新時(shí)代吸引外資新方略：從招商政策優(yōu)惠到營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

馬相東王躍生

（1.中共北京市委黨校，北京西城 100044；2.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京海淀100871）

2018年4月，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇開幕式上指出，“過去，中國(guó)吸引外資主要靠?jī)?yōu)惠政策，現(xiàn)在要更多靠改善投資環(huán)境?！盵1]這既為新時(shí)代我國(guó)促進(jìn)外資穩(wěn)定增長(zhǎng)和推動(dòng)形成全面開放新格局指明了方向，也向?qū)W術(shù)界提出了一個(gè)亟待研究的重要課題：在吸引外資的內(nèi)外部條件發(fā)生重大變化的新態(tài)勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)如何通過營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化促進(jìn)外資穩(wěn)定增長(zhǎng)。

利用外資是我國(guó)對(duì)外開放基本國(guó)策和構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要內(nèi)容，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，利用好外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有多重意義[2]。正如習(xí)近平總書記所指出，“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向更高形態(tài)發(fā)展，跟上全球科技進(jìn)步步伐，都要繼續(xù)利用好外資?！盵3]改革開放以來，我國(guó)吸收外商直接投資（FDI）規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在全球跨境直接投資中的地位不斷提升，取得了舉世矚目的成就。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2017年，我國(guó)實(shí)際使用FDI金額1310.4億美元，位居全球第二，我國(guó)FDI流量已經(jīng)連續(xù)26年居發(fā)展中國(guó)家首位。盡管如此，2012年進(jìn)入新時(shí)代以來，由于內(nèi)外部條件發(fā)生了重大變化，我國(guó)吸引外資受到很大沖擊：我國(guó)實(shí)際使用FDI增長(zhǎng)速度急劇下滑，其占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重也持續(xù)下降。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)實(shí)際使用外資年均增長(zhǎng)速度，從2001-2008年的13.3%，大幅下滑至2009-2011年的5.5%，2012-2017年進(jìn)一步下滑至2.0%；我國(guó)實(shí)際使用外資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重，則從2001年的10.4%持續(xù)下滑至2012年的2.0%，2017年進(jìn)一步下滑至1.4%。在上述背景下，如何促進(jìn)外資穩(wěn)定增長(zhǎng)成為新時(shí)代一項(xiàng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的課題。那么，為何會(huì)產(chǎn)生如此大的沖擊？又如何應(yīng)對(duì)這些沖擊呢？

一、新時(shí)代我國(guó)引進(jìn)外資的新態(tài)勢(shì)

2008年全球金融危機(jī)以前，我國(guó)吸收外資之所以發(fā)展迅猛，首先得益于有利的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。進(jìn)入新時(shí)代以來，之所以受到很大沖擊，主要是因?yàn)槠鋬?nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，呈現(xiàn)出一些新的特征與趨勢(shì)。不僅如此，這些特征與趨勢(shì)在未來一段時(shí)間還將延續(xù)。

（一）全球價(jià)值鏈?zhǔn)湛s與重構(gòu)，引資競(jìng)爭(zhēng)面臨雙重沖擊

2008年全球金融危機(jī)以來，受發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體“再工業(yè)化”不斷推進(jìn)、周邊經(jīng)濟(jì)體低要素成本優(yōu)勢(shì)日益凸顯等因素影響，國(guó)際產(chǎn)業(yè)布局深刻調(diào)整，全球價(jià)值鏈呈現(xiàn)慢慢收縮與重構(gòu)的新態(tài)勢(shì)[4]。全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移因此呈現(xiàn)兩大新的發(fā)展態(tài)勢(shì)：一方面，美國(guó)、日本、德國(guó)等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為加快“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回流”，大力改善營(yíng)商環(huán)境，智能制造等高端制造業(yè)從中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體向發(fā)達(dá)國(guó)家回流；另一方面，東南亞、南亞等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體利用低要素成本優(yōu)勢(shì)大力承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為全球重要的加工組裝基地，紡織業(yè)等部分中、低端制造業(yè)從中國(guó)向部分擁有低廉勞動(dòng)力供給的東南亞、南亞和非洲國(guó)家快速轉(zhuǎn)移。受此影響，全球FDI格局發(fā)生深刻調(diào)整。就兩大經(jīng)濟(jì)板塊而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比重大幅提升，新興與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體比重持續(xù)下降。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比重從2010年的49.0%提升到2016年的59.1%，新興和發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的比重則相應(yīng)從2010年的51.0%下降至2016年的40.9%。

在此態(tài)勢(shì)下，我國(guó)吸引外資競(jìng)爭(zhēng)面臨雙重沖擊：一方面，在先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的招商引資中面臨發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的沖擊；另一方面，在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)招商引資中面臨東南亞、南亞等不少發(fā)展中國(guó)家的沖擊。我國(guó)FDI流入量因此受到很大影響。2012年以來，無論是美、日、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，還是東南亞、南亞和拉美等新興經(jīng)濟(jì)體，F(xiàn)DI增長(zhǎng)速度都明顯高于我國(guó)。UNCTAD數(shù)據(jù)顯示，2012至2016年間，F(xiàn)DI流量流入年均增長(zhǎng)率，中國(guó)僅1.6%，這一速度在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第106位，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也明顯低于泰國(guó)、菲律賓、老撾、韓國(guó)、孟加拉國(guó)、印度等周邊經(jīng)濟(jì)體，甚至還低于墨西哥、秘魯、阿根廷、南非等新興經(jīng)濟(jì)體（圖1）。

不僅如此，無論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都繼續(xù)采取各種新的舉措進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境。以美國(guó)為例，2017年12月以來，特朗普政府先后采取減稅、美元貶值等措施改善營(yíng)商環(huán)境吸引制造業(yè)回流。2018年1月起開始實(shí)施的美國(guó)《減稅和就業(yè)法案》有兩點(diǎn)尤為值得關(guān)注。一是將企業(yè)所得稅最高稅率由35%降至21%，即從發(fā)達(dá)國(guó)家的最高水平下降到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的平均水平以下。二是對(duì)美國(guó)企業(yè)境外所得的征稅原則從屬人原則改為屬地原則，未來美國(guó)公司的海外利潤(rùn)將只需在利潤(rùn)產(chǎn)生的國(guó)家交稅；對(duì)美國(guó)公司留存海外的利潤(rùn)一次性征稅，其中現(xiàn)金利潤(rùn)的稅率為15.5%，非流動(dòng)性資產(chǎn)的稅率為8.0%。這勢(shì)必將對(duì)全球資金回流美國(guó)產(chǎn)生大的影響。未來一段時(shí)期，中國(guó)引資競(jìng)爭(zhēng)將面臨更加激烈的國(guó)際環(huán)境。

圖1 2012-2016年中國(guó)與G7及部分新興經(jīng)濟(jì)體FDI流入年均增長(zhǎng)率比較（%）

（二）中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性轉(zhuǎn)換，引資的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)加速弱化

黨的十八大開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。進(jìn)入新時(shí)代以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了階段性歷史轉(zhuǎn)換，由過去的高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在這一新的發(fā)展階段，我國(guó)傳統(tǒng)的勞動(dòng)力等要素成本優(yōu)勢(shì)加速弱化。根據(jù)國(guó)際勞工組織（ILO）數(shù)據(jù)，中國(guó)雇員月薪自2001年以來年均增長(zhǎng)15.3%，到2016年已經(jīng)達(dá)到901美元，既顯著高于印度尼西亞、巴基斯坦、菲律賓、越南、蒙古國(guó)、泰國(guó)、馬來西亞等周邊亞洲新興經(jīng)濟(jì)體，也明顯高于南非、俄羅斯和巴西等金磚國(guó)家，還高于墨西哥和秘魯?shù)让乐扌屡d經(jīng)濟(jì)體（圖2）。

隨著傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)加速弱化，勞動(dòng)力、土地、資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素對(duì)吸引外資的作用不斷下降，在我國(guó)經(jīng)營(yíng)的外資企業(yè)也從原來的依賴低成本的加工制造轉(zhuǎn)向金融、服務(wù)、高科技等產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的外資企業(yè)更看重我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的法治化和便利化，要求降低制度性交易成本以更好開拓中國(guó)市場(chǎng)。因此，法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境應(yīng)該取代要素成本和政策紅利，成為我國(guó)吸引外資新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

黨的十九大報(bào)告提出，到2020年將全面建成小康社會(huì)，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。按照這一部署，未來一段時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)力、土地、環(huán)保等綜合經(jīng)營(yíng)成本將進(jìn)一步快速提升。還以勞動(dòng)力成本為例。目前，我國(guó)的雇工成本，盡管較之周邊發(fā)展經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)很高，但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍然差距很大、與周邊的亞洲四小龍差距也不小。數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)和美國(guó)的雇員月薪在2014年和2010年已經(jīng)分別達(dá)到5149美元和4417美元，韓國(guó)和新加坡在2016年分別達(dá)到2888美元和2872美元（圖2）。因此，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，考慮到人口老齡化帶來的勞動(dòng)力供給不足進(jìn)一步助推勞動(dòng)力成本等問題，未來一段時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)力成本會(huì)進(jìn)一步大幅提高，綜合運(yùn)營(yíng)成本也勢(shì)必進(jìn)一步大幅度提高。營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境的重要性會(huì)越來越高。

（三）反全球化思潮日漸升溫，國(guó)際投資體制碎片化加劇

2008年全球金融危機(jī)之后，受到重創(chuàng)的世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、持續(xù)中低速增長(zhǎng)。受此影響，全球FDI增長(zhǎng)乏力，跌宕起伏，一直未能恢復(fù)至危機(jī)前的高點(diǎn)。UNCTAD數(shù)據(jù)顯示，金融危機(jī)之后，全球FDI流量即使在最高的2015年也不過17740億美元，距離2007年19092億美元的投資峰值尚有較大差距。

2017年以來，世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些積極向好勢(shì)頭，但面臨的諸多問題并未從根本上解決。從本質(zhì)上說，本次金融危機(jī)緣于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期累積的結(jié)構(gòu)性障礙和全球經(jīng)濟(jì)治理長(zhǎng)期存在的制度性瓶頸。因此，只有加快世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全球經(jīng)濟(jì)治理制度性變革，才有望在新產(chǎn)業(yè)、新機(jī)制的帶動(dòng)下啟動(dòng)新一輪世界經(jīng)濟(jì)及國(guó)際投資增長(zhǎng)。然而，金融危機(jī)爆發(fā)至今已有近10年時(shí)間，全球增長(zhǎng)動(dòng)能不足、全球經(jīng)濟(jì)治理滯后、全球發(fā)展失衡這三大根本性矛盾仍然比較突出。于是，保守主義、孤立主義等反全球化思潮在一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始死灰復(fù)燃并日漸升溫，雙邊及區(qū)域投資協(xié)定不斷增長(zhǎng)，國(guó)際投資體制碎片化加劇。UNCTAD數(shù)據(jù)顯示，僅2017年11月至2018年2月期間，各經(jīng)濟(jì)體就簽訂了2個(gè)雙邊投資協(xié)定（BIT）、8個(gè)帶有投資條款的雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定（TIP）；截至2018年2月底，全球國(guó)際投資協(xié)定已達(dá)3328個(gè)[6]。

這些雙邊和區(qū)域投資協(xié)定，在不同的時(shí)期由發(fā)展階段各不相同的經(jīng)濟(jì)體簽訂，核心條款相互重疊，但內(nèi)容上又存在巨大的差異。這既增加了各國(guó)管理國(guó)際投資協(xié)定網(wǎng)絡(luò)的難度，也加劇了全球貿(mào)易與投資保護(hù)。在此形勢(shì)下，全球各經(jīng)濟(jì)體紛紛加快各類簽訂雙邊和區(qū)域貿(mào)易與投資協(xié)定，以增強(qiáng)本國(guó)對(duì)外商投資的吸引力，營(yíng)商環(huán)境的重要性日益凸顯。

圖2 2016年中國(guó)與 G 7及部分新興經(jīng)濟(jì)體雇員月薪比較（美元/月）

二、從招商政策優(yōu)惠到營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的歷史脈絡(luò)

我國(guó)吸收外資之所以取得巨大成就，既得益于改革開放以來有利的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，也得益于我國(guó)因時(shí)制宜地實(shí)行積極的吸引外資政策。進(jìn)入新時(shí)代以來，面對(duì)引進(jìn)外資發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，我國(guó)逐步提出了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的吸引外資新方略。這一新方略是我們黨利用外資理論與實(shí)踐的豐富與發(fā)展。改革開放40年來，根據(jù)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和吸引外資競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)，黨的利用外資理論與實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)重要的發(fā)展階段，逐步從過去主要靠招商政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)為新時(shí)代更多靠營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。

（一）初探階段（1978-1995年）：從政策優(yōu)惠到超國(guó)民待遇

這一階段，我們黨吸引外資政策主要是在鄧小平利用外資理論的指導(dǎo)下制定的。改革開放初期，鄧小平敏銳地洞察到當(dāng)時(shí)國(guó)際、國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，作出了利用外資的重大決策。1979年1月，面臨建設(shè)資金不足和技術(shù)落后問題，鄧小平提出，“現(xiàn)在搞建設(shè)，門路要多一點(diǎn)，可以利用外國(guó)的資金和技術(shù)”[7-1]。同年11月，進(jìn)一步指出：“應(yīng)該充分利用世界的先進(jìn)的成果，包括利用世界上可能提供的資金，來加速四個(gè)現(xiàn)代化的建設(shè)?！盵7-2]此后，他多次強(qiáng)調(diào)利用外資的必要性和重要性[8]。這一時(shí)期，既是吸引外資政策出臺(tái)比較密集的時(shí)期，也是招商政策優(yōu)惠力度逐步加大的時(shí)期。

1983年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)利用外資工作的指示》，在放寬稅收政策、提供國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、放寬進(jìn)出口限制等方面對(duì)外資企業(yè)提出了明確的優(yōu)惠政策。如，在所得稅方面，對(duì)外資企業(yè)實(shí)行了“免二減三”政策（合營(yíng)期在十年以上的，從開始獲利的年度起，頭兩年免征所得稅，從第三年起減半征收所得稅三年）。1986年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》，在場(chǎng)地使用費(fèi)、所得稅減免、利潤(rùn)匯出和再投資等方面對(duì)產(chǎn)品出口和先進(jìn)技術(shù)外資企業(yè)制定了特別優(yōu)惠的“超國(guó)民待遇”。隨后，地方政府競(jìng)相出臺(tái)更大力度的招商引資優(yōu)惠政策，幾乎對(duì)所有的外資企業(yè)都實(shí)行“超國(guó)民待遇”，有的甚至提供零地價(jià)優(yōu)惠。盡管如此，外資出于謹(jǐn)慎的態(tài)度并沒有進(jìn)行大規(guī)模的直接投資。因此，這一時(shí)期我國(guó)利用外資的形式仍以借款為主。1992年以前，我國(guó)每年實(shí)際使用的FDI最高僅43.7億美元。

1992年鄧小平南方談話為我國(guó)改革開放從思想上徹底解決了姓“社”姓“資”問題，我國(guó)招商引資力度進(jìn)一步加大。黨的十四大報(bào)告提出，更多更好地利用國(guó)外資金、資源、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，要“采取更加靈活的方式”[9]。此后，引進(jìn)外資被當(dāng)作改革開放的標(biāo)志，招商引資的成效也成為地方政府官員晉升錦標(biāo)賽的重要衡量指標(biāo)[10]。于是，一些地方政府率先成立了招商引資機(jī)構(gòu)，如招商局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等。政策上對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠進(jìn)一步加大，跨國(guó)公司也開始大舉進(jìn)入我國(guó)，我國(guó)實(shí)際使用FDI實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，從1991年的43.7億美元迅猛提高到1995年的375.2億美元，4年間增長(zhǎng)了8.6倍。

（二）調(diào)整階段（1995-2012年）：從超國(guó)民待遇到國(guó)民待遇

在FDI爆發(fā)式增長(zhǎng)的助推下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，1992-1994年期間我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)13.8%。然而，這種粗放型高速增長(zhǎng)也引發(fā)了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等一系列問題。于是，黨的十四屆五中全會(huì)提出了兩個(gè)“根本性轉(zhuǎn)變”，即經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

這兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變對(duì)利用外資理論與實(shí)踐提出了新的要求。一方面，在改革開放初期，由于投資環(huán)境不夠完善，為了吸引外資，給予一定的政策優(yōu)惠是必要的。但對(duì)外資企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行“超國(guó)民待遇”，既對(duì)內(nèi)資企業(yè)不公平，也不利于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，我國(guó)利用外資的總體環(huán)境也發(fā)生了深刻變化：粗放型發(fā)展方式已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)要素價(jià)格攀升、土地供應(yīng)趨緊，外資經(jīng)濟(jì)還強(qiáng)化了我國(guó)資源與環(huán)境的壓力，增加了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)[11]。

為此，從1995年下半年開始，我們黨利用外資的理論與實(shí)踐也因此進(jìn)行了重大調(diào)整，利用外資的重點(diǎn)從彌補(bǔ)資金、外匯不足切實(shí)轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上，對(duì)外資企業(yè)政策也因此從超國(guó)民待遇逐步轉(zhuǎn)向國(guó)民待遇。黨的十四屆五中全會(huì)提出，要“積極合理有效地利用外資，對(duì)外商投資企業(yè)逐步實(shí)行國(guó)民待遇”[12]。此后，我國(guó)逐漸取消了外資企業(yè)所享有的“超國(guó)民待遇”。受我國(guó)利用外資政策調(diào)整和亞洲金融危機(jī)影響，從1998年起連續(xù)3年，外商對(duì)華直接投資進(jìn)入調(diào)整期。1998年，我國(guó)實(shí)際使用FDI增幅明顯回落，從1997年的8.5%回落到0.5%，1999年甚至出現(xiàn)11.3%的負(fù)增長(zhǎng)，2000年也僅實(shí)現(xiàn)1.0%的增長(zhǎng)。2007年3月全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，實(shí)行“兩稅合一”，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁。2010年12月起我國(guó)取消了對(duì)外企最后兩項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，外資企業(yè)超國(guó)民待遇已經(jīng)基本取消。

（三）新時(shí)代階段（黨的十八大以來）：營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化新方略的提出與形成

黨的十八大以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們黨提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。在新發(fā)展理念的指引下，我國(guó)逐步提出與形成了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的引進(jìn)外資新方略。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，黨中央高度重視這一問題。2015年11月，黨的十八屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持開放發(fā)展，形成對(duì)外開放新體制，要“完善法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境”[13]。2017年7月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造穩(wěn)定公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，并指示“北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營(yíng)商環(huán)境改革力度”[3]。2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告4次提到“營(yíng)商環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競(jìng)爭(zhēng)力”，要“建設(shè)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境”促進(jìn)外商投資穩(wěn)定增長(zhǎng)[14]。

這一時(shí)期，我國(guó)密集出臺(tái)了一系列優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策。2013年9月，設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境方面發(fā)揮先行先試作用。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，從加強(qiáng)開放型經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)、優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、改善科技創(chuàng)新環(huán)境等五大方面為建設(shè)穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境制定了詳細(xì)政策。2017年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》，從完善外資法律體系、提升外商投資服務(wù)水平、鼓勵(lì)外資參與國(guó)內(nèi)企業(yè)優(yōu)化重組、完善外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等八大方面對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境制定了相應(yīng)政策。2018年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，從投資自由化、投資便利化、投資促進(jìn)、投資保護(hù)等六大方面為進(jìn)一步營(yíng)造更加公平透明的投資環(huán)境制定了具體政策。

三、新時(shí)代我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化策略與路徑

營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是新時(shí)代我國(guó)引進(jìn)外資的新方略。那么，該如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境呢？

營(yíng)商環(huán)境，一般指企業(yè)在開辦、運(yùn)營(yíng)、注銷過程中所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法治環(huán)境、國(guó)際化環(huán)境等各種外部環(huán)境的總和，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程[15]。目前，評(píng)估各國(guó)營(yíng)商環(huán)境的三個(gè)影響最大的報(bào)告分別為世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》、經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)的《營(yíng)商環(huán)境排名》、世界銀行的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》。相對(duì)而言，世界銀行的報(bào)告相對(duì)更為科學(xué)、更具影響。從2003年起，世界銀行每年都發(fā)布一份《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》。經(jīng)過15年不斷調(diào)整、完善，該報(bào)告從最初覆蓋的5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（開辦企業(yè)、聘用和解聘員工、執(zhí)行合同、獲得信貸、辦理破產(chǎn)）、133個(gè)經(jīng)濟(jì)體，逐步完善到2018年覆蓋的10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)）、190個(gè)經(jīng)濟(jì)體。該報(bào)告對(duì)各國(guó)吸引投資乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均產(chǎn)生極其廣泛的影響，大多國(guó)家的政府都非常重視該報(bào)告的評(píng)估結(jié)果，不少國(guó)家將其納入對(duì)外招商引資的宣傳點(diǎn)。

圖3 2017年中國(guó)與 G20營(yíng)商環(huán)境全球排名比較

進(jìn)入新時(shí)代以來，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)向好，縱向比已經(jīng)得到明顯改善，在全球營(yíng)商環(huán)境排名中也提升較快。世界銀行《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，2017年，我國(guó)在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第78位。較之2012年的第91位，這一新的排名提升了13位。盡管如此，但與同期其他經(jīng)濟(jì)體的橫向比較看，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境當(dāng)前的全球排名與其世界第二大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際地位很不相匹配。在G20中，我國(guó)排倒數(shù)第6位，不僅遠(yuǎn)落后于美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也明顯落后于韓國(guó)、墨西哥、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體（圖3）。

對(duì)應(yīng)我國(guó)提出的法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境目標(biāo)，可將世界銀行的獲得信貸、保護(hù)中小投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)歸為法治化指標(biāo)，將跨境貿(mào)易1項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)歸為國(guó)際化指標(biāo)，將開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、納稅等5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)歸為便利化指標(biāo)。世界銀行《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，2017年，10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，我國(guó)在辦理施工許可證、納稅、保護(hù)中小投資者、獲得電力、跨境貿(mào)易、開辦企業(yè)等6項(xiàng)指標(biāo)排名落后于總體水平。這也是未來我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域，下文依次分析這三大類的優(yōu)化重點(diǎn)。

（一）以簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)為重點(diǎn)全面提升便利化水平

便利化方面的5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，辦理施工許可、納稅、獲得電力和開辦企業(yè)等4項(xiàng)指標(biāo)均排名在第93位之后，嚴(yán)重落后于我國(guó)總體排名水平。因此，提升便利化水平是我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的首要任務(wù)。

世界銀行對(duì)于營(yíng)商環(huán)境便利化的衡量主要體現(xiàn)在程序或手續(xù)、時(shí)間和成本三個(gè)方面?？傮w而言，我國(guó)在辦理施工許可、納稅、獲得電力和開辦企業(yè)等4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的便利化程度普遍流程（手續(xù)）多、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高（表1）。其中，就流程和手續(xù)而言，辦理施工許可的程序最多、多達(dá)23個(gè)，而全球表現(xiàn)最佳者丹麥僅7個(gè)程序。就耗時(shí)而言，也是辦理施工許可的最長(zhǎng)、長(zhǎng)達(dá)247天，而全球最佳者韓國(guó)僅27.5天。就成本而言，獲得電力的成本最高、占人均收入成本的356%，而在全球最佳者日本幾乎可以免費(fèi)獲得電力；納稅成本其次、占企業(yè)凈利潤(rùn)的67.3%，而全球有32個(gè)經(jīng)濟(jì)體僅18.5%。

為此，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的首要路徑，是以簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)為重點(diǎn)全面提高營(yíng)商便利化水平。其一，以深化“放管服”改革為抓手，對(duì)辦理施工許可、納稅、獲得電力、開辦企業(yè)、登記財(cái)產(chǎn)等事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)審批程序、壓縮辦理時(shí)間，尤其是辦理施工許可，可借鑒丹麥和韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取年內(nèi)將程序和時(shí)間減半。其二，深化稅制改革，加大減稅力度。在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系重構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)格局下，減稅成為各國(guó)優(yōu)化稅制與稅制體系、促進(jìn)本國(guó)稅收與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力提升的共同選項(xiàng)?？山梃b美國(guó)稅改政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，深化稅制改革，切實(shí)減輕包括外資企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)稅負(fù)。其三，進(jìn)一步清理取消經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)，大力推動(dòng)降電價(jià)，促進(jìn)“證照分離”改革擴(kuò)容提速，降低企業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)成本。

表1 中國(guó)營(yíng)商便利化比較

（二）以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略為重點(diǎn)不斷提升國(guó)際化水平

世界銀行的跨境貿(mào)易指標(biāo)主要考察貨物進(jìn)出口所需耗費(fèi)的時(shí)間和成本（不包括關(guān)稅）。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化方面的差距很大，2017年，我國(guó)在跨境貿(mào)易上排名第97位。

總體而言，我國(guó)企業(yè)開展跨境貿(mào)易仍然面臨較繁瑣的程序，所耗時(shí)間太多、所花成本太高?！?018年?duì)I商報(bào)告》顯示，我國(guó)貨物出口平均需耗47.1小時(shí)、花568.7美元；貨物進(jìn)口程序更為繁瑣，平均需耗158小時(shí)、花915.9美元。而全球有將近30個(gè)經(jīng)濟(jì)體貨物進(jìn)出口平均僅耗1小時(shí)，幾乎沒有任何花費(fèi)（表2）。

提高營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化水平可從內(nèi)外兩大方面推進(jìn)：一方面，對(duì)內(nèi)而言，加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)在新形勢(shì)下全面深化改革和擴(kuò)大開放的戰(zhàn)略舉措，制度創(chuàng)新是其核心任務(wù)。自2013年9月上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)形成“1+3+7”的試點(diǎn)格局。這11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)圍繞商事登記、貿(mào)易監(jiān)管、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，目前已形成153項(xiàng)可復(fù)制推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分批次向全國(guó)推廣移植。今后，現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要繼續(xù)深入探索、大膽嘗試，并及時(shí)在全國(guó)推廣制度創(chuàng)新成果；與此同時(shí)，進(jìn)一步增加自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，形成更大范圍的試點(diǎn)格局。另一方面，對(duì)外而言，應(yīng)對(duì)國(guó)際投資體制碎片化加劇新態(tài)勢(shì)，可加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，積極與各國(guó)簽訂雙邊和區(qū)域貿(mào)易與投資協(xié)定，尤其要加快推動(dòng)與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)。加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)形成全面開放新格局的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)成效顯著，但其與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)卻明顯落后。今后可通過推動(dòng)與“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)建設(shè)提高我國(guó)營(yíng)商環(huán)境便利化水平。

表2 中國(guó)營(yíng)商國(guó)際化比較

（三）以加大對(duì)中小投資者保護(hù)為重點(diǎn)進(jìn)一步提高法治化水平

優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境需要公平正義的法治環(huán)境“護(hù)航”，改善監(jiān)管是世界銀行發(fā)布《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》的主旨之一，而公平透明、可執(zhí)行的規(guī)則制度則是良好的監(jiān)管體系的重要前提。因此，世界銀行用獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)來衡量各經(jīng)濟(jì)體法律法規(guī)的完善程度。按照這一指標(biāo)體系，相對(duì)便利化和國(guó)際化水平，目前我國(guó)的法治化水平相對(duì)較好，只有保護(hù)中小投資者一項(xiàng)指標(biāo)排名落后于總體排名水平。

中小投資者保護(hù)這一指標(biāo)主要考察兩點(diǎn)：一是在利益沖突的情況下中小持股者受到的保護(hù)，用糾紛調(diào)解指數(shù)衡量；二是在公司治理結(jié)構(gòu)中股份持有人的權(quán)利，用股東治理指數(shù)衡量。兩者的取值范圍均從0到10，數(shù)值越高說明中小投資者所受保護(hù)程度越好。2017年，我國(guó)在這一指標(biāo)上的排名為第119位。其中，糾紛調(diào)解指數(shù)為5.0，股東治理指數(shù)為4.7。這兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)全球總體表現(xiàn)最佳者分別為新西蘭的9.3和哈薩克斯坦的9.0。

為此，以加大對(duì)中小投資者保護(hù)為重點(diǎn)全面提高營(yíng)商法治化水平是進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的另一主要路徑。一方面，應(yīng)完善商事糾紛解決制度。一是培育多元包容的社會(huì)文化，力圖通過雙方談判的方式以最小成本解決糾紛。二是健全商事糾紛非訴訟解決機(jī)制，如協(xié)商、調(diào)解、商事仲裁等形式。另一方面，應(yīng)健全公司治理制度?？赏ㄟ^修正或引入新的公司法、商業(yè)法、民事訴訟法，法院規(guī)則，法律，法令，命令，最高法院的決定，證券監(jiān)管，或證券交易所上市規(guī)則等健全公司治理制度，保障中小股東的權(quán)利。