國家衛(wèi)生城市長效管理運行機制研究
——以江蘇省為例

顧鵬程 林閩鋼

1.江蘇省衛(wèi)生和計劃生育委員會 江蘇南京 210008 2.南京大學政府管理學院 江蘇南京 210046

衛(wèi)生城市是我國發(fā)起的旨在提高城市衛(wèi)生水平的城市模式。1989年10月，為貫徹落實國務院《關(guān)于加強愛國衛(wèi)生工作的決定》，改善城市衛(wèi)生面貌，提高人民健康水平，全國愛國衛(wèi)生運動委員會（以下簡稱全國愛衛(wèi)會）發(fā)出《在全國開展創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市活動的通知》，開始在全國開展創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市活動。2000年全國愛衛(wèi)會在直轄市開展創(chuàng)建國家衛(wèi)生區(qū)活動。截至2018年5月，全國愛衛(wèi)會累計命名了288個“國家衛(wèi)生城市”、49個“國家衛(wèi)生區(qū)”（僅在直轄市），約占全國城市總數(shù)的44%。隨著國家衛(wèi)生城市數(shù)量的增多，這些城市面臨的問題不再是如何建成國家衛(wèi)生城市，而是如何實現(xiàn)國家衛(wèi)生城市的長效管理。本文以國家衛(wèi)生城市數(shù)量最多的江蘇省為研究對象，從國家衛(wèi)生城市的運行機制入手，分析當前存在的問題，并提出相關(guān)建議。

1 國家衛(wèi)生城市長效管理運行機制的內(nèi)涵

機制就一般的意義上來說，就是系統(tǒng)本身滲透在各個組成部分中協(xié)調(diào)各個部分，使之按既定的方式和規(guī)律運行的一種自動調(diào)節(jié)的機能。機制是由客觀存在的各種規(guī)律作用綜合構(gòu)成的，是規(guī)律作用的集中體現(xiàn)和具體形式。［1］以此類推，國家衛(wèi)生城市長效管理機制是指國家衛(wèi)生城市為了實現(xiàn)長期正常運行，協(xié)調(diào)內(nèi)部各個組成部分按照一定方式和規(guī)律運行的一種自動調(diào)節(jié)的機能。進入21世紀以來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)和城市基礎(chǔ)建設(shè)不斷深入，國家衛(wèi)生城市的數(shù)量迅速增加，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了國家衛(wèi)生城市群，國家衛(wèi)生城市的影響日益擴大，國家衛(wèi)生城市長效管理機制也隨之進入探索階段，不過大多是基于當?shù)氐膶嵺`經(jīng)驗，缺乏系統(tǒng)的研究。［2-5］

2016年7月，全國愛衛(wèi)會印發(fā)《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》，提出“健康城市是衛(wèi)生城市的升級版，通過完善城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，改進自然環(huán)境、社會環(huán)境和健康服務，全面普及健康生活方式，滿足居民健康需求，實現(xiàn)城市建設(shè)與人的健康協(xié)調(diào)發(fā)展”。2016年10月，中共中央、國務院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確“把健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)作為推進健康中國建設(shè)的重要抓手”。在健康中國建設(shè)背景下，完善國家衛(wèi)生城市長效管理機制迫在眉睫。

本文認為國家衛(wèi)生城市長效管理機制從功能上大致分為運行機制、保障機制、監(jiān)督機制和獎懲機制四個方面（圖1）。其中，運行機制是國家衛(wèi)生城市長效管理機制的核心。從現(xiàn)有文獻和政府文件來歸納，國家衛(wèi)生城市長效管理運行機制主要包括參與機制、高位協(xié)調(diào)機制、市場化機制、網(wǎng)格化管理機制、數(shù)字化管理機制、行政執(zhí)法機制六個方面。

圖1 國家衛(wèi)生城市長效管理機制內(nèi)部框架

2 江蘇省國家衛(wèi)生城市長效管理運行機制現(xiàn)狀

江蘇省各地的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，蘇南地區(qū)（包括南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江5市）經(jīng)濟發(fā)達，蘇中地區(qū)（包括揚州、泰州、南通3市）經(jīng)濟居中，蘇北地區(qū)（包括徐州、連云港、淮安、鹽城、宿遷5市）經(jīng)濟較為落后。江蘇省的國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建也是首先在經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)取得突破，其后向經(jīng)濟居中的蘇中地區(qū)擴散，最后推廣到經(jīng)濟較為落后的蘇北地區(qū)。由于經(jīng)濟水平和社會發(fā)展水平的差別，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)的國家衛(wèi)生城市長效管理的運行機制分別呈現(xiàn)出一定的區(qū)域特點。

2.1 參與機制

蘇南地區(qū)由于宣教工作做得好，居民總體素質(zhì)水平高于蘇中、蘇北地區(qū)，加之建有成熟的志愿者、網(wǎng)絡(luò)問政、公眾接待日、市長熱線等制度，使蘇南地區(qū)的公眾能夠較多地參與到國家衛(wèi)生城市長效管理中來。蘇南地區(qū)的社會組織數(shù)量也遠遠高于蘇中、蘇北地區(qū)，一些社會組織如志愿者協(xié)會、健康教育協(xié)會、病媒生物防制協(xié)會也更為活躍，能夠較多地參與到國家衛(wèi)生城市管理中來。蘇南地區(qū)的民營經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，政府也探索出較為成熟的市場化機制，使得民營企業(yè)能夠較多地參與進來。與之相對應，蘇中、蘇北地區(qū)大部分城市國家衛(wèi)生城市長效管理的參與機制相對單一，基本是政府的“獨角戲”，模式上基本仍停留在管制階段，沒有向治理方向發(fā)展。因此，蘇南地區(qū)國家衛(wèi)生城市長效管理的參與機制要遠遠優(yōu)于蘇中、蘇北地區(qū)。

2.2 高位協(xié)調(diào)機制

蘇南地區(qū)國家衛(wèi)生城市長效管理的綜合協(xié)調(diào)機制主要是依靠城市管理委員會（以下簡稱城管委）及其下設(shè)辦公室（以下簡稱城管辦，設(shè)在城市管理局）來實現(xiàn)，建有城市管理聯(lián)席會議制度，日常問題由城管辦協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門解決，較大的問題提交城市聯(lián)席協(xié)調(diào)解決。實際上，蘇南地區(qū)就是借助城管委的協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)國家衛(wèi)生城市的長效管理。在高位協(xié)調(diào)機制上，蘇中地區(qū)、蘇北地區(qū)城市近年也普遍建立了城管委協(xié)調(diào)機制，但主要是對城市的日常管理事務進行協(xié)調(diào)。一些蘇北地區(qū)城市如徐州市、宿遷市由于領(lǐng)導高度重視衛(wèi)生城市的創(chuàng)建及長效管理，設(shè)立國家衛(wèi)生城市長效管理領(lǐng)導小組或保留市創(chuàng)衛(wèi)辦，定期召開會議，市長或常務市長主持召開會議，對國家衛(wèi)生城市長效管理中較突出的問題進行高位協(xié)調(diào)、集中會辦。

2.3 市場化機制

蘇南地區(qū)由于民營經(jīng)濟發(fā)達，很多政府承擔的市政建設(shè)、城市保潔、病媒生物防制、垃圾處理等公共職能往往通過政府采購或政府購買服務的形式來實現(xiàn)，并制定了詳細的市場化采購制度。由于市場化程度高，極大地調(diào)動了專業(yè)人員參與城市管理，解決了公共部門職員不足、工作活力不夠以及專業(yè)化程度不高的問題。近年來蘇中地區(qū)受到蘇南地區(qū)的影響，逐步將一些原本由政府提供的產(chǎn)品或服務轉(zhuǎn)由市場提供，如蘇中不少城市的城市保潔通過招投標的形式發(fā)包給物業(yè)公司或保潔公司負責。蘇北地區(qū)由于地方財力的限制，目前城市服務體系市場化城市總體偏低，市場化的領(lǐng)域主要集中城市環(huán)境衛(wèi)生保潔方面。

2.4 網(wǎng)格化管理機制

城市網(wǎng)格化管理是指通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，強化城市轄區(qū)內(nèi)的社會管理和公共服務的管理方法。［6］蘇南地區(qū)城市在江蘇率先將網(wǎng)格化管理擴展到建成區(qū)所有社區(qū)，將數(shù)個社區(qū)劃為1個網(wǎng)格，以“網(wǎng)格”為依托，整合社區(qū)資源，街道、社區(qū)工作人員全部下沉到網(wǎng)格，并建立部門聯(lián)動協(xié)同制度、定期培訓制度等，不斷完善運行機制，提升運行效果。蘇中、蘇北地區(qū)城市近年來紛紛效仿，在城市管理中加以實踐，初步形成了城市網(wǎng)格化管理服務體系，通過踐行城市網(wǎng)格化管理，城市管理逐步由過去粗放式管理向精細化管理過渡。蘇南地區(qū)和蘇中、蘇北地區(qū)的網(wǎng)格化管理機制起步時間不同，經(jīng)過取長補短，蘇中、蘇北和蘇南地區(qū)的網(wǎng)格化管理機制已無本質(zhì)區(qū)別，但蘇南地區(qū)在網(wǎng)格的合理化設(shè)置和網(wǎng)格管理員的管理制度上仍有一定優(yōu)勢。

2.5 數(shù)字化管理機制

數(shù)字化管理機制的主要載體是數(shù)字化城管系統(tǒng)。通過十多年的數(shù)字化城管系統(tǒng)建設(shè)，江蘇省縣級以上城市2015年已全部實現(xiàn)數(shù)字化城管系統(tǒng)全覆蓋，有效實現(xiàn)了城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、處理、分析、評價全流程和城市管理相關(guān)部門全方位的數(shù)字化，顯著提高了城市管理的效能。江蘇省國家衛(wèi)生城市在使用數(shù)字化城管系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)字化城市管理的同時，與網(wǎng)格化有機結(jié)合，并著力構(gòu)建“大城管”格局，有力推進國家衛(wèi)生城市長效管理，如泰州市原先一般性衛(wèi)生問題平均處置時間為7天，引入數(shù)字城管平臺管理后，處置時間縮短為24小時內(nèi)，城市衛(wèi)生管理的發(fā)現(xiàn)機制和處理機制逐步健全。由于江蘇省省內(nèi)所有城市的數(shù)字化城管系統(tǒng)集中在2005—2015年內(nèi)建成，起步時間相差不大，所以蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)國家衛(wèi)生城市目前的數(shù)字化管理機制差距較小。

2.6 行政執(zhí)法機制

蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)國家衛(wèi)生城市的運動式、突擊式執(zhí)法均十分普遍，這與我國城市管理大多采取結(jié)果導向式管理密不可分。其中，蘇中、蘇北地區(qū)較蘇南地區(qū)更為普遍，具體的表現(xiàn)形式是突擊整治。執(zhí)法模式上，全省原先以城管單一執(zhí)法為主，近年來南京、揚州、常州、鎮(zhèn)江、鹽城、宿遷、淮安、昆山均組建了公安城管分局或城管治安辦公室，嘗試“城管＋公安”的聯(lián)合執(zhí)法模式，取得一定的效果。

3 江蘇省國家衛(wèi)生城市長效管理運行機制存在的問題

3.1 參與機制相對單一

目前，蘇中、蘇北地區(qū)很多城市國家衛(wèi)生城市長效管理中治理的理念還很淡薄，管理主體主要還是政府，沒有很好吸納企業(yè)、社會組織、公眾參與，沒能由一元的基于科層制的行政化管理轉(zhuǎn)向多元化的城市治理有效轉(zhuǎn)變。在城市系統(tǒng)日趨復雜的背景下，以政府為唯一主體和主要依靠行政手段進行城市資源配置的傳統(tǒng)城市管制模式漸漸力不從心。在這一模式下，政府單一主體的管理方式，壟斷了城市事務的各種領(lǐng)域，力求將所有的公共事務納入管理范圍，容易導致政企不分、政事不分、政社不分等，大大降低了城市長效管理的效率。

1.2.1 種子的春化處理 將成熟的白及蒴果置于4℃的冰箱中保存4 d，打破種子的休眠期，便于種子萌發(fā)。

3.2 市場化機制不夠健全

政企不分長期困擾我國城市管理，也阻礙了市場化機制在城市長效管理中的應用。蘇中、蘇北地區(qū)的很多國家衛(wèi)生城市的長效管理中均存在這樣的問題，如地方政府通過成立城投集團、城建集團等來推進城市建設(shè)，雖然很好地貫徹了相關(guān)政策，但這類企業(yè)行政色彩過濃，加大了相關(guān)部門的監(jiān)管難度，并容易導致腐敗滋生；很多城市的市容保潔、市政維護等管理領(lǐng)域沒有實行市場競爭機制，具體作業(yè)長期由政府部門或下屬事業(yè)單位壟斷；政府以國企控股的形式，仍然對供電、供水、供氣、公交等企業(yè)進行高度控制，這類企業(yè)長期脫離市場競爭，機構(gòu)臃腫，管理效率低下，進而加劇了對政府的依賴性?？傊?，這些城市的政府越位包攬了市場可以承擔的事務，在直接指揮和管理生產(chǎn)上耗費了大量精力。

3.3 高位協(xié)調(diào)機制不夠通暢

作為目前城市管理的綜合部門，城管辦與住建局、環(huán)保局等政府部門理論上均是平級部門，故而只可維持松散的業(yè)務指導關(guān)系，加之部門聯(lián)動機制不健全以及部門協(xié)調(diào)配合不夠，導致城管辦在重大問題綜合協(xié)調(diào)時缺乏權(quán)威性。［7］江蘇省內(nèi)大部分城市雖然建有城市管理聯(lián)席制度，但是往往半年甚至一年才召開一次會議，導致城市長效管理中涉及多個部門的棘手問題不斷集聚。江蘇省內(nèi)蘇北、蘇中地區(qū)一些城市如徐州市、宿遷市逐漸意識到這一問題，通過創(chuàng)衛(wèi)指揮部不撤或者設(shè)立市國家衛(wèi)生城市長效管理領(lǐng)導小組的方法，確保高位協(xié)調(diào)途徑的通暢，但這類城市在江蘇全省所占的比例仍較低。

3.4 網(wǎng)格化數(shù)字化的管理機制不夠成熟

網(wǎng)格化管理和數(shù)字化管理緊密相連，也是國家衛(wèi)生城市長效管理的重要支撐。網(wǎng)格化管理和數(shù)字化城市管理模式的出現(xiàn)給江蘇省國家衛(wèi)生城市長效管理注入了新的活力。目前蘇南地區(qū)已經(jīng)探索出比較成熟的路徑，而且將社會綜治、信訪維穩(wěn)等社會管理任務借助網(wǎng)格化管理落實下去。蘇北、蘇中地區(qū)雖然也初步實現(xiàn)了網(wǎng)格化和數(shù)字化城市長效管理，但網(wǎng)格的設(shè)置不夠合理、網(wǎng)格員管理制度機械、基層組織人員不足、數(shù)字化管理系統(tǒng)的反饋處置不夠迅速等問題仍然存在，亟待進一步解決。

3.5 行政執(zhí)法機制不夠完善

運動式、突擊式執(zhí)法現(xiàn)象在江蘇省國家衛(wèi)生城市長效管理中仍然較普遍，蘇北、蘇中地區(qū)尤為突出。這種執(zhí)法機制當時收效明顯，事后很快反彈，為廣大民眾所詬病。究其根源是因為在當前城市管理中，大量的現(xiàn)象表明政府忙于應對問題，而不是避免問題。［8］同時，由于公安保障遠遠未能有效落實，執(zhí)法人員的人身安全受到一定的威脅，城管行政執(zhí)法仍受到相當程度的制約。

4 政策建議

4.1 確立多元化參與機制

一是吸納更多公眾參與長效管理。地方政府可以通過定期進行民意調(diào)查、重大決策召開聽證會、城市管理聯(lián)席會議鼓勵市民旁聽、定期召開座談會、完善市長熱線以及公眾接待日制度等，進一步降低公眾參與長效管理的門檻，提高國家衛(wèi)生城市長效管理公眾的參與度。

二是吸納更多民營企業(yè)參與長效管理。只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政企分開，破除政企不分的怪現(xiàn)象，將市場能夠管好的盡可能交給市場，吸納更多優(yōu)秀的民營企業(yè)參與城市長效管理，發(fā)揮民營企業(yè)在專業(yè)隊伍、管理機制上的優(yōu)勢，才能將政府從繁忙的事務中解脫出來，充分發(fā)揮監(jiān)督市場的職能，提高國家衛(wèi)生城市長效管理的績效。

三是吸納更多非政府組織參與長效管理。非政府組織是完善社會管理重要力量，具有溝通協(xié)調(diào)、拾遺補缺、促進社會和諧等獨特功能。［9］國家衛(wèi)生城市長效管理也是社會管理的一個縮影，目前非政府組織參與管理的比例很少。因此，地方政府要通過轉(zhuǎn)變政府職能、完善法律法規(guī)等途徑，提供良好的外部和內(nèi)部環(huán)境，使更多的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等非政府組織以行業(yè)衛(wèi)生指導、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治、健康場景建設(shè)等形式參與國家衛(wèi)生城市長效管理。

4.2 完善高位綜合協(xié)調(diào)機制

一是完善城市管理聯(lián)席會議制度。對于城管委牽頭長效管理的城市，城市管理聯(lián)席會議是重要的協(xié)調(diào)平臺。城管管理聯(lián)席會議不僅應邀請分管市長、城管委成員單位負責人及各區(qū)主要領(lǐng)導參會，而且應邀請網(wǎng)格化管理的干部代表以及社區(qū)代表旁聽?，F(xiàn)有聯(lián)席會議多半年或一年召開一次，頻率太低，建議提升聯(lián)席會議頻率為一個季度一次。

二是完善國家衛(wèi)生城市長效管理領(lǐng)導小組工作會議制度。對于建有國家衛(wèi)生城市長效管理領(lǐng)導小組的城市，建議定期召開市國家衛(wèi)生城市長效管理領(lǐng)導小組工作會議，市長或常務市長出席會議，協(xié)調(diào)推進成員部門和各區(qū)的長效管理工作。會議結(jié)束后，形成會議紀要并下發(fā)到各成員部門和各區(qū)，保證會議精神得到充分落實。會議頻率應結(jié)合當?shù)貒倚l(wèi)生城市管理水平確定，總體頻率應不低于兩個月一次。

4.3 健全長效管理的市場化機制

一是加快推進政企分開。政府不應為追求行政的高效而破壞規(guī)矩直接從事生產(chǎn)，政府應當大量裁減許多非自然壟斷領(lǐng)域的國企，如城市建設(shè)領(lǐng)域的城建集團，將能夠交給市場的完全交給市場。同時，將城市市政、供電、供水、供氣、公交等企業(yè)與政府盡可能地脫鉤，鼓勵社會資本參股，推廣公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnership，PPP）模式。

二是推進政府購買服務。政府購買公共服務就是把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務，通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會力量提供，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務提供方式。［10］蘇南地區(qū)在政府購買公共服務上走在全省及全國前列，如無錫市對公共衛(wèi)生疾病防控、水資源監(jiān)測、社會辦養(yǎng)老機構(gòu)、市政設(shè)施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、城區(qū)綠化養(yǎng)護等公共服務進行了購買。［11］有關(guān)城市可參照江蘇省蘇南地區(qū)的成熟經(jīng)驗，按照“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的方式，不斷拓寬購買服務的領(lǐng)域，為國家衛(wèi)生城市長效管理提供更高效的保障。

4.4 完善網(wǎng)格化數(shù)字化的管理機制

一是進一步完善城市網(wǎng)格的網(wǎng)絡(luò)設(shè)置，繼續(xù)探索有效整合資源的形式，創(chuàng)新網(wǎng)格員管理制度，確保管理人員下沉到網(wǎng)格，使網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)不斷夯實。

二是充分發(fā)揮基層單位的監(jiān)督管理職能，以動態(tài)檢查、分片巡查等形式對市容環(huán)境、公共場所、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)嵭腥轿槐O(jiān)管。調(diào)整充實街道辦事處的工作人員，并提供與職責對稱的工作經(jīng)費，使街道辦事處在國家衛(wèi)生城市長效管理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

三是進一步發(fā)揮數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的作用，不斷提高數(shù)字化城市管理系統(tǒng)反饋、處置的效率，實現(xiàn)城市管理、監(jiān)督指揮、執(zhí)法處置、評價工作信息化，提高城市管理快速反應能力。

4.5 改進城市管理行政執(zhí)法機制

一是進行預防式管理。對一些可能出現(xiàn)的城市管理問題，在城市管理日常執(zhí)法上早做制度安排，同時打破地區(qū)、部門、條塊壁壘，加強溝通、配合、銜接，形成執(zhí)法合力。

二是完善公開、公正、公平的高效能的執(zhí)法機制。全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格執(zhí)行執(zhí)法公示制、錯案追究制、考核評議制、備案制、投訴舉報制等規(guī)章制度，不斷規(guī)范執(zhí)法行為。

三是逐步推廣“城管＋公安”或“城管＋公安＋司法”的城市管理綜合執(zhí)法模式。通過公安力量以及司法力量的介入，加強城管執(zhí)法隊員人身保障，有效減少暴力抗法，并加大對違法現(xiàn)象打擊力度。

四是在城管執(zhí)法中堅持堵疏結(jié)合。摒棄“一刀切”的思維，按照堵疏結(jié)合的基本思路推進城市執(zhí)法，如在嚴格取締占道經(jīng)營的同時，劃出一定區(qū)域或建立集中督導點允許攤販定時定點經(jīng)營，從而化解城管執(zhí)法的阻力。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。