鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地制度改革

王習(xí)明， 彭 鵬

(海南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,海南 ?？?71158)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大根據(jù)新時(shí)代的主要矛盾變化首次提出的。新時(shí)代的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分發(fā)展的最集中表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展與收入分配差距依然較大。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須深化農(nóng)村土地制度改革

鄉(xiāng)村振興的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕；最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，除了要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入外，還必須通過深化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，優(yōu)化農(nóng)村資源的配置。而農(nóng)村最重要的資源是土地，土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，因此，鄉(xiāng)村振興必須深化農(nóng)村土地制度改革。正如習(xí)近平總書記所提到的：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！盵1]

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要深化農(nóng)村土地制度改革，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的效益。產(chǎn)業(yè)興旺，不僅指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力強(qiáng)，能確保國(guó)家糧食安全，讓中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，而且指以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)的多種功能開發(fā)，能夠發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)。夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，必須大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。有關(guān)中國(guó)農(nóng)田治理模式的研究表明，具有規(guī)模和持續(xù)效應(yīng)的綜合改造模式是目前最有效的模式[2]。該模式會(huì)導(dǎo)致承包地的變化，必須調(diào)整承包地。構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系和開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，必須支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品就地加工轉(zhuǎn)化增值，需要合理利用集體建設(shè)用地建廠；實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)，必須調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，合理規(guī)劃農(nóng)村宅基地的使用。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居需要深化農(nóng)村土地制度改革，保護(hù)好青山綠水。生態(tài)宜居，就是要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)鄉(xiāng)村走綠色發(fā)展道路。它需要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境突出問題綜合治理。把山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的土地應(yīng)以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的土地應(yīng)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主，因此，必須根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃深化農(nóng)村土地制度改革，以加強(qiáng)土地用途管制。目前，需要依靠農(nóng)村土地制度改革來(lái)化解農(nóng)村突出的耕地污染問題和“草畜承包”帶來(lái)的草原退化問題[3-4]。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明需要深化農(nóng)村土地改革，建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、文化繁榮的村莊。鄉(xiāng)風(fēng)文明不僅指村民誠(chéng)信友善、鄰里守望相助，生活在村莊的人能夠感受共同體的溫暖，而且指農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化得到傳承、發(fā)展、提升，公共文化能健康發(fā)展。鄉(xiāng)風(fēng)文明的要素在于創(chuàng)造共贏的社區(qū)生活和生產(chǎn)方式，保護(hù)和傳承社區(qū)記憶，建構(gòu)和完善鄉(xiāng)村共同體的功能，必須以相應(yīng)的農(nóng)地制度作支撐。已有的研究表明，細(xì)碎化的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已造成我國(guó)農(nóng)戶原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸解體，而新的穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)尚未建立，這是現(xiàn)階段農(nóng)民“合作難”的主要原因之一[5]；在集體收入渠道普遍較少的情況下，以集體土地所有權(quán)獲取的收益提供公共產(chǎn)品，保護(hù)弱勢(shì)集體成員，可實(shí)現(xiàn)二次分配功能，促進(jìn)村莊共同體的團(tuán)結(jié)[1]。農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是建立在農(nóng)耕基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)土文化，是地方性的人群以村寨、村落為社會(huì)單位，以血緣地緣為紐帶，在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中處理人與自然的關(guān)系、人與人的關(guān)系、人的物質(zhì)需求與精神需求的關(guān)系而總結(jié)出來(lái)的生產(chǎn)生活方式。既包括由生態(tài)景觀、生計(jì)景觀和生命景觀所組成的有形的可觀的文化遺產(chǎn)，也包括村民們與主觀體驗(yàn)和社會(huì)共同經(jīng)驗(yàn)緊密相連的對(duì)天、地、人關(guān)系的認(rèn)知等無(wú)形的文化遺產(chǎn)；既有滿足生存需要的系統(tǒng)性的地方性知識(shí)，也有滿足精神需求的文化活動(dòng)，更有實(shí)現(xiàn)地方自治的一系列制度的安排和文化的傳統(tǒng)[6]。劃定鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史文化保護(hù)線，保護(hù)好文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn)，是保護(hù)有形的文化遺產(chǎn)的重要舉措，也是傳承無(wú)形的文化遺產(chǎn)的必要手段，必須有相應(yīng)的土地制度作支撐。

實(shí)現(xiàn)治理有效需要深化農(nóng)村土地制度改革，為鄉(xiāng)村善治提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。治理有效，就是善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。鄉(xiāng)村層面的善治，不僅指村民能有序地參與村莊的治理，而且指村莊能有效地提供公共產(chǎn)品，促進(jìn)公共福利最大化。這既需要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和完善村民自治制度，又需要完善以農(nóng)民集體土地為基礎(chǔ)的公共資源管理制度，建立以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的集體重大事項(xiàng)民主決策制度。

實(shí)現(xiàn)生活富裕需要深化農(nóng)村土地制度改革，提高農(nóng)民的土地收益。生活富裕，就是農(nóng)村的所有居民都能免于貧困，勤勞的人都能過上富裕生活。要讓農(nóng)村居民不因病殘、年老、上學(xué)、災(zāi)禍而致貧，且能得到細(xì)心照料，必須既加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，又提高村莊內(nèi)部的自我服務(wù)能力。合理利用農(nóng)村集體土地建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施是基礎(chǔ)。提高有勞動(dòng)能力的村民的就業(yè)率和收入水平，主要有3種方式：(1)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；(2)扶持小農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)，提高產(chǎn)品檔次和附加值，拓展增收空間；(3)擴(kuò)大農(nóng)戶的種植面積。這都需要建立鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)定居并及時(shí)流轉(zhuǎn)、自愿放棄承包地和宅基地的農(nóng)地制度。要對(duì)自愿放棄耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行合理補(bǔ)償，以保障他們的權(quán)利；對(duì)承包地的轉(zhuǎn)讓對(duì)象、期限和租金進(jìn)行限制，對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，以防止外來(lái)戶損害集體成員的利益和租金壓縮耕種者的收益；對(duì)閑置宅基地和耕地拋荒進(jìn)行控制，以提高農(nóng)地的利用效率。

二、實(shí)踐證明農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)收入差距變化關(guān)系緊密

實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)。城鄉(xiāng)收入差距縮小，農(nóng)村居民也能與城市居民一樣享受現(xiàn)代化的成果，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物并通過改革開放逐步被打破的，而改革開放是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革是從土地制度改革開始的。因此，考察改革開放以來(lái)農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)收入差距變化的關(guān)系，有助于探索農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地制度改革的方向。

比較1978—2017年的城鄉(xiāng)可支配收入差距可以發(fā)現(xiàn)：1978—1983年迅速縮小，城鄉(xiāng)可支配收入比由2.5704降低到1.8225，平均每年下降0.15；1984—1994年恢復(fù)性擴(kuò)大，城鄉(xiāng)可支配收入比由 1.8354提高到2.6057，平均每年擴(kuò)大0.08；1997—2007年迅速擴(kuò)大，城鄉(xiāng)可支配收入收入比由2.4689提高到3.3300，平均每年擴(kuò)大0.09；2009—2017年逐步縮小，城鄉(xiāng)可支配收入收入比由3.3330下降到2.7096，平均每年下降0.08(圖1)。

圖1 1978—2017年全國(guó)城鄉(xiāng)可支配收入比

考察1978—2017年的農(nóng)村土地制度改革就會(huì)發(fā)現(xiàn)：城鄉(xiāng)可支配收入差距迅速縮小的1978—1983年，正是農(nóng)村土地制度改革力度最大的時(shí)期，其改革目標(biāo)是保護(hù)與落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)；城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的1984—1994年和1997—2007年，正是旨在強(qiáng)化和固化農(nóng)民承包權(quán)、虛置集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革時(shí)期；城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小的2009—2017年，正是重新重視并逐步落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革時(shí)期。

1978—1983年，旨在保護(hù)與落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容有：(1)明確農(nóng)民集體所有權(quán)的邊界并側(cè)重于保護(hù)生產(chǎn)隊(duì)所有權(quán)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)決議指出，人民公社要堅(jiān)決實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，農(nóng)民集體的所有權(quán)和自主權(quán)必須受到國(guó)家法律的切實(shí)保護(hù)，不允許無(wú)償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊(duì)的勞力、資金、產(chǎn)品和物資。1979年黨的十一屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民集體的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，不允許在條件不具備、多數(shù)社員又不同意的時(shí)侯搞基本核算單位從生產(chǎn)隊(duì)向生產(chǎn)大隊(duì)的過渡；基本核算單位有權(quán)因地制宜地進(jìn)行種植，有權(quán)決定增產(chǎn)措施，有權(quán)決定經(jīng)營(yíng)管理方法，有權(quán)分配自己的產(chǎn)品和現(xiàn)金，有權(quán)抵制任何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的瞎指揮。(2)逐步明確所有權(quán)的內(nèi)涵并擴(kuò)大保護(hù)范圍。黨的十一屆三中全會(huì)決議明確了農(nóng)民集體對(duì)其所有的勞力、資金、產(chǎn)品和物資的占有、使用和民主管理權(quán)；黨的十一屆四中全會(huì)決定明確了農(nóng)民集體的種植權(quán)和分配權(quán)，并鼓勵(lì)其大辦企業(yè)；1980年中央75號(hào)文件賦予了農(nóng)民集體的經(jīng)營(yíng)方式選擇權(quán)——可以選擇包產(chǎn)到戶或包干到戶，也可保留集體經(jīng)營(yíng)；1982年中央一號(hào)文件進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)選擇權(quán)，明確指出：包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，尊重農(nóng)民集體自由選擇經(jīng)營(yíng)制度的權(quán)利，鼓勵(lì)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和社隊(duì)企業(yè)。

1984—1994年和1997—2007年，以強(qiáng)化和固化農(nóng)戶承包權(quán)、虛置農(nóng)民集體所有權(quán)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容有：(1)限制農(nóng)民集體的土地調(diào)整權(quán)。1984中央一號(hào)文件首次提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)自找對(duì)象有償轉(zhuǎn)包。1993年中央一號(hào)文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。1998年黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)；堅(jiān)決糾正違背政策縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動(dòng)地、提高承包費(fèi)等做法。2002年我國(guó)頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地；機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%。(2)限制農(nóng)民集體對(duì)經(jīng)營(yíng)制度的選擇權(quán)。國(guó)家只有關(guān)于農(nóng)村土地承包的法律政策而沒有關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)的法律政策，受法律保護(hù)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度實(shí)際上只有個(gè)體經(jīng)營(yíng)制或家庭經(jīng)營(yíng)制。(3)上收農(nóng)民集體利用集體土地興辦企業(yè)的權(quán)利。1998年頒布實(shí)施的《土地管理法》將利用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)的批準(zhǔn)權(quán)收到縣級(jí)以上政府。(4)限制農(nóng)民集體的土地收益權(quán)。1997年初頒布實(shí)施的中央13號(hào)文件規(guī)定村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%，不允許收回有能力繳納而又不繳納的農(nóng)戶承包地。2000年中央7號(hào)文件取消了農(nóng)民集體固定向農(nóng)民收取村提留用于興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)的權(quán)利。

2009-2017年，開展了旨在逐步重視并落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)、賦予農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利的農(nóng)村土地制度改革，其主要內(nèi)容包括：(1)逐步重視農(nóng)民集體所有權(quán)并加以保護(hù)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作；完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。土地確權(quán)自然包括所有權(quán)的確定，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能必然包括完善所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置。2009年中央一號(hào)文件明確提出，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織。2014年中央一號(hào)文件提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2017年中央一號(hào)文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作；落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。(2)賦予農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地平等權(quán)利。黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。2016年中央一號(hào)文件提出，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益。(3)重新賦予農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村集體土地的調(diào)整和收回權(quán)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》提出，土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用；農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)；農(nóng)民集體有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；農(nóng)民集體有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。

改革以來(lái)40年的實(shí)踐證明：盡管城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大與縮小，可能和公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村投入的多與少、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的漲與跌等因素相關(guān)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，和農(nóng)村土地制度改革的導(dǎo)向呈更密切的關(guān)系，落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革有利于城鄉(xiāng)收入差距的縮小，虛置農(nóng)民集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。

從理論上來(lái)說(shuō)，落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，是國(guó)情變化的結(jié)果。(1)農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了分化，不同的農(nóng)民對(duì)土地有不同的權(quán)利主張。隨著城市化的加快，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)越來(lái)越普遍，耕作者與承包者分離的情況也日益增加，農(nóng)地的三權(quán)分離已越來(lái)越普遍。在這種情況下，要求賦予土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)更有保障、能轉(zhuǎn)變成財(cái)產(chǎn)的權(quán)利的是那些不從事耕種的農(nóng)戶，包括較發(fā)達(dá)地區(qū)(含城郊或城中)的農(nóng)民和離農(nóng)戶(指外出務(wù)工經(jīng)商、全家不再耕種的農(nóng)戶，含因大學(xué)畢業(yè)而在城里安家但沒有被集體收回土地的人)，他們不僅是農(nóng)民中的少數(shù)，而且是農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)者，他們需要土地權(quán)并不是為了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是為了出租或等著土地升值后出賣或者留作“鄉(xiāng)愁”；而農(nóng)民中的大多數(shù)是耕作者，包括純農(nóng)戶和兼業(yè)戶，他們真正需要的是方便的耕作權(quán)，能夠以最小的投入帶來(lái)最大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，他們希望農(nóng)民集體能夠擁有更大的調(diào)控權(quán)。(2)農(nóng)戶承包地規(guī)模過小且細(xì)碎化，給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，必然導(dǎo)致農(nóng)民集體的土地權(quán)利被削弱，降低耕地的產(chǎn)出。因?yàn)樵谵r(nóng)戶承包地規(guī)模過小且細(xì)碎化的情況下，要提高耕地的產(chǎn)出，就必須發(fā)揮以村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體作用，只有集體能夠方便地提供單個(gè)農(nóng)戶難以提供的諸如灌溉、機(jī)耕道等準(zhǔn)公共品。(3)國(guó)家法律和中央政策已使農(nóng)戶個(gè)體與農(nóng)民集體的力量對(duì)比發(fā)生了變化。盡管我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制是家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合，農(nóng)村基層的基本治理制度是村民自治，而且多數(shù)農(nóng)戶特別是耕作者的生產(chǎn)生活必須依靠農(nóng)民集體，但如果國(guó)家法律和中央政策不授予農(nóng)民集體根據(jù)集體成員人口變化或公共需要調(diào)整土地的權(quán)利，不賦予農(nóng)民集體民主決定的一定程度的強(qiáng)制權(quán)，那么少數(shù)農(nóng)戶就可能依靠國(guó)家法律與中央政策對(duì)抗農(nóng)民集體的決定，從而導(dǎo)致農(nóng)村實(shí)際上只有“分”沒有“統(tǒng)”[7]，致使村民自治也無(wú)法在提供農(nóng)民生產(chǎn)生活必需公共品方面發(fā)揮作用。(4)影響城鄉(xiāng)收入差距變化的因素發(fā)生了改變。房屋出租、土地出租等財(cái)產(chǎn)性收入對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響越來(lái)越大。國(guó)情變化表明：只有落實(shí)農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體保護(hù)和改良土地的積極性，提高土地資源的配置效率和保護(hù)耕作者的利益[8]，提高大多數(shù)農(nóng)民的收入；才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體提供公共福利的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民集體在完善公共服務(wù)設(shè)施方面的優(yōu)勢(shì)，降低農(nóng)民生活、生產(chǎn)的成本[9]；才能提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

三、深化農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持落實(shí)集體所有權(quán)的原則

既然以落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，那么，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)的農(nóng)村土地制度改革就必須堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的原則。

堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的原則，就是尊重農(nóng)民集體的意愿，就是要相信農(nóng)民集體的智慧和創(chuàng)造力，給農(nóng)民集體的制度創(chuàng)新留下足夠的空間；政府只宜在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上總結(jié)全國(guó)各地農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，為完善農(nóng)村土地制度提出一些原則性的建議。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)村土地在法律上歸集體所有，農(nóng)民集體有權(quán)決定；也不僅是因?yàn)閷?duì)當(dāng)前農(nóng)地制度的認(rèn)識(shí)還非常有限，而我國(guó)的倫理和政治學(xué)正處于轉(zhuǎn)型階段，還沒有定型，在這種情況下政府所能做的也許只能是接受農(nóng)民自己的選擇[10]；而且還因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村疆域廣大，發(fā)展很不平衡，各地的制度實(shí)踐存在很大的區(qū)域性差別。

堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的原則，應(yīng)首先明確農(nóng)民集體的邊界，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應(yīng)盡可能確定給村民小組?，F(xiàn)在的村民小組，大多數(shù)是由合作化時(shí)期的初級(jí)社、人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來(lái)的，無(wú)論是合作化時(shí)期的社，還是在人民公社的隊(duì)，都有明確的邊界，其土地和人員的對(duì)應(yīng)關(guān)系都相當(dāng)穩(wěn)定。土地家庭承包也基本上是以生產(chǎn)隊(duì)為界限按人口或勞動(dòng)力平分到農(nóng)戶的，承包地的調(diào)整也基本上是村民小組內(nèi)部的調(diào)整。村民熟悉村民小組內(nèi)每個(gè)家庭的人口、耕地、山林、宅基地，為他們有效管理和使用集體土地提供了條件。國(guó)土資源部的調(diào)研表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90[11]。

堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的原則，還應(yīng)做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作。應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益；成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益[12]。

堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的原則，還應(yīng)完善集體成員民主決策的法律機(jī)制。法律應(yīng)明確規(guī)定：凡涉及集體成員資格的認(rèn)定、集體土地的征用與發(fā)包、集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及其收益分配等與集體成員利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法民主決定，其決定必須經(jīng)三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意才有效。