內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題和對(duì)策

佟成元 康磊

摘 要：改革開放以來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，取得了明顯進(jìn)展。但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，部分問題和難點(diǎn)凸顯出來，率高質(zhì)低現(xiàn)象明顯，這些都嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)內(nèi)蒙古目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，本文提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 城鎮(zhèn)化 對(duì)策建議

我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了快速發(fā)展時(shí)期，中心城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，但是城市綜合服務(wù)功能依然滯后。作為國土面積占全國第二位的內(nèi)蒙古，在資源優(yōu)勢及區(qū)位優(yōu)勢支撐下具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ仨毶羁陶J(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市空間優(yōu)化布局，打造新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及存在問題

改革開放以來，隨著國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)化取得可喜成績。內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展時(shí)期，至2017年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口已達(dá)1568.2萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率62.0%，高于全國平均水平3.48個(gè)百分點(diǎn)。 2015 年末，呼和浩特市的和林格爾縣成為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市，并逐步起示范帶動(dòng)作用，進(jìn)一步提高我區(qū)新型城化建設(shè)水平。

（一）內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化水平不斷提高

2017年全區(qū)常住人口2528.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口1568.2萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.0%，比上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)格局不斷優(yōu)化，截至2017年，內(nèi)蒙古有大城市2個(gè)、中等城市4個(gè)、小城市14個(gè)、旗縣城關(guān)鎮(zhèn)69個(gè)，建制鎮(zhèn)425個(gè)，“一核多中心，一帶多軸線”體系初步形成。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城鄉(xiāng)差距逐步縮小

隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，各項(xiàng)民生保障逐步落實(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力逐步提高，公共服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)，人均收入水平明顯提升，新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制進(jìn)一步完善，這些都極大促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也提高了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

3.城市集群逐步形成

“呼包鄂”經(jīng)濟(jì)圈的輻射帶動(dòng)作用逐步顯現(xiàn)，作為全區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教和金融中心，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市的聚集效應(yīng)不斷加強(qiáng)，到2017年，呼包鄂地區(qū)的生產(chǎn)總值占全區(qū)GDP的56.4%，成為我區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長極。

4.城鎮(zhèn)居民生活水平不斷提高

城鎮(zhèn)化的水平的提高，帶動(dòng)了居民收入和消費(fèi)雙增長，生活水平明顯提高。2017年，全區(qū)居民平均可支配收入達(dá)到26212元，比上年增長了8.6%，扣除價(jià)格因素后實(shí)際增長6.8%。其中，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入35670元，比上年增長8.2%，農(nóng)村牧區(qū)常住居民的人均可支配收入12584元，增長8.4%，城鎮(zhèn)常住居民可支配收入是農(nóng)村居民平均可支配收入的2.83倍。2017年，全區(qū)居民消費(fèi)支出18946元，增長4.8%。城鎮(zhèn)常住居民的人均消費(fèi)支出23638元，比2016年提高3.9%，農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均消費(fèi)支出12184元，提高6.3%，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出是農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的1.94倍。隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)明顯下降，2017年城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為27.4%，農(nóng)村牧區(qū)居民家庭恩格爾系數(shù)為27.8%，按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織劃分的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民已達(dá)到最富有水平。

（二）城鎮(zhèn)化過程中存在的問題和難點(diǎn)

近年來內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。

1.城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平不同步

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，但城鎮(zhèn)化處于粗放增長，結(jié)構(gòu)和質(zhì)量處于較低水平，2017年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率為62.0%，工業(yè)化率為31.72 %，城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率的比值為1.95，盡管高于全國平均水平1.73，但是率高質(zhì)低，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化不能僅僅以城鎮(zhèn)化率作為衡量工具，更重要的是要實(shí)現(xiàn)在人口聚集到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上的城市自身向更高層次的發(fā)展和拓展。隨著新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，加快了生產(chǎn)要素的流動(dòng)，特別是人力資本不斷向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和升級(jí)。與此同時(shí)，人口的大量增加，要求城市的經(jīng)濟(jì)增長、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等一定要實(shí)現(xiàn)同步提高。但內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化水平和產(chǎn)業(yè)化水平還不相適應(yīng)，人口素質(zhì)不夠高，這既制約了城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，又影響了經(jīng)濟(jì)增長方式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。內(nèi)蒙古目前面臨著產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)各自盲目發(fā)展，融合度不夠，沒有形成協(xié)同合力的局面。一方面城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，另一方面產(chǎn)業(yè)也亟需高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化這個(gè)載體平臺(tái)。只有產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)相融合、協(xié)同發(fā)展，才能最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群和城市群融合發(fā)展的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。

2.城市規(guī)劃和管理水平不高

內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平總體上來講不高，總的來講，存在以下幾個(gè)問題。一是，部分城市缺乏有效的規(guī)劃，“攤大餅”式擴(kuò)張，過分追求新增建設(shè)用地的使用，忽視舊城區(qū)的綜合開發(fā)與有效利用，城市規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性不足，造成大量資源的占用和浪費(fèi)。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不夠高，地上、地下的市政基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性交叉，未能做到同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)和使用，部分城市的“城市病”逐步顯現(xiàn)。三是城市特色不明顯，同質(zhì)化嚴(yán)重。內(nèi)蒙古作為民族地區(qū)，有很多值得保留的歷史特色、地方特色和民族特色。但是在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，各地單一地追求現(xiàn)代感、國際化，不斷地互相抄襲和克隆，道路寬闊，高樓林立，能夠區(qū)別于其他城市的自身特色越來越不明顯。目前，內(nèi)蒙古諸多城市對(duì)城市的規(guī)劃和管理更多地傾向于經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，缺乏人性化管理。對(duì)歷史文化街區(qū)、公共空間、環(huán)境資源等的保護(hù)都很缺乏，導(dǎo)致了城市的古跡消失、人口擁擠、衛(wèi)生惡化、環(huán)境污染等“城市病”普遍存在。

3.城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不健全

盡管內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口不斷增加，但是大量涌入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入社會(huì)的難度也在不斷增加，市民化進(jìn)程滯后。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，分割了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，導(dǎo)致了農(nóng)牧民和城鎮(zhèn)居民無法享有相同的公共服務(wù)，特別是農(nóng)民工子女入學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)保社保等問題突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)民工融入城市的意愿，阻礙市民化進(jìn)程。土地管理制度業(yè)亟需改革，目前內(nèi)蒙古土地綜合利用效率不高，缺乏合理的規(guī)劃，土地存量的挖掘潛力還很大。城鄉(xiāng)之間還存在二元土地管理制度，未能形成統(tǒng)一的市場價(jià)格。此外，小城鎮(zhèn)的發(fā)展還未能引起重視，土地審批力度不強(qiáng)。再加上城市管理體制不統(tǒng)一，政出多門，導(dǎo)致城鄉(xiāng)失衡，二元結(jié)構(gòu)和矛盾不斷升級(jí)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化和人口市民化。

二、對(duì)策建議

推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，使城鎮(zhèn)化能夠承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，要從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、政府服務(wù)等多方面進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展，才能加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高效、持續(xù)、健康發(fā)展。

（一）推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)并非單一孤立的，而應(yīng)該是同產(chǎn)業(yè)化、信息化等協(xié)同發(fā)展。走新型城鎮(zhèn)化道路，關(guān)鍵是要提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展，同步推進(jìn)。加大產(chǎn)業(yè)融合和城市融合的協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城市的空間融合、體系融合，才能逐步實(shí)現(xiàn)城市集中性和規(guī)模性的雙重疊加。由于內(nèi)蒙古中部地區(qū)資源少，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也不明顯，因此應(yīng)當(dāng)通過政策傾斜，統(tǒng)籌東中西部地區(qū)的發(fā)展，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，讓產(chǎn)業(yè)化為城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展提供活力，使城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)化的集中高效發(fā)展提供更好的承載能力。同時(shí)，在產(chǎn)城融合的依托下，堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過工業(yè)化引導(dǎo)勞動(dòng)力從傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和豐富的人力資源。

（二）有序推進(jìn)人口市民化進(jìn)程

制定鼓勵(lì)農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城的支持政策，通過逐步放寬落戶制度，暢通落戶通道，逐步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平，真正實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。降低農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的成本和門檻，取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口之間的差別，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，降低農(nóng)牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移成本，實(shí)現(xiàn)同城鎮(zhèn)人口同步享有城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)，包括公共教育、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等，增強(qiáng)他們的城市融入感。逐步提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，將有序促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的外來務(wù)工人員實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，堅(jiān)持自愿、分類、有序的前提，解決他們的落戶問題，努力提高他們?nèi)谌氤鞘械乃刭|(zhì)和能力。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局提高管理水平

要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化宏觀管理，建立空間規(guī)劃體系。拒絕盲目擴(kuò)張，逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)揮著重要作用。但隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大城市的輻射帶動(dòng)作用越來越強(qiáng)，促進(jìn)了人口、經(jīng)濟(jì)和各類要素的流動(dòng)，因此在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)將發(fā)展大城市作為首要任務(wù)。集中力量加強(qiáng)大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)建設(shè)，提高大城市對(duì)周邊中小城市的輻射和綜合服務(wù)能力。強(qiáng)化城鎮(zhèn)道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，要以城區(qū)為樞紐，建立起干支銜接，通暢便捷的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系；建立完善的城鎮(zhèn)水、電、氣、熱供應(yīng)系統(tǒng)，完善城市排水系統(tǒng)，提高市政服務(wù)能力；抓好城市污染治理，推行清潔生產(chǎn)，提高綠化水平，營造人與自然和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)；加強(qiáng)社會(huì)福利設(shè)施配套建設(shè)等，提高城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科技等社會(huì)公共服務(wù)水平。

（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開體制機(jī)制的創(chuàng)新，因此必須將創(chuàng)新體制機(jī)制放在突出位置。一是要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度的改革與創(chuàng)新，破除城鄉(xiāng)二元制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)要建立戶籍制度改革的配套制度，解決土地制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等配套制度的改革。二是要深化土地管理制度的改革與創(chuàng)新。切實(shí)保護(hù)好農(nóng)牧民的合法權(quán)益，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)牧地產(chǎn)權(quán)制度。同時(shí)要完善征地和流轉(zhuǎn)制度，完善征地補(bǔ)償制度，提高對(duì)農(nóng)牧民的賠償標(biāo)準(zhǔn)，逐步使農(nóng)牧區(qū)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地真正的實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)。三是要深化財(cái)政金融制度的改革與創(chuàng)新。建立健全公共服務(wù)體系，提高政府提供公共服務(wù)的能力，通過加大轉(zhuǎn)移支付，提高教育、醫(yī)療等方面公共支出的比重。同時(shí)放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資本在城鎮(zhèn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：代建明