(yōu)先與行政保留兩個行政法的基本原則，體現(xiàn)出政府在服務(wù)職能上的轉(zhuǎn)變，具有促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和政府職能的有效轉(zhuǎn)變的重要作用。政府購買公共服務(wù)，這是創(chuàng)新政府管理運(yùn)行機(jī)制的舉措，也是政府管理市場的有效方式，上述做法有利于真正推動服務(wù)型政府的構(gòu)建，并且為民眾提供更加貼心的公共服務(wù)。

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