改革開(kāi)放40年我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進(jìn)
——基于中央一號(hào)文件的政策回顧

鄭 興 明

(福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建 福州 350002)

一、引言

土地制度是“三農(nóng)”問(wèn)題的根本，而產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度的核心。推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革，是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的源動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)，受益于土地制度變遷釋放的“改革紅利”，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以土地福利賦權(quán)為特征的承包制的局限性日益顯現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、權(quán)能不全等內(nèi)在缺陷誘致的耕地資源配置效率下降及農(nóng)民權(quán)益流失等問(wèn)題，正成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要障礙。在此背景下，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革有其內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)需求。

農(nóng)村土地問(wèn)題的復(fù)雜性決定了土地產(chǎn)權(quán)制度改革必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期且浩大的工程，其重點(diǎn)及難點(diǎn)在于如何平衡各方利益以實(shí)現(xiàn)制度紅利最大化和改革成本最小化。基于此，改革開(kāi)放40年來(lái)，歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都審時(shí)度勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。1982—2018年，聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題的中央一號(hào)文件陸續(xù)發(fā)布，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。有中央政策文件的支持，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革得以穩(wěn)步推進(jìn)及深化。與改革實(shí)踐同步，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題也予以密切關(guān)注。盡管?chē)?guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)此展開(kāi)了富有成效的研究，但在改革的具體路徑上尚未形成廣泛共識(shí)，甚至產(chǎn)生了“國(guó)有化”與“私有化”2種截然不同的觀點(diǎn)，這在一定程度上影響了政策制定及改革良好氛圍的生成。

關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究決不可就事論事，必須契合我國(guó)的基本國(guó)情，需要把研究對(duì)象放置于特定的時(shí)代背景和社會(huì)環(huán)境之中。具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是馬克思主義土地理論中國(guó)化歷史演進(jìn)的必然產(chǎn)物。雖然現(xiàn)行農(nóng)村土地制度仍存在內(nèi)在缺陷和深層矛盾，但在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，其發(fā)揮了巨大的制度效益，保障了農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定和農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。這是馬克思主義土地理論與中國(guó)實(shí)際相契合的必然結(jié)果，即在理論與實(shí)踐的對(duì)話(huà)中，形成了適合我國(guó)基本國(guó)情和農(nóng)情的土地制度。因此，基于社會(huì)基本制度的剛性約束和穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的客觀要求，堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村改革不可逾越的底線(xiàn)。對(duì)于學(xué)術(shù)界而言，立足于新時(shí)代下農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，概括梳理我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變脈絡(luò)，科學(xué)總結(jié)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷史演進(jìn)所蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯，將有助于確保農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革研究沿著正確方向發(fā)展。

縱觀改革開(kāi)放的歷史軌跡，中央政策的支持始終是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要推動(dòng)力量，歷次涉及農(nóng)地政策的中央文件的出臺(tái)都有力地推動(dòng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史進(jìn)程?；诖耍疚囊詺v年中央一號(hào)文件為線(xiàn)索，理清我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的整體脈絡(luò)和演進(jìn)邏輯，以期豐富與充實(shí)學(xué)術(shù)界的既有研究，為相關(guān)政策的制定提供一些參考和借鑒。

二、從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度始終處于不斷變遷的過(guò)程之中。特別是改革開(kāi)放后，在歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的大力倡導(dǎo)和積極推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)地制度改革經(jīng)歷了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演變，打破了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的制度束縛，釋放出巨大的激勵(lì)效應(yīng)，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的大發(fā)展。

(一)“兩權(quán)分離”：解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力

黨的十一屆三中全會(huì)掀起的經(jīng)濟(jì)體制改革以農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為突破口，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變革[1]。基于對(duì)傳統(tǒng)的高度集中的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)局限性的深刻認(rèn)識(shí)和反思，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體決定對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的著力點(diǎn)，穩(wěn)步推行集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使用的土地制度，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，破除了制約農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的制度性障礙，這是在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出的重大決策。

家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革發(fā)端于1978年末的安徽省滁州市鳳陽(yáng)縣小崗村。小崗村農(nóng)民創(chuàng)造的“大包干”拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村改革的序幕。此后，在國(guó)家的大力推動(dòng)下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。在此期間，中央政策文件起著重要的推動(dòng)作用。1982年頒布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》標(biāo)志第一個(gè)有關(guān)農(nóng)村發(fā)展的中央一號(hào)文件正式誕生?！度珖?guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》強(qiáng)調(diào)：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專(zhuān)業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶(hù)、到組，包干到戶(hù)、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”[2]可見(jiàn)，該文件正式肯定了農(nóng)村土地的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，結(jié)束了“包產(chǎn)到戶(hù)”引發(fā)的黨內(nèi)爭(zhēng)論，為推廣包產(chǎn)到戶(hù)減少阻力、增加助力。1983年的中央一號(hào)文件充分肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給我國(guó)農(nóng)村帶來(lái)的深刻變化，認(rèn)為它“促進(jìn)農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化”[2]。該文件還對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提出若干具體要求。1984年的中央一號(hào)文件提出，要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益”[2]。該文件還指出要延長(zhǎng)承包期，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1985年的中央一號(hào)文件明確指出，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變，在政策層面肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法地位，從而給廣大農(nóng)民吃了“定心丸”。1986年的中央一號(hào)文件再次肯定了農(nóng)村改革的方針，并提出深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的要求(表1)。

誘致性制度變遷和中央政策構(gòu)成了良性互動(dòng)。根據(jù)形勢(shì)變化和實(shí)踐發(fā)展，中央人民政府以一號(hào)文件的形式對(duì)相關(guān)政策及時(shí)作出必要的調(diào)整，促使制度得到持續(xù)優(yōu)化。1982—1986年，中央人民政府連續(xù)頒布了5個(gè)一號(hào)文件，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推向全國(guó)，表明我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整取得了重大突破，標(biāo)志農(nóng)地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”制度正式形成。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，基本解決了長(zhǎng)期困擾我國(guó)的糧食短缺問(wèn)題。

表1 1982—1986年中央一號(hào)文件有關(guān)“兩權(quán)分離”的內(nèi)容摘要

資料來(lái)源：根據(jù)1982—1986年中央一號(hào)文件整理

(二)“三權(quán)分置”：釋放農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新動(dòng)能

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)勞動(dòng)力流動(dòng)的加劇，原有以“兩權(quán)分離”為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始逐漸產(chǎn)生一些與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾沖突，農(nóng)村土地粗放利用、細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題日益凸顯，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。在此背景下，全國(guó)各地開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)以“保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”為特征的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，這種制度創(chuàng)新推動(dòng)了農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程。然而，土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在缺陷制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的新問(wèn)題、新情況，習(xí)近平總書(shū)記提出了穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想，即在“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行‘三權(quán)分置’”[3]?！叭龣?quán)分置”的本質(zhì)就是要引導(dǎo)和推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。這是“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望”，是“農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新”[4]。

2014年的中央一號(hào)文件提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！盵4]這標(biāo)志著“三權(quán)分置”改革構(gòu)想在中央政策層面被正式確立。2015年的中央一號(hào)文件要求“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”[5]，審慎、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。2016年和2017年的中央一號(hào)文件都明確提出繼續(xù)完善落實(shí)“三權(quán)分置”辦法。2018年的中央一號(hào)文件提出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。可以看出，黨中央關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想，經(jīng)歷了從萌芽、形成到成熟的演進(jìn)過(guò)程(表2)。

表2 2014—2018年中央一號(hào)文件有關(guān)“三權(quán)分置”的內(nèi)容摘要

資料來(lái)源：根據(jù)2014—2018年中央一號(hào)文件整理

“三權(quán)分置”是繼20世紀(jì)所有權(quán)與承包權(quán)“兩權(quán)分離”后的又一次變革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分置，這是對(duì)農(nóng)村集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的最新探索。實(shí)踐證明，農(nóng)地“三權(quán)分置”順應(yīng)了新時(shí)代的要求，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益，帶來(lái)了利益增量；同時(shí)，加速了土地要素的合理流轉(zhuǎn)，充分發(fā)掘了土地資源的利用潛力，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新動(dòng)能。

三、 從“穩(wěn)權(quán)”到“確權(quán)”

“穩(wěn)定承包關(guān)系”和“明確土地產(chǎn)權(quán)”，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保障農(nóng)民土地權(quán)益和推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。改革開(kāi)放以來(lái)，歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)此都予以高度重視，相關(guān)政策經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單穩(wěn)定土地承包關(guān)系向明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的演變。

(一)“穩(wěn)權(quán)”：穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，是我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)也因此進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。然而，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，隨著制度變遷的邊際效益遞減，以及經(jīng)濟(jì)體制改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨停止、徘徊的跡象，特別是糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了萎縮問(wèn)題，由此引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土地政策走向的爭(zhēng)論，一股否定家庭承包責(zé)任制的思潮產(chǎn)生。在上述背景下，堅(jiān)持及穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，成為中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容和政策取向。

“穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)，核心是穩(wěn)定土地承包關(guān)系”[6]，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體把家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村土地政策的基石，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系不動(dòng)搖。1998年修訂的我國(guó)《土地管理法》開(kāi)宗明義地提出要維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，并以法律的形式規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年。黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央進(jìn)一步把穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)作為“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)。從2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件的主題再次回歸“三農(nóng)”，適時(shí)提出了一系列保護(hù)耕地及穩(wěn)定土地承包權(quán)的政策舉措。由表3可以看出，2004—2012年的中央一號(hào)文件提出了要落實(shí)耕地保護(hù)制度，以及穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包關(guān)系。其中，2009年、2010年、2012年的中央一號(hào)文件更是強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變(表3)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)把堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系作為“三農(nóng)”工作的主線(xiàn)，提出了一系列穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的方針政策。2013—2018年的中央一號(hào)文件都充分表達(dá)了對(duì)穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的關(guān)注。

表3 2004—2012年中央一號(hào)文件有關(guān)“穩(wěn)權(quán)”和“確權(quán)”的內(nèi)容摘要

資料來(lái)源：根據(jù)2004—2012年中央一號(hào)文件整理

(二)“確權(quán)”：明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

“穩(wěn)定承包關(guān)系”具有政策的延續(xù)性，黨的十三屆四中全會(huì)以后的歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都給予了高度重視。當(dāng)然，“穩(wěn)定承包關(guān)系”只是解決了農(nóng)民土地承包權(quán)問(wèn)題，卻未能有效化解產(chǎn)權(quán)主體虛化、權(quán)屬關(guān)系不清等內(nèi)在缺陷對(duì)土地資源配置和農(nóng)民權(quán)益保障帶來(lái)的負(fù)面影響。因此，需要從簡(jiǎn)單的穩(wěn)定土地承包關(guān)系向明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作成為中央一號(hào)文件聚焦的重要議題。

土地確權(quán)是指依照法律、政策對(duì)土地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”的確認(rèn)或確定。 從2008年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革逐步踏上了土地確權(quán)的新階段。2008年的中央一號(hào)文件第一次提出要建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，從而在中央政策層面邁出了土地確權(quán)的第一步。2009年的中央一號(hào)文件提出要穩(wěn)步開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到農(nóng)戶(hù)，并強(qiáng)調(diào)要禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為，這就避免了因土地調(diào)整而損害農(nóng)民權(quán)益情況的發(fā)生，從而為農(nóng)地確權(quán)登記工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2010年、2012年的中央一號(hào)文件把“確權(quán)”工作范圍擴(kuò)大到宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等方面；2013年的中央一號(hào)文件首次規(guī)定了農(nóng)地確權(quán)的時(shí)間表，指出用5年時(shí)間基本解決地塊邊界不清、面積不準(zhǔn)等問(wèn)題；從2014年開(kāi)始至今，歷年的中央一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作提出了具體目標(biāo)和要求。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作取得了顯著成效。土地確權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。一方面，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”得到確認(rèn)，使得產(chǎn)權(quán)主體虛化、權(quán)屬關(guān)系不清等問(wèn)題得到極大改善，有助于降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本；另一方面，從法律上明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，有利于強(qiáng)化物權(quán)保障，從而最大限度地維護(hù)農(nóng)民土地承包的各項(xiàng)合法權(quán)益，在很大程度上減少了土地承包經(jīng)營(yíng)中的各類(lèi)矛盾糾紛。

四、從“權(quán)益保護(hù)”到“還權(quán)賦能”

隨著城市化與工業(yè)化發(fā)展對(duì)土地資源剛性需求的不斷釋放，土地增值的巨大收益成為各方利益主體爭(zhēng)奪的對(duì)象。各方主體的行為異化與失范現(xiàn)象加劇了農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾與沖突。對(duì)此，中央政府將“權(quán)益保護(hù)”和“還權(quán)賦能”作為土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)，并積極從國(guó)家政策層面加以引導(dǎo)和落實(shí)。

(一)“權(quán)益保護(hù)”：保障農(nóng)民土地權(quán)益

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有且由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和保護(hù)。但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵不清，法律地位較為模糊，實(shí)踐中，村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村委會(huì)”)成為實(shí)際上管理、保護(hù)農(nóng)地的組織。村委會(huì)是村莊公益事業(yè)建設(shè)的推動(dòng)者，存在截留征地補(bǔ)償和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益的潛在動(dòng)機(jī)，可能會(huì)造成農(nóng)民在利益分配上的權(quán)益流失；再則，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，村委會(huì)干部也有自己的行動(dòng)邏輯與利益訴求，現(xiàn)實(shí)中有些村干部存在以權(quán)謀私、侵吞集體財(cái)產(chǎn)的情況。

顯然，在所有權(quán)主體模糊，且農(nóng)民僅以集體成員的身份獲得農(nóng)地承包權(quán)的情形下，土地權(quán)益往往得不到有效的保護(hù)。因此，在堅(jiān)持集體所有的前提下強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，成為當(dāng)前深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，多個(gè)中央一號(hào)文件都體現(xiàn)了“權(quán)益保護(hù)”這一理念。如2013年的中央一號(hào)文件首次提出強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)[4]，認(rèn)為這是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求；2014年的中央一號(hào)文件明確提出，要在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)的前提下，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓[4]，同時(shí)還指出，對(duì)出讓、租賃、入股的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這就從中央政策層面為保障農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保駕護(hù)航；2015年的中央一號(hào)文件提出要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，希望以法治的力量解決好農(nóng)村改革中的土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題；2016—2018年的中央一號(hào)文件連續(xù)關(guān)注了農(nóng)民宅基地權(quán)益保障問(wèn)題?？梢?jiàn)，“權(quán)益保護(hù)”已從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)延伸至宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等領(lǐng)域，為農(nóng)民分享集體資產(chǎn)增值收益和增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)(表4)。

(二)“還權(quán)賦能”：完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)

“還權(quán)賦能”的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。2007年頒布的我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)作了明確規(guī)定，從而結(jié)束了國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)的爭(zhēng)論。以我國(guó)《物權(quán)法》為法律依據(jù)，黨的十七屆三中全會(huì)首次提出要“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益等權(quán)利”[4]。這就在完善權(quán)能上邁出了關(guān)鍵一步。2009年的中央“一號(hào)文件”明確要求強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，這是中央首次以政策文件的形式確認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)地位。

為了加快建立以“還權(quán)賦能”為核心的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的同時(shí)，積極推動(dòng)農(nóng)地還權(quán)賦能改革，通過(guò)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，充分保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。2014年的中央一號(hào)文件在“還權(quán)賦能”方面取得重大突破，明確提出要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”[4]，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以租賃、入股；2015年的中央一號(hào)文件要求開(kāi)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，確保在改革試點(diǎn)中農(nóng)民利益不受到侵犯；2017年、2018年的中央一號(hào)文件著重關(guān)注了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能建設(shè)和保障問(wèn)題，旨在通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地還權(quán)賦能，激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，增強(qiáng)宅基地的流動(dòng)性，使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上推進(jìn)“還權(quán)賦能”，有助于從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。只有賦予農(nóng)民充分的土地權(quán)能，才能保證農(nóng)民以土地權(quán)利共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果?！斑€權(quán)賦能”是我國(guó)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵一步，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想和價(jià)值取向。

表4 2013—2018年中央一號(hào)文件有關(guān)“權(quán)益保護(hù)”和“還權(quán)賦能”的內(nèi)容摘要

資料來(lái)源：根據(jù)2004—2018年中央一號(hào)文件整理

五、研究展望

縱觀改革開(kāi)放40年，歷次涉及農(nóng)地政策的中央一號(hào)文件出臺(tái)都有力地推動(dòng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史進(jìn)程。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從“穩(wěn)權(quán)”到“確權(quán)”，從“權(quán)益保護(hù)”到“還權(quán)賦能”，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)創(chuàng)新，一方面，強(qiáng)化了農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，使農(nóng)民所享有的土地權(quán)利經(jīng)歷了從無(wú)到有、權(quán)利期限從短期到長(zhǎng)期不變、權(quán)能內(nèi)容由殘缺到趨于完整的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程；另一方面，深刻改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的源動(dòng)力。黨的十九大提出要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”[7]，可見(jiàn)，“三權(quán)分置”將成為新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的必然趨勢(shì)。

農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實(shí)踐離不開(kāi)理論的支撐和指引。深化和拓展對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究是新時(shí)代賦予國(guó)內(nèi)理論界的歷史責(zé)任。必須堅(jiān)持馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，把握新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新特征，契合中央農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路，從如下4個(gè)方面展開(kāi)前瞻性研究。

1.土地集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村改革不可逾越的底線(xiàn)。以此為前提，學(xué)術(shù)界應(yīng)該圍繞著理順農(nóng)民與土地關(guān)系這一改革主線(xiàn)，探索農(nóng)村土地集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的路徑：對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位及其內(nèi)部組織成員身份關(guān)系等內(nèi)容展開(kāi)研究，解決農(nóng)村集體“主體地位虛化”“土地所有權(quán)虛置”等問(wèn)題；探究構(gòu)建新型土地管理模式，以確保集體組織成員對(duì)土地管理的知情權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，落實(shí)農(nóng)民作為集體成員的所有者權(quán)益；順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀要求，在農(nóng)村集體土地所有制前提下，探索以新型農(nóng)民合作社為載體來(lái)發(fā)展、壯大我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。

2.“土地確權(quán)”與“還權(quán)賦能”問(wèn)題。土地確權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。只有依法推進(jìn)“土地確權(quán)”，才能強(qiáng)化全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，才能有效保障各方主體的土地權(quán)益；在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)“還權(quán)賦能”和完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，將極大改善農(nóng)地“主體虛置”“產(chǎn)權(quán)不清”及“權(quán)能殘缺”等弊端。隨著農(nóng)村人口增長(zhǎng)及社會(huì)流動(dòng)加劇，農(nóng)地碎片化和承包地塊四至不清、空間位置不明等問(wèn)題愈發(fā)突出。對(duì)此，學(xué)術(shù)界需要深入研究“土地確權(quán)”和“還權(quán)賦能”過(guò)程中可能存在的問(wèn)題及化解路徑。

3.土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制問(wèn)題。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于缺乏透明公平的定價(jià)機(jī)制，有悖于市場(chǎng)公平原則的不合理定價(jià)行為時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)了各類(lèi)利益沖突與矛盾糾紛。要結(jié)合當(dāng)前我國(guó)具體農(nóng)情，以馬克思主義地租理論為指導(dǎo)，探索土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制的可行方案，根據(jù)級(jí)差地租和壟斷地租對(duì)土地進(jìn)行合理評(píng)估，以期妥善解決信息不對(duì)稱(chēng)與隨意定價(jià)現(xiàn)象對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不利影響。在此基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系的建設(shè)途徑，在規(guī)范土地交易平臺(tái)、建設(shè)社會(huì)服務(wù)體系等方面展開(kāi)深入研究。

4.土地溢價(jià)增值分配制度問(wèn)題。忽視對(duì)預(yù)期收益的補(bǔ)償是當(dāng)前土地市場(chǎng)交易中普遍存在的弊端，它導(dǎo)致了農(nóng)民土地權(quán)益受到侵犯，并阻滯了“三權(quán)分置”的改革進(jìn)程。土地價(jià)格是土地權(quán)利及其預(yù)期收益的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，因而，無(wú)論是農(nóng)地流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)地征收，在流轉(zhuǎn)租金或征收補(bǔ)償談判中都要充分考慮土地的未來(lái)預(yù)期收益。鑒于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性，制度設(shè)計(jì)要秉持公平與效率兼顧的原則，既要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，又要保障失地農(nóng)民的利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)此，學(xué)術(shù)界要加強(qiáng)對(duì)土地溢價(jià)增值分配制度的研究，深入探討建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格增長(zhǎng)機(jī)制，以及基于未來(lái)預(yù)期收益評(píng)估的征地補(bǔ)償機(jī)制。