淺談PPP模式對(duì)工程造價(jià)的影響

雷桂明

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來(lái)越大，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中消耗時(shí)間很長(zhǎng)，投資資金也很大，政府需要消耗巨大財(cái)力、物力和人力，在這樣的背景下，PPP融資模式開(kāi)始不斷地活躍起來(lái)，并于2014年全面推開(kāi)。本文主要討論P(yáng)PP模式的發(fā)展與未來(lái)動(dòng)向?qū)こ淘靸r(jià)的影響，也就是說(shuō)工程造價(jià)的計(jì)價(jià)方法、計(jì)價(jià)依據(jù)，以及我們投資控制的方式在PPP項(xiàng)目中如何實(shí)現(xiàn)很好的應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞： PPP融資模式；造價(jià)計(jì)價(jià)；項(xiàng)目投資控制；影響；應(yīng)對(duì)策略

一、PPP模式的內(nèi)涵

為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來(lái)，出現(xiàn)了一種新的融資模式--PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共政府部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的"雙贏"或"多贏"為合作理念的現(xiàn)代融資模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP模式對(duì)造價(jià)計(jì)價(jià)的影響

首先，我們了解一下PPP對(duì)投資估算和設(shè)計(jì)概算的要求。投資估算為物有所值評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，需要更精準(zhǔn)的投資估算以滿足PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制。建設(shè)成本的測(cè)算合理性和準(zhǔn)確性又直接關(guān)系到項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制和財(cái)政支出責(zé)任的確定。對(duì)于建設(shè)成本的測(cè)算，需要精度更高的投資估算或設(shè)計(jì)概算作為測(cè)算財(cái)政支出的依據(jù)。

從目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況來(lái)看，社會(huì)資本方的介入時(shí)點(diǎn)一般是項(xiàng)目立項(xiàng)后，可以分為兩種情況：第一種情況是在項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案、審批手續(xù)完成后，此時(shí)的工程造價(jià)形態(tài)是投資估算；另外一種情況是在初步設(shè)計(jì)文件或總體設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)后，此時(shí)的工程造價(jià)形態(tài)是設(shè)計(jì)概算。而PPP項(xiàng)目的工程造價(jià)是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼以及PPP產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)的計(jì)算基礎(chǔ)，以及政府采購(gòu)社會(huì)資本和簽訂PPP項(xiàng)目合同的前提，并以此作為政府支出的依據(jù)。為有效的實(shí)施PPP項(xiàng)目，針對(duì)社會(huì)資本不同時(shí)點(diǎn)介入的情況，應(yīng)分別提高編制投資估算、設(shè)計(jì)概算的精度。

其次，PPP項(xiàng)目投資估算編制方法的選擇及應(yīng)用。傳統(tǒng)項(xiàng)目的投資估算方法很多，而PPP項(xiàng)目中進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般來(lái)自投資估算和設(shè)計(jì)概算，這要求投資估算具有較高的精度，需采用相對(duì)詳細(xì)的投資估算編制方法，因此常采用指標(biāo)估算法。前提是要求我們平時(shí)要建立更加精準(zhǔn)的投資估算指標(biāo)，為PPP項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施提供有力的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

再次，PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算編制方法的選擇及應(yīng)用。常見(jiàn)的設(shè)計(jì)概算編制方法有概算定額法、概算指標(biāo)法及類似工程預(yù)算法。PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模與設(shè)計(jì)概算一般是在項(xiàng)目可行性研究之后確定的，大多數(shù)項(xiàng)目在篩選社會(huì)資本方的過(guò)程中是沒(méi)有施工圖設(shè)計(jì)的，這往往造成PPP項(xiàng)目前期概算數(shù)據(jù)失真，為了達(dá)到估算精準(zhǔn)常采用類似工程預(yù)算法。采用類似工程預(yù)算法是有條件要求的，也就是可比性，即擬建PPP項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)構(gòu)造特征、施工方法要與已建工程基本一致，如面積相似、結(jié)構(gòu)相似、工程地點(diǎn)相似，施工技術(shù)相似等。采用類似工程預(yù)算編制概算，必須對(duì)類似工程與擬建PPP項(xiàng)目的差異部分進(jìn)行調(diào)整，包括建筑結(jié)構(gòu)差異的調(diào)整和價(jià)差調(diào)整。

最后，PPP項(xiàng)目估價(jià)結(jié)果的應(yīng)用及實(shí)施階段的調(diào)整。實(shí)際操作中由于大家對(duì)PPP項(xiàng)目項(xiàng)目估價(jià)的內(nèi)涵和外延界定不清、PPP項(xiàng)目的估值制度設(shè)計(jì)層面薄弱以及對(duì)PPP項(xiàng)目估值結(jié)果的重要性認(rèn)識(shí)不足等原因，致使PPP項(xiàng)目估價(jià)結(jié)果精度相對(duì)較低。為了提供PPP項(xiàng)目估價(jià)結(jié)果精度，我們應(yīng)該從增設(shè)投資估算精度認(rèn)證、明確投資估算方案設(shè)計(jì)的深度標(biāo)準(zhǔn)、按階段界定估價(jià)的編制原則與方法及保持計(jì)價(jià)依據(jù)的一致性等方面著手。

PPP項(xiàng)目估價(jià)是判段是否采用PPP模式的重要依據(jù)。其中物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式的一種方法。如果PPP估價(jià)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，此項(xiàng)目適合采用PPP模式。另外財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的保障。沒(méi)有通過(guò)論證的項(xiàng)目不宜采用PPP模式。

三、PPP模式對(duì)項(xiàng)目投資控制的影響

傳統(tǒng)的投資控制方法不完全適用PPP項(xiàng)目，而PPP項(xiàng)目又是如何實(shí)現(xiàn)投資控制的，我們先從了解PPP項(xiàng)目的盈利模式入手。PPP項(xiàng)目中的政府和社會(huì)資本具有截然不同的利益訴求，政府關(guān)注公眾需求的滿足，而社會(huì)資本則強(qiáng)調(diào)通過(guò)參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)獲取經(jīng)濟(jì)收益。因此，PPP項(xiàng)目的盈利模式是吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的關(guān)鍵因素，社會(huì)資本可以通過(guò)三種盈利模式參與項(xiàng)目中，包括使用者付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助模式以及政府付費(fèi)模式。三種不同的盈利模式下，政府所承擔(dān)的項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的，對(duì)于投資控制的需求程度也不相同。在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。項(xiàng)目公司是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，要承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，具有PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)控制權(quán)。如此政府可能會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，喪失項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的管理權(quán)，以致投資失控。那么如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的投資控制？

首先，制定合理的投資控制目標(biāo)，目標(biāo)是決定控制的前提。利益的相關(guān)者決定了目標(biāo)的設(shè)定。利益相關(guān)者包括核心利益相關(guān)者、戰(zhàn)略型利益相關(guān)者以及外圍型利益相關(guān)者。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，每個(gè)利益相關(guān)者所關(guān)注的目標(biāo)及程度不同。項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的三大要素為質(zhì)量、工期、成本。項(xiàng)目投資控制的基本目標(biāo)是安全、項(xiàng)目管理效率以及運(yùn)營(yíng)期的可持續(xù)發(fā)展。

其次，為了利益相關(guān)者的利益輸出的均衡，需要構(gòu)件PPP項(xiàng)目合同合理分配控制權(quán)。PPP項(xiàng)目控制主體通過(guò)合同契約，實(shí)現(xiàn)各自控制權(quán)的運(yùn)動(dòng)及滲透，契約是PPP項(xiàng)目控制權(quán)的載體形式。項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)控制權(quán)和剩余控制權(quán)。PPP項(xiàng)目的剩余控制權(quán)則由政府部門和企業(yè)投資人組建的PPP項(xiàng)目公司所有。根據(jù)控制權(quán)的作用方式和運(yùn)動(dòng)方式，可以將PPP項(xiàng)目控制權(quán)分為三個(gè)層次：行政監(jiān)管層、契約管理層、建設(shè)管理經(jīng)營(yíng)層。其中政府主要實(shí)施行政監(jiān)管。因此在政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本擁有核心控制權(quán)，但政府部門通過(guò)合法履行監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，可以保證投資不失控。從而PPP項(xiàng)目合同中，至少應(yīng)規(guī)定政府部門擁有項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，這樣政府通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段可以順利的進(jìn)行投資控制，避免國(guó)家資源的浪費(fèi)。監(jiān)督權(quán)又包括項(xiàng)目實(shí)施期間的知情權(quán)、參股項(xiàng)目公司的監(jiān)督、對(duì)承包商監(jiān)控、獲得定期或不定期進(jìn)場(chǎng)檢測(cè)和測(cè)試權(quán)利。不管項(xiàng)目公司是否違約的情況下，政府都要介入。

最后，強(qiáng)調(diào)一下通過(guò)信息化手段如何獲取真實(shí)的監(jiān)督信息，可以利用BIM技術(shù)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。由于PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門眾多而監(jiān)管責(zé)任不明，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目監(jiān)管效率低，甚至投資失控。并且政府遠(yuǎn)離項(xiàng)目很難做到項(xiàng)目的實(shí)時(shí)跟蹤，為了更好的實(shí)施監(jiān)督獲取有效的信息，而建立基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)是行之有效的。利用其平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層、模型層及應(yīng)用層等信息實(shí)現(xiàn)建造及運(yùn)維可視化、數(shù)據(jù)庫(kù)的查詢、可視化對(duì)各子信息進(jìn)行的監(jiān)管，利用監(jiān)管驗(yàn)證結(jié)論可對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行考評(píng)。

綜上所述，隨著PPP項(xiàng)目的全面推行，鑒于工程造價(jià)在PPP項(xiàng)目中的必要性，我們要從傳統(tǒng)的工程造價(jià)模式中建立適合PPP項(xiàng)目模式的特征及內(nèi)容的造價(jià)管理體系。

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