我國的PPP模式中存在問題及對(duì)策

孫怡辰

摘要：PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的創(chuàng)新融資和管理機(jī)制，促進(jìn)了中國傳統(tǒng)政府融資理念的轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)公共管理項(xiàng)目建設(shè)和管理模式的創(chuàng)新中發(fā)揮了積極作用，已成為各級(jí)政府都關(guān)注的熱點(diǎn)問題。PPP模式同樣是推進(jìn)公共服務(wù)的改革，造福民生，提高效益，防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資；政府管理

一、PPP的基本概念

PPP 是 Public -Private Partnerships 的縮寫，即“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP是由公共部門和私營部門組成的伙伴關(guān)系，用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。它是指通過特許協(xié)議形式提供政府部門與私營公司或私人組織之間的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以優(yōu)化項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)雙贏和雙贏。

PPP模式的典型的結(jié)構(gòu)為：政府或部門通過公共采購與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營合同。建立一個(gè)特定的項(xiàng)目公司（即中標(biāo)人，即工程公司，服務(wù)運(yùn)營公司，即由項(xiàng)目投資公司共同投資的運(yùn)營商或第三方）負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目的融資，建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。政府承諾向金融機(jī)構(gòu)貸款，按合同規(guī)定支付費(fèi)用，使項(xiàng)目公司能夠及時(shí)有效地獲得融資。PPP模式本質(zhì)上意味著政府通過公開招標(biāo)，談判和委托選擇私營公司，賦予他們長期的特許經(jīng)營權(quán)和收人權(quán)。以換取公共產(chǎn)品或基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)，加快建設(shè)和有效運(yùn)作。

二、我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀

PPP模式經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展：探索階段，遍地開花階段和以及調(diào)整階段。從政府企業(yè)合作融資的運(yùn)作上看，主要有兩種方法，即BT模式和BOT模式。

在BT項(xiàng)目中，大部分是國有企業(yè)或者政府本身有參與的融資平臺(tái)，BOT模式則是有著大量社會(huì)資本的參與和投入，主要是在城市給供水，污水處理，以及城市天然氣等方面。由于大多數(shù)BT項(xiàng)目是在政府部門或其國有企業(yè)內(nèi)投資和融資，因此社會(huì)資本參與率很低。

BOT項(xiàng)目主要基于一定時(shí)期的特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本的參與度較高，這與當(dāng)前PPP的內(nèi)涵是一致的。所以，我國政府和民間社會(huì)資本合作的主要方式是BOT的項(xiàng)目，目前PPP項(xiàng)目已經(jīng)在我國各個(gè)城市大量的展開。PPP模式能夠提高公共服務(wù)的水平，以及公共產(chǎn)品的數(shù)量以及質(zhì)量，能夠在公共財(cái)政要求下，提前對(duì)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和預(yù)防。

三、我國PPP模式存在的問題

（一）政府決策制定有待完善

政府是早期PPP項(xiàng)目的決策者，需要確定和總結(jié)公眾的需求。并通過一系列決策程序來選擇公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量，質(zhì)量，價(jià)格和生產(chǎn)方式，同時(shí)，分析市場供給情況，選擇合適的社會(huì)資本參與，制定PPP項(xiàng)目合作計(jì)劃。但是，政府部門根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)，合理性，知識(shí)水平，利益等相關(guān)因素，往往在早期決策的重要環(huán)節(jié)做出較為不合理的決策。主要是在項(xiàng)目的選擇，價(jià)格的確定和社會(huì)資本的選擇上。

（二）私人部門的融資缺少制度保障

PPP項(xiàng)目需要大量資金投入，私營部門參與PPP項(xiàng)目。目前，中國的PPP項(xiàng)目缺乏多元化的融資方式。在現(xiàn)有制度下可以獲得的擔(dān)保是不夠的，相關(guān)的財(cái)務(wù)控制是嚴(yán)格的，融資受到更多的限制。對(duì)私營部門而言，大部分融資都集中在銀行。但是，與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)將通過銀行貸款遇到更多歧視性待遇和限制性條件。很難得到相同的待遇，可以獲得的融資金額很小，而且成本更高。中國民營企業(yè)信貸擔(dān)保融資薄弱，信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在民間資本中的能力有限。此外，私營公司在從資本市場獲得融資方面存在許多障礙。私營部門受到更多限制，很難以這種方式有效地獲得項(xiàng)目融資。

四、對(duì)中國推廣PPP模式的建議

（一）完善PPP工作機(jī)制，以及支持政策和法律等制度

2017年7月21日，國務(wù)院法制辦，國家發(fā)展改革委，財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》為促進(jìn)PPP模式提供制度保障。但總體而言，中國PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制和管理規(guī)范需要進(jìn)一步完善和推廣。與此同時(shí)，尚未頒布特殊法律規(guī)定，如PPP項(xiàng)目的招標(biāo)和稅收優(yōu)惠，特別是涉及特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目。此外，還需要進(jìn)一步完善投資回報(bào)保障機(jī)制，政府投資引導(dǎo)機(jī)制和PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與支持金融服務(wù)等政策。

（二）對(duì)PPP理念進(jìn)行創(chuàng)新

PPP模式的內(nèi)涵是公共部門和私營部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的合作，只要公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量得到保障，同時(shí)，降低其整個(gè)生命周期的成本，可以考慮創(chuàng)新引入新機(jī)制，更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，保障PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。例如，為了保護(hù)參與者的權(quán)益，倫敦地鐵項(xiàng)目在重新審查合同的過程中引入了仲裁機(jī)制。目前，中國的PPP模式主要是BOT和BT模式。

（三）簡化PPP項(xiàng)目審批流程，引入公眾監(jiān)督

目前我國政府正積極的簡化手續(xù)的審批以及項(xiàng)目的簡化審核工作，但是PPP項(xiàng)目涉及到很多的部門，比如財(cái)政部門，規(guī)劃部門，土地部門，所以需要相對(duì)進(jìn)一步的簡化PPP項(xiàng)目的審批流程。因?yàn)镻PP項(xiàng)目和公眾的生活息息和相關(guān)，所以要讓公民參與到PPP項(xiàng)目的監(jiān)督流程當(dāng)中來。同時(shí)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目招標(biāo)，投資建設(shè)和運(yùn)營后保障的披露，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

（四）確保PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

需要進(jìn)一步明確財(cái)政部PPP中心和國家發(fā)展和改革委員會(huì)在推廣PPP模式中的作用。我建議適度增加PPP模型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性?？紤]與金融部門，發(fā)展和改革委員會(huì)，各級(jí)行業(yè)當(dāng)局，第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體建立聯(lián)合機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的技術(shù)支持和政策服務(wù)，評(píng)估和評(píng)估。

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