憲法體制視角下的黨內(nèi)法規(guī)體系化

劉茂林

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢420073）

一、問題與思路

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化具有重大理論與實踐意義。在中國憲法體制下，黨與國家的結構性耦合決定了黨內(nèi)法規(guī)應該而且能夠與國家法律形成協(xié)調(diào)和銜接。黨內(nèi)法規(guī)的體系化在此意義上能夠進一步促進中國憲法體制完善，推進國家治理現(xiàn)代化。

從中國共產(chǎn)黨成立至今，黨內(nèi)法規(guī)建設已經(jīng)取得重要成就，初步建立了一個以基礎規(guī)范為基準、規(guī)范層級和效力分明的規(guī)則體系結構。在外觀形態(tài)上，這一結構表現(xiàn)為以“黨章—準則—條例—辦法（規(guī)則、規(guī)定、辦法等）”為框架的效力等級體系；在宏觀規(guī)則體系上，黨內(nèi)法規(guī)體系涵括了“制定—執(zhí)行—監(jiān)督（備案審查）”的動態(tài)運行結構和“實體—程序”的規(guī)則外在范式；在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)在思想建設、作風建設、黨與國家社會關系領域，都制定了全面的規(guī)范體系，為新時代黨內(nèi)法規(guī)建設指明了方向。然而，目前黨內(nèi)法規(guī)體系化因存在不足而受到制約。在現(xiàn)實層面表現(xiàn)為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則結構尚不完整，體系邏輯尚不周延，規(guī)則形式仍待統(tǒng)一，體系內(nèi)容仍需整合，效力層級有待梳理。在理論層面，則表現(xiàn)為尚未形成一套邏輯自洽、解釋充分和現(xiàn)實可行的黨內(nèi)法規(guī)體系化的基本理論。如果說前者是黨內(nèi)法規(guī)體系化的形式問題，后者則關乎如何理解黨內(nèi)法規(guī)的實質(zhì)體系化。

基于國家治理現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系化實際指向在于實現(xiàn)執(zhí)政的現(xiàn)代化，即如何以法治方式實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政現(xiàn)代化的深刻命題。2018年憲法修正案在總綱第一條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。這一憲法定位決定了黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象上，既包括對黨內(nèi)自身活動的調(diào)整，也包括黨對國家和社會領導活動的調(diào)整。倘若忽視黨內(nèi)法規(guī)體系化的實際指向以及基于憲法地位而在調(diào)整對象上的多元內(nèi)容，便容易基于現(xiàn)實層面之不足，急于或過度借鑒國家法律體系化的方法與技術，完成形式上的體系化。由此造成的問題將是，無法體認黨內(nèi)法規(guī)體系在兩個調(diào)整領域的獨特性及其相互關系，尤其是黨內(nèi)法規(guī)因第二方面的調(diào)整內(nèi)容所形成的與國家法律體系的銜接與協(xié)調(diào)問題。

黨內(nèi)法規(guī)的體系化，既包括調(diào)整自身活動規(guī)則的體系化，也包括領導國家和社會規(guī)則的體系化，前者涉及黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價值追求，后者則涉及黨與國家和社會的關系，這些既是重點也是難點所在。在此思路指引下，憲法體制視角下黨內(nèi)法規(guī)體系化的理論與實踐將涉及三個相互關聯(lián)的基本命題：第一，目標命題即黨內(nèi)法規(guī)體系化的價值指向在于憑借黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則化形態(tài)，將其所蘊含的政治邏輯和法治邏輯在憲法體制層面實現(xiàn)有機統(tǒng)一。第二，方法命題即黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法論基礎是基于目標命題厘清其內(nèi)在體系上的功能區(qū)分，以及可資借鑒的國家法律體系化方法。第三，標準命題即基于目標命題和方法命題，展開黨內(nèi)法規(guī)體系化的具體標準。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系化的目標：基于憲法體制實現(xiàn)政治與法治的邏輯融合

政黨是通過影響國家來表達和實現(xiàn)利益的政治組織。中國共產(chǎn)黨在建黨時就提出了作為最高政治目標的政治綱領，并在各歷史階段將其分解成具體目標。黨的政治綱領、路線、方針、政策是約束其各級組織和成員，領導人民群眾，執(zhí)掌國家政權的導向。中國共產(chǎn)黨是在不斷提出政治目標的過程中超越自身，在不斷實現(xiàn)政治目標的歷程中發(fā)展壯大的。在這個意義上，中國共產(chǎn)黨的活動體現(xiàn)出其深遠的政治目標，以此為導向的行為模式是其政治邏輯的反映。

自鴉片戰(zhàn)爭以來，在民族危亡的背景下，新民主主義革命以反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義為目標，面臨的是無可調(diào)和的尖銳矛盾，這一方面要求領導黨必須具有高度的組織性和徹底的革命性，另一方面要求領導黨能夠將革命力量進行充分有效的整合。于是，依托群眾路線和革命教化的政治動員方式，形成具有意識形態(tài)凝聚力的集中型政黨，由此塑造了中國共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)和政治路線。新中國成立后這一方式被沿襲下來，通過廣泛的再動員迅速完成社會主義改造，在短期內(nèi)奠定了新中國的國家能力。應當注意，在革命時期，盡管需要意識形態(tài)的明確表達和組織體制的規(guī)范構造，但相對而言并不刻意強調(diào)黨內(nèi)制度建設。恰恰相反，這一高度依賴政治動員的領導方式，一定程度上排斥確定的體制程序和法律程序；而當它運用完成革命的力量來非程序地、權威地組織和領導現(xiàn)代化建設時，尤其是在進入國家常規(guī)治理時，必然會存在不確定性，并對秩序形成沖擊［1］。基于此，黨的十一屆三中全會之后，以黨內(nèi)法規(guī)為載體的黨內(nèi)制度建設，讓“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，成為歷史反思的重要成果。它表征了在進入常規(guī)國家治理后黨的執(zhí)政方式與以依法治國為中心的國家治理方式的協(xié)調(diào)努力。這一階段的黨內(nèi)法規(guī)建設雖然從制度上極大地滿足了制度建黨的需要，且被賦予了推動執(zhí)政方式規(guī)范化、民主化的功能期待，但客觀來講，由于更多停留于解決積弊的工具性認識，尚未從價值理念維度加以體系化的整合，從而未能將其內(nèi)化為一以貫之的執(zhí)政和領導方式。如果以法治建設的視角來觀察，這一階段大體相當于大規(guī)模規(guī)范創(chuàng)造的“法制”初創(chuàng)期。由于缺乏體系化的導引，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)顯得繁多冗雜，相對難以發(fā)揮規(guī)范指引作用。

在此背景下，黨的十八屆四中全會提出形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系的構想。該構想首先是規(guī)范層面的體系化努力，即形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但其深意不局限于此。在國家治理現(xiàn)代化背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的構成部分，其體系化目標是從執(zhí)政黨的角度，站在黨的領導方式和執(zhí)政方式的現(xiàn)代化轉型這一高度，系統(tǒng)構建具有主體地位的黨內(nèi)法治體系，全面回應在國家治理現(xiàn)代化背景下的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，以此將黨的執(zhí)政現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在構成和基礎動力。

可以說，黨內(nèi)法規(guī)伴隨著中國共產(chǎn)黨的奮斗歷程產(chǎn)生并隨之發(fā)展，且因應時代需要而開啟了法治化轉型，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)制度建設的主要方式，越來越成為黨建共識。黨的十八大以來，在依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進的宏觀背景下，以黨內(nèi)法規(guī)建設為基礎，通過體系化的建構，全面構建黨內(nèi)法治體系，對于促進執(zhí)政黨對內(nèi)依法治理、對外依法執(zhí)政，全面推進法治中國建設、實現(xiàn)黨和國家治理現(xiàn)代化，具有重大和深遠意義［2］。黨的十九大更是將“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”作為堅持全面依法治國這一新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)體系化，既是執(zhí)政現(xiàn)代化及其與國家治理關系的規(guī)范化表達，反過來也支持和促進著治理現(xiàn)代化的進程。

以法治方式實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政現(xiàn)代化，意味著依托政治邏輯和政治方式的黨的領導和執(zhí)政，正在向依托法治邏輯和法治方式轉型。法治的重點是規(guī)范和約束權力，就是要“把權力關進制度的籠子里”，因而體現(xiàn)的是規(guī)范主義邏輯。但轉型并非單向，黨內(nèi)法規(guī)是黨的政治綱領、領導體制和組織紀律的形式載體，其內(nèi)容必須表達中國共產(chǎn)黨的政治邏輯，顯然不能與作為黨執(zhí)政生命力的政治傳統(tǒng)和政治路線相割裂，因此規(guī)范主義邏輯并不能完全涵括執(zhí)政黨的政治邏輯。黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯與法治邏輯相互關聯(lián)，并無簡單的孰高孰低的問題。一方面，法治既然提出約束政治權力的要求，就必然意味著對政治權力的全面約束，因此，需要用黨內(nèi)法規(guī)的形式約束黨組織和黨員活動，體現(xiàn)出法治所具有的規(guī)則之治的精神。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系又必須依照黨在中國憲法體制中的領導地位，通過貫徹黨的全面領導，實現(xiàn)黨的政治目標。

黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯與法治邏輯的相互契合由中國憲法體制所決定。在我國憲法體制中，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，國家的一切權力屬于人民，人民通過各級人民代表大會行使權力。在這一憲法體制下，憲法和法律是黨領導人民制定和實施的，它們不僅體現(xiàn)人民意志，也體現(xiàn)黨的主張。簡言之，黨的領導是中國憲法體制的重要組成部分，必須堅持；同時，黨的領導又必須通過中國憲法體制確立的法定機關和法定程序而實現(xiàn)。為此，政治邏輯與法治邏輯的融合需要以憲法體制為基本平臺。在中國憲法體制中，黨的領導、人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度構成了關鍵制度平臺，三者相互關聯(lián)。在此制度平臺上，黨的領導、多黨合作與政治協(xié)商通過人民代表大會制度實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。在此意義上而言，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，依法治國首先是依憲治國。而黨內(nèi)法規(guī)正是要保證黨的領導在中國憲法體制中順利實現(xiàn)。

基于中國憲法體制，黨的領導就不是政治宣言，而是具有確定含義的憲法規(guī)范：一方面，黨必須始終保持先進性，以保證始終具備長期執(zhí)政能力；另一方面，黨的領導又必須通過遵循中國憲法體制所確立的權力運行方式而實現(xiàn)。為實現(xiàn)上述憲法規(guī)范含義，黨內(nèi)法規(guī)需要從兩個方面著力：一是要通過制度化建設保證黨的先進性，以確保黨始終具備長期執(zhí)政的能力，這就不得不始終將黨的性質(zhì)、宗旨作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設的根本價值追求，夯實黨的執(zhí)政基礎；二是通過規(guī)范化建設保證黨的領導能夠順利有效通過地中國憲法體制而實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的領導所具有的兩層規(guī)范含義以及由此決定的黨內(nèi)法規(guī)的兩層價值追求，實際就是黨內(nèi)法規(guī)的兩個主要調(diào)整對象，即黨自身活動和黨對國家和社會的領導活動。從政治邏輯與法治邏輯而言，黨自身的先進性建設體現(xiàn)政治邏輯，而通過黨內(nèi)法規(guī)來建設體現(xiàn)法治邏輯；黨對國家和社會的領導必須以尊重中國憲法體制的形式實現(xiàn)，體現(xiàn)出的也是法治邏輯，而黨自身的先進性建設指向通過中國憲法體制實現(xiàn)黨的領導（見表1）。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)建設的價值目標在于通過體系化將政治邏輯與法治邏輯在中國憲法體制之下實現(xiàn)統(tǒng)合。黨的領導作為憲法體制的一元結構，導引出黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上的兩大分支，分別是調(diào)整黨自身活動的黨內(nèi)法規(guī)和調(diào)整黨對國家和社會領導的黨內(nèi)法規(guī)。實現(xiàn)分支內(nèi)容的體系化，必須基于中國憲法體制對于黨的領導的憲法定位及其規(guī)范含義為指引。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法：基于功能差異堅持形式與實質(zhì)標準相統(tǒng)一

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系化既有方法及其不足

總體而言，目前學界普遍在法治邏輯的規(guī)范主義層面探討黨內(nèi)法規(guī)體系化，即黨內(nèi)法規(guī)體系的構成與實現(xiàn)機制。雖已提出不少真知灼見，但尚未形成比較一致的意見。梳理這些代表性觀點，主要有兩種類型：一是從宏觀動態(tài)角度對于黨內(nèi)法規(guī)體系化進行設計[3][4][5]，二是從微觀靜態(tài)角度對黨內(nèi)法規(guī)進行體系化分類[6][7]。應該說，上述觀點都有較強的理論與實踐基礎，一方面，基于宏觀角度的動態(tài)構造契合黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系組成部分的地位；另一方面，微觀靜態(tài)角度的分析則與黨中央有關黨內(nèi)法規(guī)建設的權威性文件保持一致。不過，嚴格來說，上述闡述仍然具有一些不足。主要表現(xiàn)為忽視了在憲法體制層面，黨內(nèi)法規(guī)體系政治邏輯與法治邏輯的要求不只是規(guī)范主義的訴求，只是集中于從形式上借鑒國家法律體系化的方法。此種體系化思路，就不能體察到黨內(nèi)法規(guī)體系基于中國憲法體制所必然存在的多元功能指向差異，進而很難說明體系化的總體方法以及具體展開所依憑的理論邏輯。為此，必須基于黨內(nèi)法規(guī)體系化的目標指向及其憲法體制要求，對黨內(nèi)法規(guī)體系進行二元劃分，闡述其功能以及體系化方法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的二元區(qū)分及其特征

在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)體系可以劃分為兩大分支，即黨內(nèi)自身建設的黨內(nèi)法規(guī)和領導國家和社會的黨內(nèi)法規(guī)。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法基礎在于揭示各個分支內(nèi)容的功能差異。

第一，加強和實施黨的領導，基礎在于始終保持其先進性。黨內(nèi)法規(guī)尤其是調(diào)整黨自身活動的規(guī)范，不同于一般社會組織的自治規(guī)范，其內(nèi)在價值追求即在于塑造黨的先進性，內(nèi)容上體現(xiàn)出較為深厚的道德色彩，對于黨組織和黨員活動的調(diào)整，設定了道德目標、道德內(nèi)容，還采用了道德規(guī)制手段。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系主要內(nèi)容具有鮮明的道德性。在內(nèi)容上體現(xiàn)為黨組織和黨員這兩類黨內(nèi)法規(guī)主體的義務本位。這根源于黨的性質(zhì)和宗旨，黨員作為社會成員的先進代表，必須遵循高于法律的規(guī)則要求，即黨紀嚴于國法；黨組織作為先進代表的組織化團體，更應該始終保持先進性，努力踐行為人民服務的宗旨。同時，黨的先進性又要求其具有統(tǒng)一意志，因而，黨內(nèi)法規(guī)體系中的意志集中也較為明顯。其次，黨內(nèi)法規(guī)體系中的部分實施機制也具有突出的道德色彩。黨內(nèi)法規(guī)體系中思想建設層面的法規(guī)，就突出強調(diào)理想信念教育、思想宣傳和道德教化的重要性。在實踐中，通過思想?yún)R報、批評與自我批評、談心談話等機制，強化對黨員和黨組織的思想調(diào)整，這種強調(diào)自省、反思和教育的機制，具有極強的道德色彩，而國家法律體系只保留了形成社會秩序所需的最低限度的道德要求，一般的社會組織也只是組織成員為了追求自身利益而結合在一起。

表1：黨內(nèi)法規(guī)體系的政治邏輯與法治邏輯及其憲法體制意涵

第二，加強和實施黨的領導，關鍵在堅持和改善黨對國家與社會的領導。黨的領導在中國憲法體制中所具備的規(guī)范含義，核心在于堅持和完善黨對國家與社會的領導。黨自身的先進性建設最終指向于黨對國家和社會的全面領導。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，另一個關鍵分支就是有關黨領導國家和社會的法規(guī)體系。這類黨內(nèi)法規(guī)在功能上服務于黨更好地實現(xiàn)對國家與社會的領導。首先，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨與國家和社會的關系具有憲法正當性。我國憲法在序言明確表明，中國憲法體制始終堅持黨的領導。黨的領導主要是黨對國家和社會的領導。對于國家的領導，從主體而言，主要是指對國家權力和國家政治力量的領導，因此，黨內(nèi)法規(guī)中涉及黨對國家和社會領導的法規(guī)不同于一般社會組織和政治團體的自治規(guī)范，其必然具有外部效應。其次，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨與國家和社會的關系要遵循憲法體制。將黨的領導視為中國憲法體制的構成，并不是否認和削弱黨的領導，根本原因在于憲法和法律本身就體現(xiàn)了黨與人民意志的高度統(tǒng)一。因此，不同于調(diào)整黨自身活動的法規(guī)體系所具有的先進性訴求，調(diào)整黨領導國家和社會活動的法規(guī)體系，必須遵循中國憲法體制的基本安排，這類黨內(nèi)法規(guī)體系需要與憲法法律形成銜接和協(xié)調(diào)。

第三，加強和實施黨的領導，調(diào)整自身活動和領導活動都需要規(guī)則化的制度。在現(xiàn)代條件下，通過理性化的制度規(guī)范來調(diào)整主體的活動，有助于形成較強的確定性，這是現(xiàn)代社會的必然趨勢。黨的領導同樣如此。因而黨內(nèi)法規(guī)體系所具有的規(guī)則體系形態(tài)，與國家法律體系又存在相似性，主要集中在外部形式上，如概念、體例、制定程序、規(guī)范效力等。在國家法律體系化的方法中，如規(guī)范結構的邏輯化、規(guī)則的部門法化、規(guī)則之間的協(xié)調(diào)機制等，都可以作為黨內(nèi)法規(guī)體系化的技術支撐。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)的實施機制也可以借鑒國家法律體系的方法，如建立法規(guī)解釋、評估與清理制度。

因此，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化，應該基于中國憲法體制，從上述三個方面認識黨內(nèi)法規(guī)體系基于不同功能需要而具有的特征，同時，遵循黨內(nèi)法規(guī)在形式層面與國家法律的相似性。所謂相似性是指，在純粹的技術層面，黨內(nèi)法規(guī)也是一種規(guī)則，也需要通過相應的規(guī)則技術實現(xiàn)科學化；所謂差異性是指，黨內(nèi)法規(guī)基于中國憲法體制確立的黨的領導，而分為兩大分支體系，調(diào)整自身活動的法規(guī)在內(nèi)容和實施機制上具有突出道德色彩，調(diào)整黨領導國家社會的法規(guī)在內(nèi)容上能夠基于憲法正當性而具有外部效應，同時，也需要遵循中國憲法體制的基本安排。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系化的基本方法：形式與實質(zhì)的雙重方法

基于對黨內(nèi)法規(guī)體系化基礎的闡述，黨內(nèi)法規(guī)體系化的方法可以基本確立起來。其主要包括形式與實質(zhì)兩個維度。在實質(zhì)層面，應該遵循黨內(nèi)法規(guī)中兩大分支體系的功能區(qū)分以及內(nèi)在要求，不能因體系化而破壞其功能；在形式層面，要以實質(zhì)層面的要求作為基礎，借鑒國家法律體系化的理論與技術，將實質(zhì)層面的要求轉化為科學的規(guī)則化表達。

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設應該堅持其道德性。即將道德體系化的思想與方法運用到黨內(nèi)法規(guī)體系化中，打造一套符合中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨的規(guī)則化體系。對此，應該在思想上堅持馬克思主義的指導，使黨始終保持馬克思主義政黨本色。同時，堅持對黨員和黨組織提出更高要求，使得黨員和黨組織積極遵守和踐行黨的宗旨，夯實黨員的理想信念。第二，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設應該遵循憲法體制要求。即將中國憲法體制作為進一步加強和改善黨的領導的制度平臺，黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容上要以中國憲法體制作為基本前提，進一步保證和完善中國憲法體制的有效運行。對此，需要堅持中國憲法體制所確立的制度框架，將黨內(nèi)法規(guī)體系化作為促進憲法體制運轉的基礎動力機制。第三，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設應該借鑒法律體系化方法。國家法律體系化已經(jīng)形成了成熟的理論和方法，比如：強調(diào)國家法律對調(diào)整領域的全覆蓋；規(guī)范體系內(nèi)部的科學有序；完善的規(guī)范實施機制等［8］。這些技術標準應該在黨內(nèi)法規(guī)體系化時加以運用?？傊渣h內(nèi)法規(guī)體系基于憲法體制的功能區(qū)分為基礎，堅持黨內(nèi)法規(guī)體系不同分支體系的功能及其內(nèi)在要求，借鑒國家法律體系化的技術方法，對實質(zhì)層面的功能要求進行科學化的規(guī)則表達。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系化的標準及其展開：以精神—原則—規(guī)范為核心的體系結構

中國憲法體制對于黨的領導憲法地位的確立，是黨內(nèi)法規(guī)形成兩大分支體系的憲法基礎。因應于各個分支體系的功能本質(zhì)以及內(nèi)在要求，對于黨內(nèi)法規(guī)體系可以做結構化的觀察，即黨內(nèi)法規(guī)體系實際是由黨內(nèi)法規(guī)基本精神、黨內(nèi)法規(guī)基本原則和黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范組成的結構化體系。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的基本精神

黨內(nèi)法規(guī)的基本精神是指對以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)在制定、實施等各個運行環(huán)節(jié)具有支配性指引作用并體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和追求的那些基本價值和基本思想。黨建理論較多關注黨的基本精神，普遍認為“基本精神是一個政黨建黨的重要思想基礎，是一個政黨制定政策的理論依據(jù)、行動指南”［9］。在全面依法治國背景下，黨內(nèi)法規(guī)建設是進一步加強和改善黨的領導，堅持依憲執(zhí)政的重要戰(zhàn)略舉措。因此，黨內(nèi)法規(guī)的基本精神與黨的基本精神具有一致性，即作為黨的基本精神，必然體現(xiàn)在以黨內(nèi)法規(guī)為制度結構的黨的活動過程中。黨內(nèi)法規(guī)的基本精神作為黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在結構體系的基石，指向的是黨內(nèi)法規(guī)建設對于中國共產(chǎn)黨具有何種功能意義。因此，理解黨內(nèi)法規(guī)的基本精神時，一方面必須堅持黨的基本精神對黨內(nèi)法規(guī)基本精神的指引作用，另一方面，又需要通過必要的話語轉換對黨內(nèi)法規(guī)的基本精神進行進一步提煉。

筆者以為，以先進性為核心的政黨倫理是黨內(nèi)法規(guī)的基本精神。黨的基本精神是在不同歷史階段形成的，具有豐富的內(nèi)容，對于黨內(nèi)法規(guī)體系具有指引作用。但同時，黨內(nèi)法規(guī)的基本精神又不僅僅是對黨的基本精神的照搬。《黨章》總綱第一段明確了中國共產(chǎn)黨在性質(zhì)上具有突出的先進性。黨的先進性根源于中國近代以來歷史發(fā)展以及人民的選擇。近代中國面臨的根本性命題是如何從傳統(tǒng)國家走向現(xiàn)代民族國家。在此過程中，為應對內(nèi)部社會結構以及制度文化轉型、外部國家的秩序沖擊，必須依賴于一條適合于中國國情的獨特道路。一個具有革命性、先進性的政黨組織，才可能具有這樣的領導能力，具有作為先鋒隊的自覺意識［9］。因此，我們認為先進性始終是中國共產(chǎn)黨政治倫理的核心。此種先進性政黨倫理包含著政黨理論和政黨使命的雙重先進。一是政黨理論的先進性。在黨的基本精神體系中，任何一項基本精神都是在中國發(fā)展過程中的特定階段所形成，具有鮮明的時代性，并且促進了特定時期黨的任務完成。因此，通過歷史實踐經(jīng)驗的積累，黨形成了一套有關中國革命、中國發(fā)展的理論體系即中國特色社會主義理論體系。這一理論體系在黨內(nèi)法規(guī)中體現(xiàn)為政治綱領、基本精神，并指導具體政策的制定與實施。二是政黨使命的先進性。按照政治學上對于政黨的一般認識，政黨的核心目標是參與乃至掌握國家政權。但這不適宜用來解釋中國共產(chǎn)黨的先進性。黨的使命具有特定時代性，革命時期是完成國家締造，建設和改革時期則是要實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。而掌握國家政權，領導國家政權是實現(xiàn)這些歷史使命的必要條件。換言之，黨的先進使命既具有時代性，又具有未來性。在實踐層面，先進性政黨倫理表現(xiàn)為對黨組織和黨員在思想與行為層面的雙重約束。

首先，黨組織和黨員始終要在思想上保持先進性。這種先進性要求黨員對黨的性質(zhì)和宗旨以及使命形成并保持內(nèi)心認同。并且，通過不斷的學習教育，強化自身的能力和先進性。同在國家法律下行為的國家機關、公民和社會組織不同，黨員組織和黨員不僅需要遵守行為上的規(guī)則，還要接受思想上的約束和指導。在黨內(nèi)制度中，有思想?yún)R報、民主生活會、自我批評、學習模范典型等制度安排來保證黨組織和黨員時刻保持思想先進性。

其次，黨組織和黨員要在行為上保持先進性。如果說思想上的先進是中國共產(chǎn)黨保持和踐行先進性政治倫理的基礎，那么行為上的先進則是先進性政治倫理能夠落地的關鍵。黨員的權利和義務，不同于公民在法律秩序下的權利和義務。對于黨員而言，黨內(nèi)的權利義務區(qū)分意義較小，尤其是黨員參與黨內(nèi)生活等方面的權利，甚至具有“積極自由”的色彩①“積極自由”和“消極自由”是伯林對于自由的一種分類，與思想家貢斯當對于“古代人的自由”與“現(xiàn)代人的自由”的區(qū)分類似[11][12]。。對于一個黨組織來說，黨員的積極參與是提升其政治能力的重要途徑之一。對于公民而言，權利完全可以放棄。但對于黨員來說，其在黨內(nèi)的權利，從黨組織的角度而言更加倡導的是積極行使。進一步而言，對中國共產(chǎn)黨來說，黨員不是普通的公民——只需要遵守最基本、最普遍的法律規(guī)則，而是具有先進思想并通過先進行為來實現(xiàn)黨始終為人民服務宗旨的社會精英，因而必須盡可能成為具有高尚道德的人。由此來看，可以說黨的先進性要求對黨組織與黨員的規(guī)則約束，形成權利義務的調(diào)整方式，但突出“義務本位”［13］。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的基本原則

所謂黨內(nèi)法規(guī)的基本原則，是指黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨的內(nèi)外部關系時所應該堅持的基本立場和準則。黨內(nèi)法規(guī)的基本原則具有貫徹黨內(nèi)法規(guī)基本精神、統(tǒng)領黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范的制度功能。黨內(nèi)法規(guī)的原則至少包括兩個層次：一個是在黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的各個具體領域發(fā)揮功能的具體原則，另一個是對黨內(nèi)法規(guī)體系整體起到基礎性作用的基本原則。我們主要討論黨內(nèi)法規(guī)體系中的基本原則。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的主體類型，大致包括以下四項。

第一，黨組織之間關系的基本原則是民主集中制和分工負責。所謂黨組織之間的基本關系，是指在各類黨組織、各級黨組織在黨自身運行過程中所形成的相互關系。橫向上表現(xiàn)為同級各類黨組織的關系，縱向上表現(xiàn)為不同級別黨組織之間的關系，這是黨內(nèi)法規(guī)所要調(diào)整的重要社會關系。通過引入法治的基本思維和方式促進黨內(nèi)法規(guī)制度的完善，對于促進黨內(nèi)組織之間關系的科學化意義重大。

根據(jù)《黨章》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨組織間關系時，應該堅持民主集中制和分工負責相結合的原則。民主集中制原則“既不同于通常意義上以分權制衡為基礎的民主政治，也不同于極權政治。它是民主基礎上的集中，在集中指導下的民主”［14］。

黨內(nèi)法規(guī)堅持民主集中制原則和分工負責原則，其主要體現(xiàn)如下：首先，民主集中制原則的體現(xiàn)：（1）黨的各級領導機關都由選舉產(chǎn)生。比如，黨的中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，而黨的中央政治局則由黨的中央委員會選舉產(chǎn)生。黨的地方委員會由本級黨的代表大會選舉產(chǎn)生。（2）黨的各級代表大會在本級黨組織中具有最高地位。中央一級，黨的全國代表大會和黨的中央委員會具有最高地位；地方一級，黨的地方代表大會和其選舉產(chǎn)生的委員會在本級黨組織中具有最高地位。（3）黨的下級組織必須服從和執(zhí)行上級組織的決定。同時，就全國而言，黨的全國代表大會和黨的中央委員會具有最高權威。其次，分工負責原則的體現(xiàn)：（1）黨的各類組織都有自己特定的權限。比如，黨的各級代表大會有選舉產(chǎn)生本級黨的委員會和紀律檢查委員會的權力。（2）黨的中央組織和黨的地方組織也有一定的權限劃分。比如，有關全國性的重大政策問題只能由黨中央進行決定，地方黨組織只能就自己范圍的事項進行決議。（3）在黨的各級委員會中實行集體領導和個人分工負責制度。對于重大事項需要通過黨的委員會集體討論并作出決定，然后由個人按照集體決定分工落實。

第二，黨組織與黨員關系的基本原則是義務本位兼顧權利。黨作為一個政黨組織是由政黨成員構成的，黨組織和黨員的關系是黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的一類最基本的社會關系。從本質(zhì)上來說，對黨員活動的規(guī)范實際上是基于黨組織自身的使命以及它與黨員的關系，廣義上也屬于黨組織與黨員的關系。因此，黨內(nèi)法規(guī)對于黨員行為和思想的調(diào)整，也屬于黨組織與黨員間的關系?；邳h內(nèi)法規(guī)的基本精神，在對黨員和黨組織關系進行調(diào)整時，應該采用義務本位兼顧權利的原則。

具體來說，黨組織對于黨員的各項權利要予以保障，同時，對于黨員的各項義務要求也要嚴格監(jiān)督執(zhí)行。對此，《黨章》第一章已經(jīng)就黨員權利和義務作出原則性的規(guī)定，并將“黨員義務”放在了“黨員權利”之前，充分體現(xiàn)了義務優(yōu)先的思想。在黨員義務方面，強調(diào)黨員對于黨組織的信仰和忠誠、在社會生活各領域的先鋒模范帶頭作用（模范遵守憲法和法律）等；與此同時，黨員義務不僅要落實為嚴格的行為要求，還要轉變?yōu)樗枷肷系男叛鲆笠约皞惱砩系母呱衅犯?。部分黨內(nèi)法規(guī)要求黨員必須成為一個道德高尚的人。比如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》明確要求黨員要培養(yǎng)和具備高尚的道德情操。上述義務鮮明突出了黨組織以先進性為核心的政治倫理。在黨員權利方面，強調(diào)黨員積極參與黨內(nèi)政治生活。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)強調(diào)黨員通過積極行使權利來參與黨內(nèi)生活。

第三，黨與國家關系的基本原則是堅持依憲法法律執(zhí)政。所謂黨與國家關系，是指在整個國家的政治領域中，中國共產(chǎn)黨與國家機構、軍隊、民主黨派等國家機器和政治力量在政治運行過程中所形成的基本關系。比如，在與國家機關的關系中，就包括黨與人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察等國家機構的關系。在中國特色社會主義法治建設過程中，已經(jīng)初步形成了一套關于黨與國家關系的基本原則，即堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。只不過，這一基本原則還需要進一步通過具備可操作性的規(guī)則具體化?；谥袊鴳椃w制，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨與國家關系時，應堅持依照憲法法律執(zhí)政原則。

堅持依照憲法和法律執(zhí)政原則，是指黨內(nèi)法規(guī)在處理黨與國家關系上應該依照憲法和法律的規(guī)定和精神，支持國家機構依法行使職權、民主黨派依法依章程參政等國家基本制度的運行。這也意味著既要堅持和保證黨的領導權，同時又要支持國家機構依照憲法和法律行使職權、保障民主黨派依法參政。

以黨與國家機構的關系為例，堅持依照憲法和法律執(zhí)政的原則就體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)不能直接為國家機構設定職權或者干擾其職權行使。國家機構依照憲法和法律行使職權活動應該得到黨內(nèi)法規(guī)的支持。憲法和法律擁有規(guī)定國家機構職權的保留權。此種意義上的憲法保留和法律保留，在客觀上就形成了對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的限制。進言之，黨內(nèi)法規(guī)在處理黨與國家機構關系問題時具有兩種義務，分別是積極義務和消極義務。

所謂積極義務，是指黨內(nèi)法規(guī)應該通過規(guī)則制定和實施，嚴格恪守憲法和法律對國家機構職權的設定。比如，為了保證審判機關和檢察機關依照憲法和法律行使職權，黨內(nèi)法規(guī)負有義務通過制定相應的規(guī)則來支持這一目的的實現(xiàn)。比如，《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》就屬于此類義務的實現(xiàn)形式。所謂消極義務，是指黨內(nèi)法規(guī)不能以積極作為的形式來規(guī)定國家機構的職權活動，從而逾越憲法和法律的框架。不過，此類消極義務往往需要通過積極作為的形式實現(xiàn)。比如，按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》的要求，制定新的《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》就涉及黨與人大的關系，而制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》就涉及黨與民主黨派等愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線力量的關系。

堅持依照憲法和法律執(zhí)政原則，實際上是調(diào)整黨領導活動的關系的本質(zhì)要求。誠如上文所言，黨內(nèi)法規(guī)必須遵循中國憲法體制的要求，實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一。此項原則也是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接和協(xié)調(diào)的內(nèi)在基礎。黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的決定，正是要基于中國憲法體制的安排，進一步加強和改善黨對國家與社會領導，改革成果未來也將會以黨內(nèi)法規(guī)的形式反映出來。

第四，黨與社會關系的基本原則是堅持群眾路線。黨與社會關系是指中國共產(chǎn)黨與社會成員的關系，具體表現(xiàn)為執(zhí)政黨與人民群眾、社會團體、基層群眾自治性組織的關系。加強和改善黨的領導，需要黨內(nèi)法規(guī)在處理與社會關系時堅持群眾路線原則，主要表現(xiàn)為兩個方面。

首先，黨必須以群眾的利益為中心開展活動。所謂以群眾利益為中心，實際是黨內(nèi)法規(guī)基本精神的體現(xiàn)，即黨始終要將人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。黨內(nèi)法規(guī)體系調(diào)整黨領導社會關系時，應該堅持群眾利益中心，保證群眾利益得到反映和吸納，能夠轉化為黨的領導活動，尤其是黨的決策。其次，黨必須通過聯(lián)系和依靠群眾開展活動。黨與社會關系還應該聯(lián)系和依靠群眾，其要求是，密切聯(lián)系群眾，完善黨對社會團體、基層群眾自治組織的領導，同時，充分尊重群眾，尤其是社會團體、基層群眾自治組織的自治功能，保證其依法享有和行使權利，吸納其參與到推進國家治理現(xiàn)代化進程中。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范是指在基本精神和基本原則的指導下，所形成的具體規(guī)則體系。按照中國憲法體制中黨的領導要求，可以將黨內(nèi)法規(guī)體系分為調(diào)整自身活動的規(guī)范和調(diào)整領導國家與社會的規(guī)范，根據(jù)兩大分支領域的具體內(nèi)容，還可以進一步細分具體的規(guī)范領域。對黨內(nèi)法規(guī)體系的具體規(guī)范的完善，則應該借鑒國家法律體系的基本方法，如規(guī)則邏輯化、同時將規(guī)則的部門化。因此，在具體規(guī)范層次，黨內(nèi)法規(guī)應該從兩個層面進行構建。

第一，具體規(guī)則的邏輯化建構。法律規(guī)則之所以能夠對行為實現(xiàn)調(diào)整，是因為其具有規(guī)范性。規(guī)范性的規(guī)則，要求其能夠對主體行為形成指引或者預期。規(guī)則具有規(guī)范性的條件是，其具有邏輯化的結構。通行的法理學說將法律規(guī)則的結構分為兩大部分，即行為模式和法律后果。由此，在制定具體規(guī)則時，也應該使其具有清晰的邏輯結構，保證規(guī)則的可預期性和可執(zhí)行性。對此，應該借鑒法學理論中的有關技術與方法，為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則的制定提供技術支撐。

第二，具體規(guī)則的體系化構造。當眾多規(guī)則所調(diào)整的行為屬于同一領域，此時便形成了具體規(guī)則的不同領域或者不同體系。在國家法律體系中，部門法劃分就是規(guī)則體系化構造的重要表現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系化的科學性，在于形成關于黨內(nèi)法規(guī)的領域劃分，即形成黨內(nèi)法規(guī)體系的不同部門。

值得指出的是，黨的法規(guī)建設活動本屬于黨的自身活動范圍，但為突出其在黨內(nèi)法規(guī)體系化中的地位，特將其單獨列出。正如國家法律體系需要法的運行機制一樣，在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則體系構造中，也需要對黨內(nèi)法規(guī)的建設自身進行規(guī)范化和體系化的機制。簡言之，在通過黨內(nèi)法規(guī)對黨的自身活動和黨的領導活動進行調(diào)整時，實際還需要對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整活動進行再調(diào)整，即建立黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、解釋、廢除、評估清理機制，保證黨內(nèi)法規(guī)體系的動態(tài)化運行。就此而言，在將黨內(nèi)法規(guī)的部門按照表2進行具體劃分的基礎上，更應考慮黨內(nèi)法規(guī)體系化應遵循何種邏輯與方法，未來應該適應黨自身建設和領導需要，不斷通過黨內(nèi)法規(guī)建設制度本身來完善。

表2：黨內(nèi)法規(guī)體系構成、部門劃分及示例

結語

黨內(nèi)法規(guī)體系化是一個認知和實踐相互促進的過程。對黨內(nèi)法規(guī)體系的價值目標以及具體功能劃分進行準確認知，能夠為體系化的實踐展開提供理論基礎和基本方法。黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生根源于，國家治理現(xiàn)代化背景下，黨的領導需要基于中國憲法體制實現(xiàn)現(xiàn)代化。中國憲法體制既將黨的領導作為核心構成，同時，又作為實現(xiàn)黨的領導的制度平臺。由此，導引出了黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一的根本原則，它們在憲法體制的平臺上實現(xiàn)了結構耦合。黨的領導需要通過自身建設保持其先進性以及領導地位，同時，又通過憲法體制平臺加以實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系正是要將黨的自身建設和黨的領導活動進行制度化，這體現(xiàn)出了鮮明的規(guī)則治理精神。同時，既要保持黨的先進性，又要通過憲法體制進行領導，則分別體現(xiàn)了政治邏輯和法治邏輯，它們也將耦合于中國憲法體制。

黨內(nèi)法規(guī)體系化的實現(xiàn)需要在科學理論基礎上進行細致實踐。未來應該堅持黨內(nèi)法規(guī)體系化的政治與法治邏輯，將黨自身的先進性建設、黨對國家與社會的領導，作為黨內(nèi)法規(guī)的目標追求；同時，基于中國憲法體制的要求和規(guī)范主義的法治邏輯，將上述目標追求落實為具體的規(guī)范建構。基本思路將是，按照中央有關黨內(nèi)法規(guī)建設的部署，遵循黨內(nèi)法規(guī)的基本精神、基本原則，采用法律體系化的技術如立法、解釋、修改、備案審查等制度，根據(jù)改革發(fā)展需要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，助力國家治理現(xiàn)代化。