PPP模式在助推精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用性分析

王鵬

摘 要：PPP 扶貧模式讓市場在扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中起決定性作用，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展方向。首先，推進(jìn)PPP模式在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用，有利于彌補(bǔ)貧困地區(qū)資金投入不足，有效提升資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低項(xiàng)目全周期的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。其次，PPP 模式推廣仍面臨著制度保障不健全、社會(huì)資本進(jìn)入貧困領(lǐng)域的積極性不高、項(xiàng)目扶貧的精準(zhǔn)性仍需提升等一系列問題。最后，提出對(duì)應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式 精準(zhǔn)扶貧 應(yīng)用性分析

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾……確保到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。” 在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)，標(biāo)志性的指標(biāo)是農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵是打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?018年中央一號(hào)文件也指出：“鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，既不降低扶貧標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細(xì)的工作，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧這場對(duì)全面建成小康社會(huì)具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/p>

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式作為公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新，不僅能充分發(fā)揮財(cái)政資金在扶貧開發(fā)中的引導(dǎo)作用，還能有效運(yùn)用市場化方式，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，吸引企業(yè)到貧困地區(qū)從事基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、公共服務(wù)等應(yīng)用領(lǐng)域的開發(fā)和建設(shè)，提高扶貧資金使用效率，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在貧困地區(qū)深入實(shí)施。因此，在精準(zhǔn)扶貧中推廣和應(yīng)用PPP模式，有利于彌補(bǔ)貧困地區(qū)資金投入不足，有效提升資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活水平。

一、PPP模式在扶貧工作應(yīng)用中的推廣價(jià)值

（一）PPP模式能有效緩解精準(zhǔn)扶貧的資金壓力

貧困地區(qū)資金投入不足是制約貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的原因之一。PPP 模式通過引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)各類企業(yè)積極參與到貧困地區(qū)的公共服務(wù)和建設(shè)中來，以市場化方式解決公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給問題，有效彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政資金不足的劣勢(shì)，為貧困地區(qū)注入新的經(jīng)濟(jì)增長活力。通過財(cái)政資金安排及項(xiàng)目建設(shè)引導(dǎo)，在扶貧項(xiàng)目實(shí)施中引入PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與精準(zhǔn)扶貧建設(shè)，從而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

（二）PPP模式能有效提升資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量

市場是配置資源最有效率的根本機(jī)制，PPP模式實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)中合作，擴(kuò)大了市場配置資源的范圍，既充分發(fā)揮市場機(jī)制活力，又有效避免社會(huì)資本扶貧不夠精準(zhǔn)的問題，提升了扶貧資源的使用效率。一方面，有限的公共扶貧資源能撬動(dòng)更多的社會(huì)扶貧資源，提升社會(huì)資本閑置資金的利用效率，也為社會(huì)資本提供了更廣闊的發(fā)展空間。另一方面，政府職能實(shí)現(xiàn)了從運(yùn)動(dòng)員向裁判員身份的轉(zhuǎn)變，因而能在貧困治理工作中更好地發(fā)揮作用。同時(shí)，政府公共部門的服務(wù)及監(jiān)督職能也能激發(fā)社會(huì)資本在開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營維護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）PPP模式能有效降低項(xiàng)目全周期的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。因此，基于社會(huì)資本專業(yè)的管理能力與技術(shù)水平，扶貧項(xiàng)目在決策階段更符合市場運(yùn)行規(guī)律，通過把好扶貧項(xiàng)目的入口關(guān)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的合理布局；在籌建階段更利于縮短建設(shè)周期、降低建設(shè)成本、提高建設(shè)質(zhì)量；在運(yùn)營階段更易于建立“長期合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的長效機(jī)制，通過專業(yè)化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)“政、企、貧”多方共贏。此外，政府還可發(fā)揮外部性作用，為扶貧項(xiàng)目全周期發(fā)展提供政策優(yōu)惠、行政監(jiān)管等服務(wù)，保障項(xiàng)目健康有序發(fā)展。

二、PPP模式在扶貧工作應(yīng)用中所面臨的問題

（一）PPP扶貧模式的制度保障尚不健全

PPP模式在貧困地區(qū)主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、公共服務(wù)等領(lǐng)域。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，PPP模式在扶貧領(lǐng)域的應(yīng)用，還停留在框架性的政策推動(dòng)階段，而各級(jí)政府也尚未針對(duì)該模式在扶貧領(lǐng)域的推廣出臺(tái)具有鼓勵(lì)性和適用性的規(guī)章制度，導(dǎo)致了一些貧困地區(qū)具有長效機(jī)制的法律保障不健全，社會(huì)資本參與PPP機(jī)制合作的意愿不高，PPP模式在上述領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)和困難。

（二）社會(huì)資本進(jìn)入貧困領(lǐng)域的積極性不高

受貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套條件落后等因素影響，扶貧項(xiàng)目一般都具有投資周期長、回報(bào)難度大、利潤水平低、投資風(fēng)險(xiǎn)高等特征，這些特征會(huì)使項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在較大的不確定性和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本進(jìn)入貧困治理領(lǐng)域的積極性不高，嚴(yán)重制約著PPP模式在貧困地區(qū)各領(lǐng)域中的應(yīng)用。

（三）扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)定位及運(yùn)作機(jī)制的合理設(shè)計(jì)具有較大難度

一方面，部分地區(qū)貧困程度深，成因復(fù)雜，難以精準(zhǔn)定位。如不深入分析貧困地區(qū)現(xiàn)狀和貧困群眾需求，合理安排扶貧項(xiàng)目，極易導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶的帶動(dòng)作用不大，扶貧流于形式。另一方面，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較弱，扶貧項(xiàng)目的投資成本較高而投資回報(bào)較慢，而市場經(jīng)濟(jì)有其優(yōu)勝劣汰的發(fā)展規(guī)律，市場決定了一個(gè)項(xiàng)目從開發(fā)到運(yùn)營的優(yōu)劣成敗，項(xiàng)目成敗和扶貧成效的不確定性，增加了PPP扶貧項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)難度。

三、提升PPP模式扶貧應(yīng)用的措施建議

（一）營造良好的政策環(huán)境，完善制度保障體系

一是，PPP扶貧項(xiàng)目具有投資期長、回報(bào)率低等特點(diǎn)，政府公共部門應(yīng)利用好各類公共資源，為參與的社會(huì)資本提供稅收優(yōu)惠、配套設(shè)施、融資引導(dǎo)、沿線土地開發(fā)等方面的優(yōu)惠政策，將經(jīng)營性質(zhì)好的項(xiàng)目與公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，保障社會(huì)資本方合理的投資收益。二是，優(yōu)化規(guī)章制度與PPP扶貧模式應(yīng)用的有效銜接，補(bǔ)充、修改、完善貧困地區(qū)推廣PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)體系，以法律的形式明確各合作主體的權(quán)、責(zé)、利，保障其平等地位，規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入及退出程序，建立績效考核機(jī)制和爭端解決機(jī)制等，為社會(huì)資本參與扶貧工程建設(shè)，營造良好的外部政策環(huán)境。三是，通過規(guī)范化的確權(quán)和行為邊界劃定，一方面明確和規(guī)范政府在扶貧項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，充分激發(fā)社會(huì)資本參與PPP扶貧建設(shè)的積極性，另一方面政府有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督和引導(dǎo)，確保項(xiàng)目執(zhí)行遵循市場規(guī)律，保證項(xiàng)目運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的合法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)效率和效益的最大化。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的PPP運(yùn)行和保障機(jī)制

一是，完善投資回報(bào)機(jī)制。為PPP項(xiàng)目構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制，共同分享收益，合理分擔(dān)虧損，在損益共擔(dān)的同時(shí)，綜合考慮社會(huì)資本的盈虧情況，實(shí)行投資補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有效降低企業(yè)經(jīng)營成本和投資壓力，確保社會(huì)資本合理的投資回報(bào)。二是，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合理配置政府和社會(huì)資本之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目“兩評(píng)一案”（物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、初步實(shí)施方案）的論證和評(píng)估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，將投資風(fēng)險(xiǎn)限定在可控范圍之內(nèi)。三是，構(gòu)建投資退出機(jī)制。如扶貧項(xiàng)目不能按照PPP合同約定繼續(xù)履行，社會(huì)資本需將所投入的資本由股權(quán)形態(tài)轉(zhuǎn)化為資本形態(tài)，以降低財(cái)產(chǎn)損失。應(yīng)在PPP合同中為社會(huì)資本退出項(xiàng)目合作設(shè)置可行渠道，并明確違約金額和賠償責(zé)任。四是，完善建設(shè)保障機(jī)制。既要通過合理的法律法規(guī)、明確的合作主體責(zé)權(quán)劃分、順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)，又要加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、收益分配、公共安全的監(jiān)督管理，確保扶貧成效。

（三）提高扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)定位，打造有代表性的示范項(xiàng)目

一是，結(jié)合貧困地區(qū)的資源條件、優(yōu)勢(shì)及其面臨的實(shí)際問題，有選擇性地開發(fā)一批財(cái)務(wù)邊界清晰、具有一定盈利能力的公用事業(yè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮社會(huì)力量與市場機(jī)制在扶貧工作中的積極“造血”作用，把項(xiàng)目收益與貧困戶的自我能力提升、收入增加及脫貧緊密結(jié)合起來，讓項(xiàng)目真正用于最需要幫扶的地區(qū)和人群，確?！罢娣鲐殹焙汀胺稣尕殹?，使PPP模式在精準(zhǔn)扶貧方面的潛在功用得到充分發(fā)揮。二是，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、扶貧產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域，篩選一批有代表性的扶貧項(xiàng)目，積極推進(jìn)貧困地區(qū)PPP精準(zhǔn)扶貧示范項(xiàng)目的建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目的信息化發(fā)布和宣傳推廣，充分發(fā)揮其示范帶動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)更多的PPP扶貧項(xiàng)目在貧困地區(qū)落地實(shí)施。

（四）制定有效的扶貧績效考核機(jī)制

結(jié)合PPP模式對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及后期運(yùn)維的績效考核機(jī)制和地方政府對(duì)脫貧指標(biāo)的扶貧工作績效考核細(xì)則，創(chuàng)新制定符合地區(qū)實(shí)際的PPP扶貧績效考核機(jī)制。根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及具體項(xiàng)目實(shí)際，以項(xiàng)目供給質(zhì)量和扶貧成效為考核指標(biāo)，給PPP扶貧項(xiàng)目設(shè)置適當(dāng)?shù)拿撠毴蝿?wù)，分擔(dān)所轄貧困地區(qū)的部分脫貧指標(biāo)，并按照不同階段脫貧攻堅(jiān)的治理要求，建立動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，適時(shí)調(diào)整考核要求，有效提升PPP項(xiàng)目的扶貧質(zhì)量和治理水平。

四、結(jié)論

作為一種可行的公共服務(wù)供給機(jī)制，PPP模式能夠幫助貧困地區(qū)解決因脫貧資金不足而導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目難以成形的問題，但該模式在扶貧工作中的推廣和應(yīng)用仍面臨著諸多困難。為有效提升政企合作的有效性和成功率，地方政府應(yīng)根據(jù)PPP模式的運(yùn)行特點(diǎn)及貧困地區(qū)的實(shí)際需求，構(gòu)建一種合理、可操作、可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)可控的PPP投資合作機(jī)制，充分發(fā)揮政府部門的行政保障作用，為社會(huì)資本創(chuàng)造良好的政策和服務(wù)環(huán)境，讓PPP模式能充分發(fā)揮應(yīng)有的運(yùn)行優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

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（作者單位：國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)分行）

責(zé)任編輯：代建明