對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的研究

徐迪　馬子賢

摘要：黨的十九大報(bào)告指出：要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，推進(jìn)教育公平，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育。中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，因社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)人生存發(fā)展的需要，流動(dòng)人口占全國(guó)人口的比重急劇增長(zhǎng)，所以與流動(dòng)人口緊密相連的流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題也受到了越來(lái)越多的關(guān)注。針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)政府相繼頒布了很多對(duì)應(yīng)的政策文件用來(lái)解決流動(dòng)人口子女面臨的教育困境，但是在這個(gè)過(guò)程中卻暴露政策內(nèi)容空洞、政策執(zhí)行趨于表面化、缺乏對(duì)政策的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等諸多問(wèn)題，致使流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題遲遲得不到妥善合理的解決。本文旨對(duì)這些問(wèn)題的原因進(jìn)行分析并提出改進(jìn)的建議，以促進(jìn)教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；教育政策；教育公平

中圖分類(lèi)號(hào)：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2018）44-0045-03

一、相關(guān)概念界定

流動(dòng)人口，是指出于工作和生活的需要而離開(kāi)戶籍所在的異地居住人。國(guó)外一般稱(chēng)為人口流動(dòng)。流動(dòng)與遷移這兩個(gè)詞既有重合的地方又有相互區(qū)別的地方，重合之處在于流動(dòng)人口與遷移人口都發(fā)生了空間位移，區(qū)別之處在于人口遷移以永久變更居住地為意向指導(dǎo)，而人口流動(dòng)以從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)、中西部地區(qū)流向城市、流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流向東部沿海地區(qū)為主。

筆者認(rèn)為只有在明晰公共政策定義的基礎(chǔ)上才可以更好闡釋教育政策的概念。因此本文采用了著名學(xué)者嚴(yán)強(qiáng)對(duì)公共政策的定義即“公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)為制定者和實(shí)施者，在一定的政治背景下，通過(guò)論辯、競(jìng)爭(zhēng)、合作、互動(dòng)的民主途徑，以科學(xué)的方法選擇合適的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)公共問(wèn)題，以獲得社會(huì)進(jìn)步的活動(dòng)過(guò)程”。這樣看來(lái)，公共政策作用于社會(huì)的諸多領(lǐng)域，而教育領(lǐng)域即為其中之一。因此本文將作為公共政策體系的重要組成部分的教育政策定義為：由政府?dāng)M定并推出的，以教育方面社會(huì)問(wèn)題和關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的公共政策。

二、流動(dòng)人口子女教育政策的變遷歷程

國(guó)家出臺(tái)的流動(dòng)人口子女的教育政策與流動(dòng)人口的政策是息息相關(guān)的。因?yàn)榻?jīng)歷了一段相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)光人們才認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)城市的建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)，所以對(duì)流動(dòng)人口子女的教育政策的改革也是一個(gè)漫長(zhǎng)的探索過(guò)程。

在1998年，政府通過(guò)相應(yīng)的學(xué)籍管理方法為流動(dòng)人口的子女提供了就讀的三種方式來(lái)保障他們受教育的機(jī)會(huì)，一是到流入地的公辦學(xué)校讀書(shū)，也就是我們常說(shuō)的借讀；二是就讀于一些只招收流動(dòng)人口子女的公辦學(xué)校；三是針對(duì)一些沒(méi)有條件到公辦學(xué)校入讀的隨遷子女，讓他們到民辦學(xué)校讀書(shū)。這些措施雖然體現(xiàn)了政府在流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題上的主動(dòng)作為，并打破了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的規(guī)定即青少年必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育，但是對(duì)于流動(dòng)人口的子女來(lái)說(shuō)，流入地的入學(xué)的門(mén)檻依然相對(duì)較高，仍有一些不公平，城鄉(xiāng)二元教育體制的痕跡若隱若現(xiàn)。到了2003年，為了更好地維護(hù)、保障、落實(shí)流動(dòng)人口子女平等享有義務(wù)教育的權(quán)利，教育部等部門(mén)制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，要求對(duì)農(nóng)民工子女教育“流入地政府要做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；流出地政府禁止在辦理轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)時(shí)向?qū)W生收費(fèi)”，政府的積極干預(yù)為接下來(lái)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)打下了良好的基礎(chǔ)。2006年，完整的義務(wù)教育法便正式出臺(tái)，明確指出如果流動(dòng)人口子女選擇在父母或其他法定監(jiān)護(hù)人的居住地或者工作地接受義務(wù)教育，當(dāng)?shù)卣畬?duì)流動(dòng)人口子女的教育與其他人口子女的教育應(yīng)當(dāng)一視同仁不得區(qū)別對(duì)待。此法律制度的形成為我國(guó)流動(dòng)人口子女教育制度的進(jìn)步畫(huà)上了濃墨重彩的一筆。六年之后，流動(dòng)人口子女教育政策的改革取得了突破性的進(jìn)展，在2012年4月份的時(shí)候，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，這一通知終于使我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度壽終正寢，并打破了異地升學(xué)的人為絆腳石。同一年發(fā)布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女享受基本公共教育服務(wù)權(quán)利應(yīng)得到切實(shí)保障，流入地政府負(fù)責(zé)的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育公共財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)得到完善和健全，并將其教育需求納入各地教育發(fā)展規(guī)劃”。將流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題作為發(fā)展計(jì)劃的內(nèi)容之一鮮明的體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的日益重視以及想要解決相關(guān)問(wèn)題的決心。

三、流動(dòng)人口子女教育政策實(shí)施的現(xiàn)狀及困境

張冀、周小剛利用國(guó)家人口計(jì)生委的2010年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作調(diào)查原始數(shù)據(jù)，對(duì)流動(dòng)人口子女的受教育現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示從戶籍類(lèi)型特征來(lái)看，不同類(lèi)型流動(dòng)兒童的受教育狀況存在明顯差異：農(nóng)業(yè)戶口隨遷子女輟學(xué)率達(dá)到0.68%，遠(yuǎn)高于非農(nóng)戶籍人口輟學(xué)率0.51%。另外，從流動(dòng)類(lèi)型特征來(lái)看，不同流動(dòng)類(lèi)型流動(dòng)兒童的受教育狀況存在明顯差異。跨省流動(dòng)、省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣的輟學(xué)率分別達(dá)到0.82%、0.50%、0.33%。顯然，跨省流動(dòng)人口子女的失學(xué)率較高。此外他們還調(diào)查了不同戶籍特征、流動(dòng)類(lèi)型的流動(dòng)人口子女就讀學(xué)校類(lèi)型，調(diào)查結(jié)果顯示：在進(jìn)入公立學(xué)校的流動(dòng)人口子女中，仍有相當(dāng)一部分，約15%進(jìn)入公立學(xué)校單獨(dú)班，這里的公立學(xué)校單獨(dú)班是指流動(dòng)兒童入讀的班級(jí)是當(dāng)?shù)毓W(xué)校為流動(dòng)兒童獨(dú)立編的班，這其實(shí)表明了流動(dòng)人口子女在流入地受到教育組織形式上的區(qū)別對(duì)待。從此份調(diào)查報(bào)告中可以看出來(lái)：流動(dòng)子女的教育問(wèn)題沒(méi)有得到重視，這些隨遷子女入學(xué)困難、適應(yīng)能力較差、所在的班級(jí)質(zhì)量也不高。

當(dāng)然，調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果并不能完全否認(rèn)政府在流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題上所進(jìn)行過(guò)的積極干預(yù)。相關(guān)政策、意見(jiàn)、規(guī)定的陸續(xù)出臺(tái)以及貫徹落實(shí)就是一個(gè)很好的證明。比如河南省政府為了使流動(dòng)人口子女的教育政策的成果得到更好的發(fā)揮，不僅明確要求禁止公辦中小學(xué)不得征收借讀費(fèi)，而且還大力鼓勵(lì)其開(kāi)辦更多的分校，使更多的流動(dòng)人口的子女能夠有學(xué)可上；除此之外，河南省從2008年開(kāi)始還為擁有流動(dòng)人口子女學(xué)生的學(xué)校提供專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)學(xué)校中流動(dòng)人口子女的數(shù)量發(fā)放不同等級(jí)的獎(jiǎng)金，目的就是為了創(chuàng)造一個(gè)流動(dòng)人口子女更好地獲得公平教育的環(huán)境。政府積極落實(shí)相關(guān)政策雖然改善了各地流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題，但流動(dòng)人口子女教育政策依然存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.教育政策的制定缺乏科學(xué)民主原則的指導(dǎo)，導(dǎo)致內(nèi)容涵蓋面窄、不具體、操作性不強(qiáng)

流動(dòng)人口子女教育政策問(wèn)題涉及到教育政策的制定主體、執(zhí)行主體以及目標(biāo)群體的方方面面，因此需要理性地理清責(zé)任，準(zhǔn)確定位各自的職能。隨著政策的陸續(xù)出臺(tái)，我們可以發(fā)現(xiàn)教育政策的執(zhí)行主體已經(jīng)從流入地與流出地共同負(fù)責(zé)演變?yōu)橐粤魅氲貫橹?、流出地為輔，但有關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任定位依然模糊不清，流入地與流出地之間相互扯皮推諉，缺乏明確的分工。其次，在政策目標(biāo)制定的過(guò)程中，作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，作為切身的利益相關(guān)者——流動(dòng)人口及其子女，他們沒(méi)有充分表達(dá)自身的教育訴求，也并未真正地參與到政策的聽(tīng)證與制定過(guò)程中，這就使政策喪失了民主性。

2.教育政策的執(zhí)行不務(wù)實(shí)、不到位、趨于表面化導(dǎo)致政策見(jiàn)效緩慢。政策執(zhí)行表面化指在政策執(zhí)行過(guò)程中政策沒(méi)有被真正地落實(shí)到位而僅僅只是流于形式，致使政策如同一紙空文。政策能不能實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，能不能發(fā)揮實(shí)際的功能，能不能檢驗(yàn)政策方案和工具的正確性，能不能完善后續(xù)政策的制定都與執(zhí)行機(jī)構(gòu)有著直接、緊密的聯(lián)系。某些地區(qū)的教育行政部門(mén)等政策執(zhí)行者并沒(méi)有從思想的高度上重視相關(guān)政策的實(shí)施，對(duì)國(guó)家頒布的義務(wù)教育政策存在著各種各樣的認(rèn)知方面的缺失，還有些人片面地認(rèn)為已經(jīng)出臺(tái)的義務(wù)教育政策只要利用政府的強(qiáng)制力即可全面實(shí)施。比如，有些城市迫于國(guó)家宏觀政策的壓力，打著“敞開(kāi)胸懷接納農(nóng)民工兄弟的子女就讀本?！钡幕献樱Q(chēng)要讓民工體驗(yàn)到了人情味和城市歸屬感，但實(shí)際情況是在學(xué)校里自己的孩子并不能和城市孩子在同一個(gè)教室就讀，而是被安排在了學(xué)校單獨(dú)編制的班級(jí)里，教師素質(zhì)、教學(xué)條件遠(yuǎn)低于其他班級(jí)。這些政府陽(yáng)奉陰違式的政策執(zhí)行手段使國(guó)家公共政策的公益性和尊嚴(yán)大打折扣。

3.教育政策執(zhí)行中的監(jiān)督體系不健全、不完善導(dǎo)致執(zhí)行力弱化。城市原有的教育供求平衡的格局因流動(dòng)人口子女的進(jìn)入而被打破，教育資源的匱乏和過(guò)度消耗儼然已經(jīng)成為城市教育面臨的一個(gè)難題。因此，只有本身具備一定強(qiáng)制性的政策才可以妥貼地解決流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題，而強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)更離不開(kāi)對(duì)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督。在流動(dòng)人口子女教育政策執(zhí)行過(guò)程中，深究屢見(jiàn)不鮮的政策執(zhí)行效果變形的案例，主要原因之一就是缺乏對(duì)執(zhí)行體系有效的監(jiān)督機(jī)制。在很多地方的教育政策中并沒(méi)有明確規(guī)定“流入地”政府的相關(guān)工作應(yīng)達(dá)到一個(gè)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有講清楚若政策目標(biāo)未達(dá)到該如何追究相關(guān)人員責(zé)任，由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)。教育部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、勞動(dòng)保障部門(mén)甚至城市社區(qū)等相關(guān)部門(mén)雖然在很多教育政策中都有提及，但缺乏具體責(zé)任分割的規(guī)定，也沒(méi)有行之有效的約束問(wèn)責(zé)機(jī)制。教育政策的執(zhí)行力因強(qiáng)制性的缺乏而被減弱，所以各部門(mén)在執(zhí)行政策的過(guò)程中也就會(huì)隨之產(chǎn)生“隨意性”、“無(wú)所謂偏差”，甚至“不作為”。這不僅會(huì)有損國(guó)家公共政策的尊嚴(yán)和權(quán)威，也會(huì)在一定程度上使教育政策的執(zhí)行力大打折扣。因此，跟蹤式的檢查監(jiān)督政策執(zhí)行的過(guò)程是當(dāng)代政策活動(dòng)不可或缺的一環(huán)，也是公共政策運(yùn)行的自我保護(hù)和療傷機(jī)制?！币肫平庹邎?zhí)行障礙，糾正政策執(zhí)行偏差，確保政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中達(dá)到的目標(biāo)與政策預(yù)計(jì)的目標(biāo)相一致、相統(tǒng)一，有效的政策監(jiān)督乃是重中之重、必不可少。

四、改進(jìn)流動(dòng)人口子女教育政策的幾點(diǎn)建議

通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的現(xiàn)狀和困境的研究，筆者認(rèn)為我國(guó)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策還有需要改進(jìn)之處，以形成切實(shí)可行的政策體系和良好的政策執(zhí)行環(huán)境。

1.從政策制定的角度來(lái)看，要以強(qiáng)化教育公平為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定流動(dòng)人口子女教育政策。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)同志在2017年3月份做政府工作報(bào)告時(shí)指出：辦好公平優(yōu)質(zhì)教育，為教育改革發(fā)展劃“重點(diǎn)”。只有教育公平，公民才有可能享受接受教育的權(quán)利，社會(huì)才能更好地長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，人類(lèi)文明的理性才能得到更好地彰顯，因此教育公平這個(gè)問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶，事關(guān)千秋萬(wàn)代。將教育資源平等地分配于供應(yīng)方（即提供教育的機(jī)構(gòu)）與需求方（即接受教育的群體）之間，繼而實(shí)現(xiàn)教育需求和供給兩者的相對(duì)均衡是教育公平思想最基本的要求。以強(qiáng)化教育公平為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定流動(dòng)人口子女教育政策無(wú)非就是在科學(xué)民主原則的指導(dǎo)下，理性的制定教育政策。比如在宏觀方面，中央財(cái)政給義務(wù)教育的撥款投資比重應(yīng)該得到提高，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；在微觀方面，地方政府教育政績(jī)考核指標(biāo)之一也可以設(shè)置為教育公平，制定相關(guān)制度，強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)撥款的均等化，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師工資標(biāo)準(zhǔn)及其保障機(jī)制，加大對(duì)民辦學(xué)校的扶持力度。如果想從源頭上解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題就要從教育資源配置的公平性抓起，這才是根本的解決之道。倘若教育資源投入和分配實(shí)現(xiàn)了均衡，假以時(shí)日、持之以恒，教育公平問(wèn)題的解決就會(huì)指日可待。

2.從政策執(zhí)行的角度來(lái)看，要健全和完善流動(dòng)人口子女教育政策的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。由于中央頒布的是宏觀性的流動(dòng)人口子女教育政策，這就意味著地方政府還擁有著很大的政策操作的空間，還擁有著制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方政策的權(quán)力，因此要建立一種能夠有效執(zhí)行的政策監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而防止政策執(zhí)行主體執(zhí)行不到位、防止其濫用職權(quán)、防止目標(biāo)的偏離。權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一機(jī)制的建立，政策監(jiān)督、評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制形成一個(gè)健全的體系就能夠促進(jìn)政策執(zhí)行主體的自我約束，方便政策的及時(shí)調(diào)整以步入正確軌道，避免相互之間扯皮推諉，避免不良政策給教育現(xiàn)實(shí)造成暴擊。比如，應(yīng)當(dāng)建立具有獨(dú)立性的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督公辦學(xué)校在招收隨遷子女就學(xué)時(shí)是否出現(xiàn)了不合理的收費(fèi)，是否實(shí)施了不公平的管理，若發(fā)現(xiàn)歧視等不合理行為必須要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；再者此監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)還要監(jiān)督社會(huì)保障部門(mén)是否實(shí)行了完善的措施來(lái)保護(hù)流動(dòng)人口子女這一弱勢(shì)群體，是否建立起了弱勢(shì)群體需要幫助時(shí)的補(bǔ)償性社會(huì)保障機(jī)制等。只有這樣才能提高教育政策的使用性和實(shí)用性，確保政策的有效性，使流動(dòng)人口子女面臨的教育難題得到真正的解決。

3.要打造優(yōu)良的政策制定和執(zhí)行的氛圍，構(gòu)建流動(dòng)人口子女教育的社會(huì)支持體系。流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題是一個(gè)充滿復(fù)雜性的社會(huì)問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)需要通力合作。首先，在政策制定階段，關(guān)于此政策的討論、分析、論證都必須以社會(huì)大環(huán)境為依托；其次，在政策的執(zhí)行階段，為了使教育政策的有效性得到保障，各方需盡可能的提供監(jiān)督與協(xié)助，這樣才算是為解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題營(yíng)造了優(yōu)良的氛圍。比如，加快將流動(dòng)人口及其子女教育問(wèn)題納入流入地政府的公共管理與服務(wù)范疇是作為各方利益的協(xié)調(diào)者、平衡者、財(cái)政資源的執(zhí)掌者的政府理應(yīng)要做的事情。在基本機(jī)會(huì)平等原則的指導(dǎo)下，給予弱勢(shì)群體以補(bǔ)償，充分尊重利益需求，使他們獲得和其他人同等的生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)；作為媒體，將國(guó)家已經(jīng)頒布的教育政策及時(shí)準(zhǔn)確迅速地傳播給社會(huì)大眾，盡力提升政策的知曉度與普及性僅僅是他們的責(zé)任之一，他們還應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督問(wèn)責(zé)的作用，將一些公辦學(xué)校的歧視行為、政府官員的不作為曝光出來(lái)，充分發(fā)揮輿論作用。由此可見(jiàn)，只有各方共同努力，才能加快流動(dòng)人口子女教育政策的改革，才能為社會(huì)的和諧穩(wěn)定、繁榮發(fā)展提供動(dòng)力、保駕護(hù)航。

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Abstract：The nineteen major reports of the Communist Party of China pointed out that we should give priority to the development of education，promote educational equity，promote the integration of urban and rural education and attach great importance to rural education. China is a populous country. Due to the needs of social and economic development，the proportion of floating population in the whole population has increased dramatically. Therefore，the problem of compulsory education for floating population's children has attracted more and more attention. To solve this problem，the Chinese government has promulgated many policy file is used to solve the floating population children education facing difficulties，but exposing the policy more，policy become apparent lack of oversight and accountability of such problems in the process of education，the children of floating population the delay can not be resolved properly and reasonably. The purpose of this paper is to analyze the reasons for these problems and to put forward suggestions for improvement in order to promote the realization of the goal of education policy.

Key words：floating population；ducation policy；educational equity