取消行政事業(yè)性收費對疾控機構(gòu)服務(wù)開展和運行的影響研究
——基于江蘇102市縣的調(diào)查數(shù)據(jù)

朱立國 陸耀良 程宗明 周明浩

江蘇省疾病預(yù)防控制中心 江蘇南京 210009

為切實減輕企業(yè)和個人負擔(dān)，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，政府相繼出臺了多個取消行政事業(yè)費的政策，部分項目涉及到疾控機構(gòu)，如2017年3月財政部、國家發(fā)展改革委《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》（財稅〔2017〕20號），取消或停征衛(wèi)生檢測費、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費和預(yù)防性體檢費（江蘇省包括從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查）。有關(guān)收費項目取消后，政策要求相關(guān)部門及所屬事業(yè)單位依法履行行政管理職能所需經(jīng)費，由同級財政予以統(tǒng)籌安排，保障工作正常開展。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年江蘇省全省疾控機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)及第三方檢測機構(gòu)等開展衛(wèi)生檢測、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查等相關(guān)收費共計5.6億元，其中疾控機構(gòu)3.9億元。本文希望通過調(diào)查了解江蘇省各地各級疾控機構(gòu)在取消衛(wèi)生檢測費等行政事業(yè)性收費前后相關(guān)技術(shù)服務(wù)工作量變化以及經(jīng)費保障情況，掌握疾控機構(gòu)在新的政策環(huán)境下的發(fā)展方式，為建設(shè)現(xiàn)代化疾控中心提供政策建議。

1 資料和方法

1.1 資料來源

2017年9月30日—10月15日期間，調(diào)查江蘇省設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）兩級疾控機構(gòu)在取消衛(wèi)生檢測費等行政事業(yè)性收費前后技術(shù)服務(wù)工作量情況以及財政保障情況等。應(yīng)調(diào)查市、縣兩級疾控機構(gòu)113家（設(shè)區(qū)市13家、縣（市、區(qū)）100家），實際調(diào)查102家機構(gòu)（設(shè)區(qū)市13家、縣（市、區(qū)）89家），調(diào)查總應(yīng)答率為90.2%。

1.2 研究方法

采用結(jié)構(gòu)化問卷，對江蘇省設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）疾控機構(gòu)開展了調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括衛(wèi)生檢測、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查等政策相關(guān)技術(shù)服務(wù)的開展情況、財政額外保障情況、機構(gòu)發(fā)展存在的問題以及已經(jīng)采取的對策。每個疾控機構(gòu)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)組織財務(wù)、辦公室和相關(guān)科室人員進行填報，碰到疑問可隨時電話或郵件咨詢調(diào)查人員。調(diào)查人員在收到調(diào)查問卷后，及時核實調(diào)查內(nèi)容的完整性和邏輯關(guān)系，對于缺失或邏輯有誤信息及時電話確認，提高調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性。針對規(guī)律性和典型現(xiàn)象，咨詢關(guān)鍵知情人，征詢現(xiàn)象背后的原因和解決問題的對策。

1.3 統(tǒng)計學(xué)分析

應(yīng)用EpiData 3.1軟件對調(diào)查資料進行錄入和管理，資料分析采用R 3.0.2軟件。不同層級、地區(qū)疾控機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)工作量情況、財政保障情況等差異通過卡方檢驗分析。全部統(tǒng)計學(xué)檢驗均為雙側(cè)概率檢驗，P＜0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

2 結(jié)果

2.1 技術(shù)服務(wù)工作量情況

政策實施后，疾控機構(gòu)進一步加大相關(guān)技術(shù)服務(wù)的供給，分別有61.8%、88.4%和71.1%以上機構(gòu)衛(wèi)生檢測、從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查的工作量預(yù)期相對去年是持平／增長的；46.9%的機構(gòu)委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)工作量預(yù)期相比去年持平／增長。表1顯示，相比于設(shè)區(qū)市機構(gòu)，較高比例的縣（市、區(qū)）級機構(gòu)從業(yè)人員體檢和職業(yè)健康檢查預(yù)期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）；相比于蘇南地區(qū)機構(gòu)，較高比例的蘇北地區(qū)機構(gòu)衛(wèi)生檢測和委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)預(yù)期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）。

表1 政策實施后調(diào)查機構(gòu)相關(guān)技術(shù)服務(wù)工作量相比去年持平／增長的比例

2.2 財政保障情況

101家往年開展相關(guān)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)中，僅16家（16%）明確額外財政補償，其中設(shè)區(qū)市1家、縣（市、區(qū)）15家；蘇南地區(qū)11家，蘇北地區(qū)5家。16家有財政額外補償?shù)臋C構(gòu)中，50%的機構(gòu)能補償?shù)讲坏陀趹?yīng)補償?shù)?5%。53%的機構(gòu)補償項目經(jīng)費，47%的機構(gòu)補償人員經(jīng)費，36%的機構(gòu)以其他方式補償。

2.3 對機構(gòu)發(fā)展的影響

調(diào)查機構(gòu)中，58.4%的機構(gòu)認為人員職業(yè)發(fā)展受到影響、57.4%的機構(gòu)發(fā)生人員經(jīng)濟收入下降、25.7%的機構(gòu)存在人員流出部門或單位的現(xiàn)象，83.2%的機構(gòu)認為相關(guān)儀器設(shè)備的更新和維護受到影響（表2）。相對于蘇南機構(gòu)，經(jīng)濟收入下降和設(shè)備更新維護不足等現(xiàn)象在蘇北地區(qū)機構(gòu)更為明顯（P＜0.05）；相對于設(shè)區(qū)市機構(gòu)，縣（市、區(qū)）級機構(gòu)人員設(shè)備更新維護不足等現(xiàn)象更為突出（P＜0.05）。相對于未得到財政相應(yīng)補償?shù)臋C構(gòu)，那些有財政相應(yīng)補償?shù)臋C構(gòu)上述影響得到一定的緩解。

2.4 疾控機構(gòu)應(yīng)對措施

取消行政事業(yè)性收費后，在財政補償不到位的情況下，調(diào)查機構(gòu)采取了各類應(yīng)對措施，94%的機構(gòu)繼續(xù)積極爭取增加財政投入，23%的機構(gòu)加大科研項目合作，6%的機構(gòu)探索大型儀器設(shè)備區(qū)域內(nèi)共享，還有10%的機構(gòu)采取其他措施，如允許專業(yè)技術(shù)人員按規(guī)定兼職等，以保障疾控機構(gòu)良性可持續(xù)運轉(zhuǎn)。

表2 政策實施對疾控機構(gòu)的影響

3 討論與建議

行政事業(yè)性收費的清理是政府和社會關(guān)注的重要內(nèi)容之一，是“放管服”改革的重要舉措，有利于優(yōu)化公共管理、改進社會服務(wù)，促進健康服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。［1］取消衛(wèi)生檢測等行政事業(yè)性收費政策，釋放了社會對衛(wèi)生檢測、預(yù)防性體檢等服務(wù)的需求，疾控機構(gòu)相關(guān)技術(shù)服務(wù)工作量明顯上升，對聚焦衛(wèi)生防病主業(yè)產(chǎn)生一定的影響，需多措并舉促進機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 明確界定各級疾控機構(gòu)的職責(zé)，建立穩(wěn)定的疾控機構(gòu)投入機制

取消行政事業(yè)收費后，相關(guān)服務(wù)繼續(xù)提供并有增長，使市、縣兩級疾控中心疲于預(yù)防性體檢等服務(wù)而陷入透支人力、財力，但又無法獲得補償?shù)睦Ь?。根?jù)國際經(jīng)驗，公益性衛(wèi)生組織的政府經(jīng)費支持政策是其履行職能的多種因素中決定性因素。［2］我國疾控機構(gòu)是公益一類事業(yè)單位，為全額財政撥款單位，財政投入不足可能影響疾病控制公益服務(wù)質(zhì)量和效率。按照《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)編制標準的指導(dǎo)意見》（中央編辦發(fā)〔2014〕2號》和分類推進事業(yè)單位改革的要求，疾控機構(gòu)履行基本公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)，不承擔(dān)一般性醫(yī)療服務(wù)（含從業(yè)人員預(yù)防性體檢）職能。根據(jù)其工作職責(zé)和公益屬性，各級政府應(yīng)足額安排經(jīng)費，尤其是人員經(jīng)費，建立穩(wěn)定的疾控機構(gòu)投入機制，讓疾控機構(gòu)能夠聚焦主業(yè)，將工作重心全部轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來。

美國等一些發(fā)達國家和我國廣東省等地將疾病預(yù)防控制中心作為公務(wù)員序列管理。［3］疾控機構(gòu)行使的是政府公共管理的職能，符合《中華人民共和國公務(wù)員法》中“具有法律法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能”的要求。將疾控機構(gòu)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理序列，相關(guān)人員按專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理，可進一步健全財政保障機制。廣東省數(shù)年前已不再承接社會委托性服務(wù)，而完全以疾病預(yù)防控制實踐和研究為工作中心，其管理模式值得參考和推廣。

3.2 疾控機構(gòu)要加強與相關(guān)單位的科研合作，提升疾病預(yù)防控制綜合能力

據(jù)測算，疾控工作對提升人類發(fā)展指數(shù)的影響程度為8.3%，醫(yī)療技術(shù)進步的影響程度為5.4%，凸顯了疾控工作和科技進步的重要性。［4］本次調(diào)查顯示，為了維持疾控機構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)，23%的機構(gòu)進一步加大科研項目合作。疾控機構(gòu)與企業(yè)、高校和科研院所等相關(guān)單位開展深層次科研項目合作，建立產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機制，加大重大疾病防控技術(shù)和公共衛(wèi)生政策策略研究，有利于加強防病衛(wèi)生等學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)，提升疾病預(yù)防控制綜合能力。同時，通過科研人員激勵經(jīng)費以及科研成果轉(zhuǎn)化收益，增加非常規(guī)業(yè)務(wù)外收入彌補少量經(jīng)費缺口，提升科研人員積極性，留住高層次公共衛(wèi)生專業(yè)人才，促進疾控事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 探索疾控機構(gòu)科研人員兼職兼薪制度，顯現(xiàn)疾控人才知識價值

2016年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，2017年3月，人力資源社會保障部提出《關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，要求充分發(fā)揮收入分配政策的激勵導(dǎo)向作用，允許科研人員依法依規(guī)適度兼職兼薪，鼓勵多出成果、快出成果、出好成果。當前兼職兼薪政策社會認可，實施輿論環(huán)境較好。［5］中科院、高校等早期就開始嘗試科技人員兼職活動，形式上分為系統(tǒng)內(nèi)兼職和系統(tǒng)外兼職、委派型兼職和自主型兼職、業(yè)余型兼職和投入型兼職等［6］，為疾控機構(gòu)完善兼職兼薪管理措施提供參考。疾控機構(gòu)應(yīng)抓住這一良好政策契機，根據(jù)工作需要設(shè)置創(chuàng)新崗位，制定兼職管理制度，促進專業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展，顯現(xiàn)疾控專業(yè)人員的社會價值。

3.4 推進實施疾控系統(tǒng)大型科研儀器設(shè)備共享制度，提升設(shè)備利用率

儀器設(shè)備配置和定期更新，保障了衛(wèi)生檢測能力和科研能力。［7］本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，83.2%的機構(gòu)認為儀器設(shè)備的更新和維護受到影響。建議政府在轄區(qū)內(nèi)建立共享信息平臺，推進實施大型科研儀器設(shè)備共享制度，形成“開放、共享、利用”長效機制，及時客觀科學(xué)評估大型儀器設(shè)備的共享績效。為穩(wěn)定和提升實驗室檢測能力，提高大型儀器設(shè)備使用率，疾控機構(gòu)可率先開展大型科研儀器設(shè)備行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)共用共享，在制度、人才、資金和成果共享等方面有所突破，形成共享共用激勵和補貼機制，收取合理費用用于補償儀器設(shè)備共享共用耗材、維護維修等，以促進疾控科技事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.5 培育和規(guī)范第三方市場，滿足疾病預(yù)防控制需要

深圳市的一項調(diào)查顯示，每年對幾十萬人次從業(yè)人員進行體檢，檢出患有疑似活動性肺結(jié)核、化膿性／滲出性皮膚病和痢疾、傷寒腸道傳染病的病例2 000人左右，對阻止相關(guān)傳染病通過從業(yè)人員傳播擴散起到了重要作用。［8］預(yù)防性體檢等服務(wù)，如果開展不充分，有一些重要的傳染病、職業(yè)病就不能及時發(fā)現(xiàn)，對個人和社會帶來不利影響。為了全面滿足社會對衛(wèi)生檢測等服務(wù)日益增長的需求，更好地為企業(yè)和勞動者的健康服務(wù)，應(yīng)鼓勵具有資質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)和第三方社會機構(gòu)開展政策相關(guān)的技術(shù)服務(wù)。據(jù)調(diào)查，當前職業(yè)健康檢查機構(gòu)人員學(xué)歷和職稱偏低，在場所設(shè)置和儀器設(shè)備等方面存在問題，可能會影響技術(shù)服務(wù)質(zhì)量，影響職業(yè)健康監(jiān)護效果和職業(yè)病的檢出率。［9］當前第三方檢測市場起步緩慢，需要鼓勵社會檢測機構(gòu)建設(shè)，加大培育力度和監(jiān)督管理。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。