北京公共資源交易 “放管服”改革的思考

施昌奎 杜治斌

改革背景

2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》，明確提出了整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的要求。2016年8月，為了進(jìn)一步落實(shí)國辦63號文的精神和要求，國家發(fā)展改革委會(huì)同工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等14個(gè)部門聯(lián)合頒布了《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》，進(jìn)一步對公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行、服務(wù)和監(jiān)督管理提出規(guī)范要求。2016年9月，北京市人民政府辦公廳發(fā)布了《北京市整合統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)實(shí)施方案》，提出了用現(xiàn)代信息技術(shù)打造全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系設(shè)想，將各部門和16區(qū)分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等系統(tǒng)整合起來，并將戶外廣告設(shè)施使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放全、醫(yī)藥集中采購等納入統(tǒng)一平臺(tái)系統(tǒng)。頂層設(shè)計(jì)的日臻完善為北京市公共資源交易領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)，北京市公共資源交易領(lǐng)域在平臺(tái)整合、專家管理和誠信機(jī)制上都取得了突破和創(chuàng)新，但與十九大報(bào)告中提出的“轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”要求相比還有不小差距，還存在著交易市場分散設(shè)立、重復(fù)建設(shè)、市場資源不共享、運(yùn)行不規(guī)范、透明度不夠、收費(fèi)不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，這些問題阻礙了北京公共資源交易市場的健康發(fā)展，亟待通過體制機(jī)制創(chuàng)新來解決。

現(xiàn)狀特點(diǎn)

以線上整合為主。北京的平臺(tái)整合，基本以信息化整合為主要特色，僅對規(guī)模小、場所設(shè)施落后、信息化和透明度低的交易場所進(jìn)行了物理整合（綜合分平臺(tái)）的特色，正確把握了“平臺(tái)整合”的內(nèi)涵，即，平臺(tái)整合不能理解成簡單的場所、機(jī)構(gòu)、人員整合，而是要建立起統(tǒng)一制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制，為市場主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務(wù)。平臺(tái)整合要堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，整合推進(jìn)中要對各領(lǐng)域公共資源交易作出普遍性規(guī)范，同時(shí)要考慮各領(lǐng)域交易的差別性要求。平臺(tái)整合要利用好信息化手段，以電子信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交易全流程公開透明，推進(jìn)公共資源交易信息和信用信息等數(shù)據(jù)資源交換共享。不搞有形市場，避免了重復(fù)建設(shè)，避免了物理場所的過度集中帶來的不經(jīng)濟(jì)因素。

專家資源整合較為完善。北京市發(fā)展改革委牽頭會(huì)同市人力資源社保局及有關(guān)行業(yè)主管部門自2007年以來整合了全市各行業(yè)、各領(lǐng)域的評標(biāo)專家資源，建立了全市統(tǒng)一的北京市評標(biāo)專家?guī)?，開發(fā)建設(shè)了北京市評標(biāo)專家?guī)旃芾硐到y(tǒng)（https：//zjk.bjztb.gov.cn/）。2016年初完成了專家?guī)煜到y(tǒng)二期建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與市公共資源交易公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，初步實(shí)現(xiàn)了招標(biāo)公告（資格預(yù)審公告）發(fā)布、評標(biāo)專家隨機(jī)抽取、中標(biāo)候選人公示、中標(biāo)結(jié)果公示等招標(biāo)投標(biāo)全流程管理。目前，本市評標(biāo)專家?guī)烊霂鞂＜?5000多人，涵蓋了建設(shè)工程、政府采購、土地使用權(quán)、醫(yī)療器械與藥品采購、鐵路工程等各類招標(biāo)采購活動(dòng)所需要的評標(biāo)專家資源。

分平臺(tái)的體制多樣。北京的四個(gè)市級平臺(tái)，管理體制都不相同。工程建設(shè)分平臺(tái)是自收自支事業(yè)單位，政府采購分平臺(tái)是全額撥款的參公管理的事業(yè)單位，綜合分平臺(tái)將以政府購買社會(huì)服務(wù)方式委托社會(huì)機(jī)構(gòu)來運(yùn)營，北京市土地儲(chǔ)備中心屬于北京市國土局直屬事業(yè)單位，北京市產(chǎn)權(quán)交易所、北京軟件和信息服務(wù)交易所和北京文化產(chǎn)權(quán)交易中心均屬于國有或股份制企業(yè)。這些不同的方式，是歷史遺留下來，也說明是市場選擇的結(jié)果。從調(diào)研訪談來看，自收自支和市場化運(yùn)營的兩個(gè)分平臺(tái)目前運(yùn)轉(zhuǎn)正常，業(yè)務(wù)量非常飽滿，工作人員干勁足，而政采分平臺(tái)非常擔(dān)心自己的未來，員工的上升通道少，工作積極性和飽滿度要差些。采取何種運(yùn)營方式，其實(shí)就是交易平臺(tái)成本誰來分擔(dān)的問題。交易成本分擔(dān)問題決定著交易平臺(tái)的單位性質(zhì)，而單位性質(zhì)影響交易平臺(tái)的發(fā)展方向，進(jìn)而影響公共資源交易體制改革是否徹底?，F(xiàn)在我國公共資源交易平臺(tái)的成本分擔(dān)分為兩類：一是社會(huì)公眾分擔(dān)方式，即交易平臺(tái)為參公管理事業(yè)單位或財(cái)政核撥事業(yè)單位，不收取交易費(fèi)用，由財(cái)政承擔(dān)日常運(yùn)營費(fèi)用，而稅收是由財(cái)政收入的主要來源，因此交易成本由社會(huì)公眾分擔(dān)。這種分擔(dān)方式能切實(shí)減輕市場主體的負(fù)擔(dān)，但不符合《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營的通知》中“誰使用，誰付費(fèi)”原則。此外，交易平臺(tái)信息化建設(shè)過程中，資金投入量大、時(shí)間緊迫，但財(cái)政資金使用審批嚴(yán)格、流程復(fù)雜、辦理時(shí)限較長，平臺(tái)的發(fā)展易受制約。而且在引進(jìn)人才方面，此類事業(yè)單位受嚴(yán)格管理，交易平臺(tái)難根據(jù)自身發(fā)展需要吸引高層次人才，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。二是交易主體分擔(dān)方式，即交易平臺(tái)為自收自支事業(yè)單位或企業(yè)性質(zhì)，按照“誰使用、誰付費(fèi)”的原則向交易主體進(jìn)行服務(wù)收費(fèi)，維持平臺(tái)運(yùn)營。這種分擔(dān)方式能最大限度地保證系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)、場地和服務(wù)水平，激發(fā)人才的創(chuàng)造力，促進(jìn)平臺(tái)跨越發(fā)展，優(yōu)化資源配置。但亂收費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)并難以遏制，加大了交易主體的負(fù)擔(dān)。

交易電子化率較高。北京在公共資源交易領(lǐng)域的技術(shù)化手段，尤其是電子化和信息化水平一直是全國領(lǐng)先的，建設(shè)工程分平臺(tái)、國有產(chǎn)權(quán)分平臺(tái)、政府采購分平臺(tái)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段助推信息資源整合，通過電子交易服務(wù)平臺(tái)，為交易主體提供高效、便捷的服務(wù)，如信息查詢、資料提交、遠(yuǎn)程提交專家抽取申請、結(jié)果公示等服務(wù)。如北京市產(chǎn)權(quán)交易中心，已實(shí)現(xiàn)全部電子化交易，且交易系統(tǒng)豐富、網(wǎng)絡(luò)競價(jià)系統(tǒng)完備，有網(wǎng)絡(luò)競價(jià)及動(dòng)態(tài)報(bào)價(jià)系統(tǒng)，為交易主體節(jié)約時(shí)間、提供便利。2017年3月制定出臺(tái)了《北京市建設(shè)工程電子化招投標(biāo)工作實(shí)施方案》，在建設(shè)工程施工項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)了招投標(biāo)全過程電子化。在全國率先實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)覆蓋”，即：市區(qū)兩級電子化招投標(biāo)全覆蓋，施工、監(jiān)理、材料及貨物等采購種類全覆蓋，招投標(biāo)交易監(jiān)管服務(wù)流程全覆蓋。電子化投標(biāo)使投標(biāo)全過程實(shí)現(xiàn)了無紙化在線交易，文件備案等監(jiān)管服務(wù)事項(xiàng)均實(shí)現(xiàn)了全程網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦結(jié)。真正實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓企業(yè)少跑腿”，對減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、簡化招投標(biāo)程序、規(guī)范市場秩序、完善監(jiān)督管理、提升服務(wù)水平等都具有積極的促進(jìn)作用。

對策建議

設(shè)立北京市公共資源交易監(jiān)督管理局，行使對北京市公共資源交易領(lǐng)域的綜合監(jiān)管職能。整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)在全國鋪開并取得了明顯的成效，絕大多數(shù)地方選擇的是“一委一辦（局）一中心”的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。從實(shí)踐來看，成立公共資源交易監(jiān)督管理局（或辦公室）強(qiáng)化了公共資源交易監(jiān)管，優(yōu)化了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)與制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有效地防范了公共資源交易領(lǐng)域的廉政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)“放管服”改革的需要，借鑒湖北省、合肥市等多地設(shè)立公共資源交易監(jiān)督管理局（辦）的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立北京市公共資源交易監(jiān)督管理局（正局級單位），主要職能：（1）貫徹執(zhí)行國家公共資源交易的法律法規(guī)和方針政策。參與起草全市公共資源交易的規(guī)范性文件、相關(guān)制度和管理辦法；組織擬訂公共資源交易規(guī)則、交易目錄、交易流程。（2）推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市公共資源交易工作。牽頭整合建立統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易平臺(tái)；指導(dǎo)和規(guī)范全市公共資源集中交易集中監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)對進(jìn)入市公共資源交易平臺(tái)的公共資源交易活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管。（3）會(huì)同有關(guān)部門建設(shè)和管理全市統(tǒng)一的公共資源交易綜合評審專家?guī)?，推進(jìn)公共資源交易信用體系建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)。（4）承擔(dān)對行業(yè)主管部門履行公共資源交易監(jiān)管職責(zé)的督查工作。負(fù)責(zé)對進(jìn)入市公共資源交易平臺(tái)的行政審批、公共資源交易活動(dòng)等事項(xiàng)的投訴舉報(bào)的承辦、轉(zhuǎn)辦和督辦工作，會(huì)同有關(guān)部門查處違規(guī)、違紀(jì)、違法行為。

加強(qiáng)綜合分平臺(tái)建設(shè)，逐步將工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購和國有產(chǎn)權(quán)交易以外的所有分散平臺(tái)都納入到綜合分平臺(tái)中來，實(shí)現(xiàn)“物理集中”和“化學(xué)整合”雙目標(biāo)?！侗本┦姓辖⒔y(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)實(shí)施方案》（京政辦發(fā)〔2016〕9號）明確指出：依托市政務(wù)服務(wù)中心，組建市公共資源交易（綜合）分平臺(tái)，為土地使用權(quán)出讓、交通、水利、能源、信息化工程、勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)等交易活動(dòng)提供服務(wù)。但到目前為止，還有部分應(yīng)進(jìn)未進(jìn)的交易活動(dòng)存在。我們建議：按照應(yīng)進(jìn)必進(jìn)的原則，首先要將9號文規(guī)定的應(yīng)進(jìn)而未進(jìn)的交易納入進(jìn)來，然后在逐步將特許經(jīng)營權(quán)、戶外廣告設(shè)施使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、醫(yī)藥集中采購等其他各類公共資源交易納入綜合分平臺(tái)體系。平臺(tái)實(shí)行管辦分離，運(yùn)營采取政府購買社會(huì)服務(wù)的委托代理方式，開展社會(huì)第三方評價(jià)監(jiān)督機(jī)制，營造規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易市場環(huán)境。

完善綜合分平臺(tái)的政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營機(jī)制，積累和總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，為公共資源領(lǐng)域“放管服”改革的社會(huì)化和市場化奠定基礎(chǔ)。在綜合分平臺(tái)創(chuàng)新政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營機(jī)制的過程中，要對契約的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的論證和管理，契約的長短要要依據(jù)社會(huì)發(fā)展和市場變化情況而決定，既不能太長，也不宜過短，在目前形勢下3年中期合同較為適宜。在合約條款的擬定過程中要考慮經(jīng)營過程中的可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)過程風(fēng)險(xiǎn)管理，提高運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。要對綜合分平臺(tái)政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營機(jī)制的創(chuàng)新做法進(jìn)行總結(jié)和分析，對經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行修正，在取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，逐步在政府采購等其他領(lǐng)域推廣使用。

構(gòu)建北京市監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)的公共資源交易綜合監(jiān)管體制，完善綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)信息化建設(shè)，加強(qiáng)職能監(jiān)管，促進(jìn)公共資源交易市場健康發(fā)展。北京市公共資源交易管理局負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)構(gòu)建北京市公共資源交易綜合監(jiān)管體制，實(shí)施綜合監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、資金監(jiān)視、媒體監(jiān)督和公眾參與的綜合監(jiān)管體系。北京市公共資源交易綜合管理局對行業(yè)主管部門的公共資源交易管理職責(zé)實(shí)施年度考評，考評結(jié)果與職務(wù)晉升及工資收入直接掛鉤。加快信息化建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上全公開、網(wǎng)下無交易”的現(xiàn)代化電子交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電子交易系統(tǒng)實(shí)時(shí)向監(jiān)管系統(tǒng)推送數(shù)據(jù)。建立交易數(shù)據(jù)自動(dòng)對比分析機(jī)制，開展監(jiān)控預(yù)警，打通與審計(jì)、稅務(wù)、行業(yè)主管和綜合監(jiān)管部門的橫向縱向聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，提高智慧監(jiān)督水平。建立和暢通媒體監(jiān)督和公眾參與的渠道，進(jìn)一步提升政府公信力和執(zhí)行力。

（作者：施昌奎，北京市社會(huì)科學(xué)院管理研究所所長、研究員；杜治斌，北京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室公共資源交易服務(wù)處處長）