地方性法規(guī)在行政執(zhí)法中的適用

王思健

地方性法規(guī)在實(shí)施總體上包括法規(guī)的遵守和法規(guī)的適用。法規(guī)的遵守可視度低，難以通過量化來對地方性法規(guī)進(jìn)行評估和衡量。法規(guī)的適用既能體現(xiàn)行政主體的執(zhí)法活動，也可以在一定程度上反映出法規(guī)調(diào)整對象的守法情況。法規(guī)的適用通常是指國家專門機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序?qū)⒎ㄒ?guī)適用到具體人或組織的活動。涉及行政管理的法規(guī)的適用具體包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政獎勵、行政給付等種類。江蘇省海門市依法行政基礎(chǔ)相對較好，政府法制工作在全國系統(tǒng)內(nèi)有一定影響力，法治政府建設(shè)多項(xiàng)工作經(jīng)驗(yàn)在全國會議上進(jìn)行過介紹，可以說海門的行政執(zhí)法實(shí)踐具有一定的典型意義。本文試圖從行政執(zhí)法的視角，對海門市行政主體作出行政許可和行政處罰決定適用地方性法規(guī)的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，通過多維透視對地方性法規(guī)的可操作性和實(shí)際執(zhí)行效果進(jìn)行粗淺的評估。

一、江蘇省地方性法規(guī)執(zhí)行情況

1979年7月，五屆全國人大二次會議修改的《地方組織法》對我國立法體制進(jìn)行了重要改革，正式賦予了省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限；1982年12月，五屆全國人大五次會議重新修改了《地方組織法》，把擬訂地方性法規(guī)的權(quán)限擴(kuò)大到省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市；十二屆全國人大三次會議于2015年3月15日修改了《立法法》，對賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)作出了明確規(guī)定。至此，從省級人大及其常委會到設(shè)區(qū)市人大及其常委會普遍獲得了制定地方性法規(guī)的權(quán)限。

截至2017年底，江蘇省省市級先后制定地方性法規(guī)776部。其中省級地方性法規(guī)345部，現(xiàn)行有效的248部；4個(gè)原較大市制定地方性法規(guī)391部；9個(gè)設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)40部。

地方性法規(guī)的制定有效地保證了憲法和法律、行政法規(guī)的貫徹實(shí)施，為江蘇經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。現(xiàn)行有效的省級地方性法規(guī)中，除政治建設(shè)方面涉及的人大制度、基層政權(quán)、懲治腐敗、司法工作等方面33部地方性法規(guī)與行政執(zhí)法關(guān)聯(lián)度不大外，其他社會管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的215部地方性法規(guī)基本上都需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去執(zhí)行。但據(jù)海門市對行政主體2017年執(zhí)法情況調(diào)查，地方性法規(guī)的執(zhí)行情況卻并不十分理想。全年78個(gè)行政主體共作出行政決定1300177件。行政決定中行政許可決定170582件，適用地方性法規(guī)的715件，占比0.4%；行政決定中行政處罰582825件，其中576989件道路交通安全行政處罰案件全部適用地方性法規(guī)，除此以外的行政處罰決定5836件，適用地方性法規(guī)的388件，占6.7%。適用地方性法規(guī)作出行政決定的行政主體有21個(gè)，占行政主體總數(shù)的26.9%。

適用的地方性法規(guī)主要集中在《江蘇省道路交通安全條例》《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《江蘇省防震減災(zāi)條例》《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例》《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》等6部，分別依據(jù)上述各部地方性法規(guī)作出的行政決定年均都超過50件，其中道路交通576989次、城鄉(xiāng)規(guī)劃313次、防震減災(zāi)245次、市容環(huán)衛(wèi)228次、城市綠化61次、人口計(jì)生148次。其余被適用過的28部地方性法規(guī)，全年適用次數(shù)總量只有69次。全年有214部地方性法規(guī)在行政執(zhí)法活動中未被適用過。

二、地方性法規(guī)執(zhí)行情況原因分析

一是行政執(zhí)法能力低。海門市全市78個(gè)具有行政權(quán)的行政主體中申領(lǐng)行政執(zhí)法證的行政主體有63個(gè)，占行政主體80.8%，其中市級51個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級12個(gè)。有15個(gè)行政主體因行政執(zhí)法證件考核管理的原因，不愿意申領(lǐng)執(zhí)法證件，從而不能從事具體的執(zhí)法活動。2017年，全市行政主體中，有12個(gè)行政主體未作出任何行政決定，占15.4%。未作過處罰決定23個(gè)，占29.5%；未作過許可決定的21個(gè)，占26.9%。持證行政執(zhí)法人員2529人，按全市人口計(jì)算每萬人中行政執(zhí)法人員有22人，其中一年中無辦案記錄的執(zhí)法人員為521人，占20.6%。出現(xiàn)上述情況的原因：一方面是領(lǐng)導(dǎo)依法管理的意識不強(qiáng)。習(xí)慣于用傳統(tǒng)的方式進(jìn)行管理，對違法行為視而不見、見而不管、管而不罰，其中有10個(gè)單位自行政處罰法頒布實(shí)施以來從未辦理過行政處罰案件。由于一些違法行為屬于未經(jīng)許可，對其放任不管，會直接影響行政許可制度的執(zhí)行。第二方面是行政執(zhí)法人員的素質(zhì)不高。全市行政執(zhí)法人員中，具有法律專業(yè)或系統(tǒng)學(xué)習(xí)過法律知識的人員僅為327人，僅占12.9%。不少執(zhí)法人員在申領(lǐng)行政執(zhí)法證件的過程中，雖然經(jīng)過了行政執(zhí)法基礎(chǔ)理論和知識的強(qiáng)化培訓(xùn)，但缺乏實(shí)踐，不能很好地理解和掌握相關(guān)專門知識。第三方面是執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后。23個(gè)行政主體沒有設(shè)立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這些執(zhí)法人員中不少還從事其他業(yè)務(wù)工作，不能保證有足夠的精力開展執(zhí)法工作。第四個(gè)方面是行政權(quán)力過分下放帶來的管理真空。在每次行政審批制度改革中，上級過分地強(qiáng)調(diào)將權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和機(jī)構(gòu)的天生缺陷，高估了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對權(quán)力事項(xiàng)的承接能力，一次數(shù)百項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)的下放，直接導(dǎo)致了許多事項(xiàng)無人能辦、無人來辦、無人監(jiān)管的尷尬局面。2014年，海門市根據(jù)上級要求向第一批試點(diǎn)的中心鎮(zhèn)正余鎮(zhèn)下放權(quán)力事項(xiàng)243項(xiàng)，一年中有辦件的只有27項(xiàng)，占權(quán)力事項(xiàng)的11.1%，辦件總量為5678件。其中有辦件的事項(xiàng)中，有9項(xiàng)事項(xiàng)辦件量為5337件、占所有事項(xiàng)辦件總量的94%。大部分下放的事項(xiàng)被擱置。

二是自行設(shè)立事項(xiàng)少。因法律授權(quán)限制，地方性法規(guī)在設(shè)立行政權(quán)力事項(xiàng)方面有嚴(yán)格的要求，設(shè)立行政許可和行政處罰事項(xiàng)空間更小，受行政許可法和行政處罰法的調(diào)整，設(shè)立的事項(xiàng)也往往與上位法重合。從適用的地方性法規(guī)分析：全市有63個(gè)行政主體實(shí)施行政處罰事項(xiàng)5341項(xiàng)，地方性法規(guī)設(shè)立的行政處罰事項(xiàng)1181項(xiàng)，其中有606項(xiàng)屬與上位法重合。37個(gè)行政主體作出的185類行政處罰決定中，有9個(gè)行政主體適用地方性法規(guī)作出24類277件行政處罰決定。其中因無上位法而適用地方性法規(guī)的1件，占0.4%；上位法和地方性法規(guī)基本一致的4件，占1.4%；上位法規(guī)定不具體、地方性法規(guī)細(xì)化的272件，占98.2%。全市有32個(gè)行政主體實(shí)施行政許可事項(xiàng)239項(xiàng)，地方性法規(guī)設(shè)立的行政許可事項(xiàng)45項(xiàng)，其中有13項(xiàng)屬與上位法重合。6個(gè)行政主體適用地方性法規(guī)作出的715件行政許可決定中，因無上位法而適用地方性法規(guī)的1件，占0.1%；上位法和地方性法規(guī)基本一致的245件，占34.27%；上位法規(guī)定不具體、地方性法規(guī)細(xì)化的469件，占65.6%。可見適用地方性法規(guī)最主要的原因是因?yàn)樯衔环ǖ囊?guī)定太原則或者規(guī)定幅度較大不便直接適用。而一般上位法與地方性法規(guī)高度重合、內(nèi)容基本一致的，行政主體一般會習(xí)慣于直接適用上位法。而地方性法規(guī)如能有效地填補(bǔ)上位法的空缺、對上位法設(shè)定的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化的，行政主體往往更樂于適用地方性法規(guī)。如《江蘇省道路交通安全條例》，因該條例對道路交通安全法設(shè)定的處罰幅度全面進(jìn)行量化，公安交警對道路交通違法行為的處罰全部適用該條例，條例適用占地方性法規(guī)適用總次數(shù)中的99%。除此之外，地方性法規(guī)宣誓性條款多、倡導(dǎo)性法規(guī)多，缺乏可操作、可適用的條款也是導(dǎo)致執(zhí)行率不高的一個(gè)重要原因。

三是執(zhí)法監(jiān)督不到位。社會對法治的感知和理解，集中于法律的實(shí)施環(huán)節(jié)。正是從這個(gè)意義上說，法律的實(shí)施最能集中體現(xiàn)法治水平的高低，直接表現(xiàn)為制度的執(zhí)行力。然而在實(shí)踐中，重立法輕執(zhí)法的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。不少承辦部門立法的政績化痕跡明顯，往往自覺不自覺地追求在某領(lǐng)域、某行業(yè)第一個(gè)立法、立法數(shù)量最多，立法演變成一種競賽，立法為了工作總結(jié)的時(shí)候更豐滿些。在地方性法規(guī)的執(zhí)行上，執(zhí)行單位仍滿足于開一個(gè)新聞發(fā)布會、張掛一些宣傳標(biāo)語、電視臺播一些流動字幕、印一些單行本和宣傳手冊，缺少具體、可行、好操作的貫徹措施和執(zhí)行方案。同時(shí)，地方性法規(guī)實(shí)施情況往往直接取決于執(zhí)行單位領(lǐng)導(dǎo)的注意力，直接受整個(gè)系統(tǒng)對依法管理的重視程度影響。人大的監(jiān)督也更多的是聽聽匯報(bào)、看看資料、走訪些行政管理相對人，很少逐條逐項(xiàng)地加以分析、對照，查找問題和原因，有針對性地加以落實(shí)。政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督更是停留在制度的層面。更直接、更有效的法制監(jiān)督，往往因政府法制機(jī)構(gòu)弱、人員少、事情雜等原因無法正常實(shí)施。

三、提高地方性法規(guī)執(zhí)行率的路徑

地方性法規(guī)執(zhí)行率跟自身質(zhì)量、社會認(rèn)知、執(zhí)行環(huán)境都有著密切的關(guān)系，在依法治國的大背景下，有效提高地方性法規(guī)的執(zhí)行率，必須做到內(nèi)外結(jié)合、立執(zhí)兼顧、多措并舉，適度平衡各方關(guān)系，切實(shí)抓牢各個(gè)環(huán)節(jié)，為地方性法規(guī)的執(zhí)行營造良好的環(huán)境。

一是以解決實(shí)際問題為目標(biāo)，全面提高立法質(zhì)量。地方立法具有補(bǔ)缺制度、創(chuàng)設(shè)制度和探索制度的功能。補(bǔ)缺制度是在上位法只作了原則的規(guī)定或規(guī)定的內(nèi)容在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)有遺漏，需要通過制定地方性法規(guī)補(bǔ)齊。如許多法律和行政法規(guī)只規(guī)定對違法行為應(yīng)予罰款，但沒有具體數(shù)額規(guī)定，需要地方性法規(guī)予以細(xì)化；創(chuàng)設(shè)制度是上位法已授權(quán)地方制定地方性法規(guī)或所需規(guī)范的內(nèi)容本身就屬于地方事權(quán)，只能通過制定地方性法規(guī)予以解決。如煙花爆竹的燃放問題；探索制度是在地方事權(quán)范圍內(nèi)，對新出現(xiàn)的情況，國家層面的立法還沒有規(guī)劃和計(jì)劃或來不及響應(yīng)，但問題已嚴(yán)重困擾地方的管理和發(fā)展。如共享單車的問題。厘清了地方立法的功能定位，才能科學(xué)確定立法方向，才能真正做到“有特色、可操作”。省級立法經(jīng)過了近四十年的實(shí)踐，已基本形成了一個(gè)比較完整的體系，地方性法規(guī)內(nèi)容已涉及方方面面，當(dāng)前的主要任務(wù)不再是填補(bǔ)制度的空缺，而是著重解決地方性法規(guī)能用、管用的問題，平衡立、改、廢工作，在“立”字上做到少立或者不立綜合性、宏觀性的法規(guī)。要著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需、人民群眾普遍期盼的項(xiàng)目，對改革和發(fā)展中新出現(xiàn)的情況和問題，國家來不及立法，又已成為社會問題的，要急用先立。并善于研判和預(yù)見可能或即將發(fā)生的新情況、出現(xiàn)的新問題，及早做好調(diào)研規(guī)劃。要把更多的精力放在“改、廢”上，對長期沒能很好實(shí)施的地方性法規(guī)進(jìn)行深層次的分析評估，凡屬不能用的要堅(jiān)決予以廢止、凡屬不好用的要及時(shí)進(jìn)行修改，使之適應(yīng)當(dāng)前的形勢、滿足執(zhí)法所需。設(shè)區(qū)市立法任務(wù)比較重，但從一開始就要突出地方性法規(guī)的實(shí)用性，做到制度供給及時(shí)回應(yīng)社會需求，不立綜合性、宏觀性、倡導(dǎo)性的地方性法規(guī)。在體例結(jié)構(gòu)安排上，不追求“大而全、小而全”。原則上不分章節(jié)，有幾條寫幾條，使法規(guī)結(jié)構(gòu)更加緊湊、內(nèi)容更加精煉，善于搞短平快的立法項(xiàng)目。對存在問題比較突出、迫切需要解決、幾條措施就有效的，人大常委會可作出法規(guī)性的決定。除非必要，法規(guī)中引導(dǎo)和宣誓性的條款要盡量少，法條能具體的盡量具體，能明確的盡量明確。將立法中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題研究深、研究透，確保相關(guān)制度精準(zhǔn)到位。增強(qiáng)地方性法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。

二是以適應(yīng)工作要求為標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)注重能力培養(yǎng)。在地方性法規(guī)的執(zhí)行上，人的因素還是首要的。長期以來，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)往往以法律制度不健全來規(guī)避自己的管理責(zé)任，然而法律制度永遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)這是改變不了的客觀規(guī)律。少數(shù)系統(tǒng)、一些部門自行政處罰法實(shí)施20多年來，從未辦理過處罰案件，確實(shí)難以用法律制度不健全來搪塞。解決地方性法規(guī)執(zhí)行率不高的問題，首先要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識。把地方性法規(guī)束之高閣不僅會使法律制度逐漸沉寂，更會讓社會感覺到法律制度可隨意執(zhí)行，從而使人們普遍失去對法律制度的敬畏之心。讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到依法行政就是依照法律的規(guī)定行使職權(quán)，既不能亂作為、更不能不作為。其次要加強(qiáng)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和社會管理的逐步深化，行政機(jī)構(gòu)數(shù)量得到了有效控制，在現(xiàn)行的形勢下，增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制不是十分可行的辦法，科學(xué)的方案應(yīng)該是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，結(jié)合這次機(jī)構(gòu)改革，把那些從屬的、非主業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)作適當(dāng)?shù)臍w并，從而調(diào)劑出編制，因地制宜地設(shè)立專門的或與主業(yè)務(wù)合署的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，保證有專門的機(jī)構(gòu)和專門的人員從事法律制度的實(shí)施工作。第三是要培養(yǎng)執(zhí)法人員的工作能力。地方性法規(guī)實(shí)施效果不理想，很大的原因緣于執(zhí)法人員能力的不足，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的如發(fā)改、經(jīng)信、科技、糧食等單位，還習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理模式，對違法行為也不善于運(yùn)用法律手段加以糾正，宗教、旅游等新成立的單位缺少以老帶新的文化和傳統(tǒng)，管理手段更多地靠自己探索。對這些單位執(zhí)法人員進(jìn)行法治思維方式培養(yǎng)的同時(shí)，加強(qiáng)對其法律基礎(chǔ)理論教育和執(zhí)法基本技能訓(xùn)練，才能依托他們推行各項(xiàng)生效的法律制度。

三是以落實(shí)法規(guī)精神為根本，不斷強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。地方性法規(guī)僅依靠執(zhí)行機(jī)關(guān)的自覺恐怕難以保障其全面實(shí)施，只有建立起多位一體的監(jiān)督機(jī)制，多維度地加以監(jiān)督，才能使地方性法規(guī)設(shè)定的各項(xiàng)制度得以正確地貫徹執(zhí)行。監(jiān)督的功能在于通過檢查等活動激活制度、發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、糾正偏差，讓制度不再沉睡。人大監(jiān)督要跳出以往形式檢查的老套路，而要在更加注重監(jiān)督實(shí)效上下工夫。在地方性法規(guī)出臺后，政府須向人大常委會的相關(guān)工委報(bào)備貫徹執(zhí)行地方性法規(guī)的詳細(xì)方案，方案應(yīng)以清單式列明地方性法規(guī)設(shè)定各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容、落實(shí)方式、執(zhí)行措施、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作標(biāo)準(zhǔn)，人大的監(jiān)督也做到定期和動態(tài)相結(jié)合，嚴(yán)格對照方案逐一落實(shí)，分析情況、查找問題，把立法的精神全方位地體現(xiàn)在執(zhí)法實(shí)踐中，把新制定的地方性法規(guī)執(zhí)行情況作為監(jiān)督的常規(guī)工作。監(jiān)督中還要充分發(fā)揮立法解釋的作用，針對執(zhí)行中出現(xiàn)的具體問題及時(shí)加以研究和分析，并適時(shí)作出立法解釋，解決執(zhí)行中的實(shí)際問題，發(fā)揮地方性法規(guī)的最佳效能。法制監(jiān)督要以具體行政行為為主，理清地方性法規(guī)的清單，特別是地方性法規(guī)設(shè)定的具有地方特色的權(quán)力事項(xiàng)，日常監(jiān)控其使用對象、運(yùn)用頻率、執(zhí)行效果，評估地方性法規(guī)可操作性，并及時(shí)向同級人大反饋地方性法規(guī)執(zhí)行情況。監(jiān)察和檢察監(jiān)督重點(diǎn)圍繞執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、亂作為造成不良后果的案件查辦開展，以點(diǎn)帶面提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平的提升，以此來帶動地方性法規(guī)的實(shí)施。政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞監(jiān)督、社會監(jiān)督作為有效的補(bǔ)充，也應(yīng)發(fā)揮各自的作用，共同推動地方性法規(guī)的實(shí)施。

（作者系江蘇省南通市人大常委會法制工作委員會副主任）