科學(xué)與政治之間：大規(guī)模政府間氣候評(píng)估及其缺陷

摘要

在應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題上，政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）引領(lǐng)的大規(guī)模評(píng)估由于代表了國(guó)際科學(xué)界的集體工作，并與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的國(guó)際談判制度持續(xù)互動(dòng)而備受關(guān)注。兩者的密切關(guān)系已體現(xiàn)在氣候治理的各個(gè)歷史階段。具體而言，通過(guò)嵌入國(guó)際制度，氣候評(píng)估具有警告公眾、影響國(guó)家政策取向、推動(dòng)國(guó)際協(xié)議、促使跨國(guó)公司改變行為、引領(lǐng)科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流等重要作用。同時(shí)，IPCC還通過(guò)傳播評(píng)估報(bào)告結(jié)論等方式參與國(guó)際氣候外交。由于其開(kāi)放性，科學(xué)評(píng)估也經(jīng)常成為國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體施加影響的政策工具。從科學(xué)與政治互動(dòng)的積極方面來(lái)看，其一，科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)一貫充當(dāng)推動(dòng)國(guó)際氣候進(jìn)程的角色，并憑借權(quán)威性，不斷強(qiáng)化科學(xué)信息的政策擴(kuò)散。其二，第五次報(bào)告發(fā)布之后，評(píng)估日益突出“解決方案”取向，2018年升溫1.5℃特別報(bào)告和后續(xù)的第六次評(píng)估報(bào)告將影響《巴黎協(xié)定》的履約情況，其未來(lái)演進(jìn)與機(jī)制改革也將深刻塑造2020年后的全球氣候治理。雖然，氣候評(píng)估已經(jīng)證明了其作為科學(xué)合作機(jī)制的價(jià)值，但與國(guó)際談判的關(guān)系也存在一些緊張之處：一是，評(píng)估機(jī)制弊端頻現(xiàn)，影響對(duì)談判的支撐。二是，機(jī)制安排的路徑依賴(lài)性嚴(yán)重，缺乏重大而有效的改革。三是，評(píng)估結(jié)論的傳播日益困難。四是，其評(píng)估內(nèi)容與國(guó)際談判時(shí)常脫節(jié)。本質(zhì)上，這是由于科學(xué)形成共識(shí)規(guī)律與科學(xué)機(jī)構(gòu)形成共識(shí)的政治機(jī)制存在矛盾。一方面，學(xué)科間的差異化和文獻(xiàn)數(shù)量龐大導(dǎo)致評(píng)價(jià)日益難以形成共識(shí)；另一方面，科學(xué)機(jī)構(gòu)作為“認(rèn)知權(quán)威”具有以共識(shí)推動(dòng)政治進(jìn)程并提升其國(guó)際地位的偏好。兩者圍繞所謂的“共識(shí)”問(wèn)題所形成的困境已經(jīng)日益彰顯。因此，重新理解政府間氣候評(píng)估在全球政策制定中的角色已經(jīng)成為當(dāng)前治理中的緊迫問(wèn)題。

關(guān)鍵詞科學(xué)評(píng)估；國(guó)際氣候制度；施動(dòng)作用；共識(shí)困境；全球氣候治理

中圖分類(lèi)號(hào)D996.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2018）07-0007-10DOI：10.12062/cpre.20180319

氣候變化的根本屬性之一是其科學(xué)與環(huán)境維度[1]。在全球氣候治理中，科學(xué)評(píng)估報(bào)告一貫充當(dāng)推動(dòng)國(guó)際談判的科學(xué)動(dòng)因角色，而科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估報(bào)告的方式參與國(guó)際氣候外交。由于其開(kāi)放性，科學(xué)評(píng)估反過(guò)來(lái)也已經(jīng)成為國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體施加影響的一種政策工具。歷史上，政府間科學(xué)評(píng)估進(jìn)程一直與聯(lián)合國(guó)所引領(lǐng)的談判過(guò)程持續(xù)互動(dòng)，兩者的關(guān)系已經(jīng)維系了30多年。由于國(guó)際氣候評(píng)估提供了重要的支撐，其評(píng)估工作也被視為國(guó)際氣候變化科學(xué)合作的典范。然而，目前整體上氣候科學(xué)評(píng)估的影響力有所下降，如何維護(hù)和提升科學(xué)在全球氣候治理中的科學(xué)施動(dòng)作用也成為《巴黎協(xié)定》在執(zhí)行過(guò)程中取得成功的重要因素。

1問(wèn)題的提出

科學(xué)與政治的關(guān)系是社會(huì)科學(xué)研究的核心問(wèn)題之一。這一問(wèn)題屬性不僅復(fù)雜，而且也是學(xué)術(shù)前沿領(lǐng)域。在多層環(huán)境治理中，區(qū)域與全球?qū)哟尉枰茖W(xué)評(píng)估支撐決策。全球環(huán)境變化與人為因素的關(guān)系是大規(guī)?？茖W(xué)評(píng)估的核心內(nèi)容。一般而言，負(fù)責(zé)評(píng)估的國(guó)際機(jī)構(gòu)組織科學(xué)家對(duì)已經(jīng)通過(guò)匿名評(píng)審的研究成果進(jìn)行總結(jié)和分析，為政治決策提供科學(xué)依據(jù)，因此，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上是對(duì)既有科學(xué)文獻(xiàn)的篩選與整合過(guò)程。在全球環(huán)境治理的歷史上，科學(xué)評(píng)估曾在解決歐洲酸雨問(wèn)題和全球臭氧保護(hù)進(jìn)程中扮演極其重要的角色[2]。

本文研究的問(wèn)題是國(guó)際氣候評(píng)估在全球氣候政策制定中起到何種作用？在此基礎(chǔ)上，本文將對(duì)以大規(guī)模政府間評(píng)估為模式的科學(xué)施動(dòng)進(jìn)行分析，并對(duì)其局限之處進(jìn)行闡釋。具體而言，本文通過(guò)分析政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員對(duì)全球氣候治理的影響、國(guó)際科學(xué)評(píng)估的內(nèi)部困境及評(píng)估與談判的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步探討在2020年后的氣候治理中國(guó)際氣候評(píng)估的角色界定問(wèn)題。

2既有文獻(xiàn)及其不足

就行為體而言，全球氣候治理不僅包括主權(quán)國(guó)家、正式的政府間組織和條約體系，也包括非政府組織、地方政府（如城市）、跨國(guó)伙伴關(guān)系以及科學(xué)機(jī)構(gòu)等治理要素[3]。整體上，無(wú)論是科學(xué)團(tuán)體代表的“認(rèn)知共同體”還是科學(xué)外交的施動(dòng)過(guò)程都具有重要的國(guó)際規(guī)范價(jià)值。通過(guò)嵌入相應(yīng)的國(guó)際制度，科學(xué)施動(dòng)具有影響國(guó)家行為體、達(dá)成國(guó)際協(xié)議、促使跨國(guó)公司改變行為、促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)交流等重要作用。因此，科學(xué)已成為全球治理領(lǐng)域的一個(gè)重要因素。

科學(xué)問(wèn)題是國(guó)際環(huán)境治理的重要組成部分。在國(guó)際政治中，以往的相關(guān)研究主要體現(xiàn)為兩個(gè)維度：一是國(guó)際科學(xué)機(jī)構(gòu)在全球治理中的多渠道影響，這一視角主要基于“認(rèn)知共同體”角度進(jìn)行分析；二是寬泛的科學(xué)外交影響，即科學(xué)如何促進(jìn)國(guó)際談判。

“認(rèn)知共同體”理論認(rèn)為，科學(xué)團(tuán)體或是機(jī)構(gòu)的作用相當(dāng)于一種“認(rèn)知權(quán)威”?！罢J(rèn)知共同體”視角主要提出了從科學(xué)認(rèn)知到政策選擇的作用機(jī)制。彼得·哈斯（Peter M. Haas）概括了科學(xué)評(píng)估發(fā)揮作用的四個(gè)基本路徑，即政策的創(chuàng)新、擴(kuò)散、選擇和連貫性。在政策創(chuàng)新層面，國(guó)際科學(xué)評(píng)估是國(guó)際治理框架產(chǎn)生政策合法性的來(lái)源。評(píng)估的科學(xué)性賦予了評(píng)估報(bào)告合法性，評(píng)估結(jié)論時(shí)常成為國(guó)際規(guī)范與原則的來(lái)源。在政策擴(kuò)散層面，國(guó)際科學(xué)評(píng)估定期發(fā)布報(bào)告的模式具有累積效應(yīng)，進(jìn)而保持了氣候變化在國(guó)際政治議程設(shè)置上的較高排序。在政策選擇層面，特別是評(píng)估與政治權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系上，評(píng)估機(jī)構(gòu)可能以犧牲部分科學(xué)性的方式追求自身的政治影響力。在政策連貫性上，國(guó)際科學(xué)評(píng)估具有較強(qiáng)的因果邏輯，并通過(guò)與國(guó)際環(huán)境非政府組織的交往形成了間接影響國(guó)際談判的渠道[4]?？梢哉f(shuō)，這一理論本質(zhì)上是基于行為體視角的，但是對(duì)政治與科學(xué)互動(dòng)的復(fù)雜機(jī)制的解釋比較簡(jiǎn)單。

另一個(gè)視角將全球治理中的科學(xué)因素視為國(guó)際外交的一個(gè)分支。科學(xué)外交是指國(guó)家間為解決全球共同面臨的問(wèn)題通過(guò)科學(xué)合作的方式所建立的國(guó)際科學(xué)伙伴關(guān)系[5]。具體而言，它是指科學(xué)家或科學(xué)團(tuán)體、組織直接或間接影響國(guó)際相關(guān)談判的行為。在一些問(wèn)題上，科學(xué)機(jī)構(gòu)或團(tuán)體對(duì)外交的影響，包括塑造認(rèn)知、改變國(guó)家利益的計(jì)算等方面[6]。同時(shí)，科學(xué)家往往不是價(jià)值中立的，而是與各種利益相關(guān)聯(lián)的；科學(xué)家有超越科學(xué)領(lǐng)域推動(dòng)政策的價(jià)值沖動(dòng)；科學(xué)家有向政治家、公眾發(fā)出告誡、提出政策建議的參與傾向。

科學(xué)外交也經(jīng)常被用來(lái)概括政策制定方面的三種功能。一是，用科學(xué)建議塑造對(duì)外政策目標(biāo)，即外交中的科學(xué)因素（science in diplomacy）；二是，促進(jìn)國(guó)際科學(xué)合作，即外交對(duì)科學(xué)的作用（diplomacy for science）；三是，利用科學(xué)合作改善國(guó)家間的國(guó)際關(guān)系，即科學(xué)對(duì)外交的作用（science for diplomacy）[7]。 本質(zhì)上，科學(xué)外交是一種國(guó)家間科學(xué)互動(dòng)，用于建立知識(shí)型的國(guó)際伙伴關(guān)系。對(duì)此，英國(guó)前首相戈登·布朗（Gordon Brown）認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)今面臨的許多挑戰(zhàn)都是國(guó)際性的，均需要全球性的解決方案?？茖W(xué)在全球治理中扮演了重要角色。這些全球挑戰(zhàn)為科學(xué)在國(guó)際政策制定中強(qiáng)化自身角色提供了條件，也促使科學(xué)成為不斷向前發(fā)展的國(guó)際議程的核心之一[8]。

就科學(xué)影響政治的因果關(guān)系而言，尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）認(rèn)為科學(xué)通過(guò)界定范圍、描述風(fēng)險(xiǎn)及不確定性、警告遲緩行動(dòng)的危害與氣候認(rèn)知傳播四個(gè)方面塑造全球應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)[9]。詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）同時(shí)指出，科學(xué)技術(shù)有助于形成新的全球治理網(wǎng)絡(luò)，并且在形式與內(nèi)容上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的國(guó)際事務(wù)治理。這一科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)又授權(quán)各個(gè)行為體，使其在倡議性政治（advocacy politics）中具有合法性[10]?？茖W(xué)為人們參與和自由交換意見(jiàn)提供了一種非意識(shí)形態(tài)背景條件，國(guó)家間的文化、民族或宗教背景差異變得無(wú)足輕重?？茖W(xué)已經(jīng)成為了一種“軟實(shí)力”資源，具有十分重要的影響。例如，在整個(gè)冷戰(zhàn)期間，科學(xué)外交一直是美蘇之間非正式地討論核問(wèn)題的一個(gè)重要渠道。

以上研究當(dāng)然也存在一些不足之處?！罢J(rèn)知共同體視角”是從行為體視角對(duì)政府間氣候評(píng)估的過(guò)程展開(kāi)分析，更多聚焦于其如何影響國(guó)際談判，而忽視了國(guó)際氣候談判中一些因素對(duì)評(píng)估過(guò)程的影響。本質(zhì)上，哈斯的理論倡導(dǎo)一種單向施動(dòng)的路徑。而科學(xué)外交視角則缺乏理論與概念的簡(jiǎn)潔性，整體上是一種外交泛化的理解方式。雖然這一視角服務(wù)于政策制定者和科學(xué)家參與全球問(wèn)題，但在學(xué)理性上顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此，科學(xué)外交也缺乏具體研究方法上的支撐。以上研究，在理解科學(xué)與政治的互動(dòng)中容易忽視制度設(shè)計(jì)、科學(xué)家身份構(gòu)成、主導(dǎo)話(huà)語(yǔ)體系、評(píng)估中的利益取向等要素。

3評(píng)估報(bào)告作為科學(xué)施動(dòng)的理論視角

1972年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的附屬機(jī)構(gòu)得以成立，負(fù)責(zé)推動(dòng)對(duì)全球環(huán)境狀況的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和持續(xù)評(píng)估[11]。對(duì)認(rèn)識(shí)大規(guī)模環(huán)境現(xiàn)象（例如臭氧消耗、持久性有機(jī)污染物）以及理解其潛在后果起到了重要作用，并促進(jìn)了環(huán)境信息的傳播和多邊主義的發(fā)展。在1974—1984年的10年中，全球環(huán)境條約與機(jī)制的進(jìn)展也促進(jìn)了政策制定者對(duì)國(guó)際科學(xué)合作的廣泛認(rèn)可。

3.1政府間大規(guī)?？茖W(xué)評(píng)估的概念

前述兩種視角均對(duì)科學(xué)在國(guó)際關(guān)系，特別是在全球氣候治理中的施動(dòng)作用進(jìn)行了嘗試性地解釋。雖然兩者各有側(cè)重，但都對(duì)科學(xué)的作用給予了充分認(rèn)可。在多種科學(xué)組織類(lèi)型中，政府間科學(xué)機(jī)構(gòu)最具權(quán)威性和合法性。在其領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)際學(xué)術(shù)界是參與科學(xué)評(píng)估的主體，很多科學(xué)家不僅多次主持評(píng)估工作，其個(gè)人也具有巨大的國(guó)際影響力。

如果將評(píng)估報(bào)告作為理解科學(xué)機(jī)構(gòu)施動(dòng)作用的內(nèi)核，那么，全球科學(xué)評(píng)估可定義為召集專(zhuān)家提煉、綜合、解讀并組織（關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的）既有科學(xué)知識(shí)，以便決策的大規(guī)模需經(jīng)審議的流程。全球環(huán)境評(píng)估（Global Environmental Assessment）流程被普遍視為強(qiáng)大的合法性工具，是促進(jìn)合作并達(dá)成具有知識(shí)性共識(shí)的基礎(chǔ)條件。在應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)時(shí)，一系列的環(huán)境評(píng)估為多邊干預(yù)提供了科學(xué)基礎(chǔ)和證據(jù)來(lái)源。因此，全球性的環(huán)境評(píng)估與環(huán)境多邊主義的發(fā)展密切相關(guān)。

同時(shí)，國(guó)際規(guī)范的產(chǎn)生與評(píng)估結(jié)論密不可分。新的國(guó)際規(guī)范、知識(shí)、數(shù)據(jù)可以更好地支撐國(guó)際政策制定，進(jìn)而影響國(guó)際合作趨勢(shì)。國(guó)際評(píng)估的實(shí)踐可能是國(guó)家間利益與環(huán)境認(rèn)知趨同的過(guò)程。在全球治理領(lǐng)域，科學(xué)施動(dòng)是具有價(jià)值導(dǎo)向或工具性的活動(dòng)。這種活動(dòng)提供了傳播科學(xué)認(rèn)知與影響國(guó)際政策的機(jī)會(huì)，有助于減少?lài)?guó)家之間的分歧，建立國(guó)際信任，甚至可以管理或防止一些無(wú)法明確的目標(biāo)沖突。

3.2大規(guī)?？茖W(xué)評(píng)估的施動(dòng)作用

當(dāng)前多邊環(huán)境治理進(jìn)程主要是以科學(xué)評(píng)估報(bào)告的結(jié)論作為行動(dòng)基礎(chǔ)的。這種方式具有以下幾種影響。一是使參與的科研人員獲益。參與國(guó)際科學(xué)評(píng)估有助于研究人員取得重要成果，引領(lǐng)國(guó)際研發(fā)趨勢(shì)并影響政策。二是提高國(guó)家創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，如發(fā)現(xiàn)新技術(shù)、掌控新興市場(chǎng)和關(guān)鍵技術(shù)及吸引國(guó)外人才和投資。三是促進(jìn)國(guó)家間合作，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展建立有益的國(guó)際伙伴關(guān)系。四是影響各國(guó)的共同認(rèn)知?？茖W(xué)成果通過(guò)新聞媒介的傳播影響著公共態(tài)度、決策者和全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。科學(xué)軟實(shí)力還決定著一個(gè)國(guó)家的吸引力，因此，很多國(guó)家不遺余力地參與國(guó)際科學(xué)合作，提升自身的科學(xué)實(shí)力和吸引力。

科學(xué)施動(dòng)的主要手段實(shí)際上就是政策咨詢(xún)與評(píng)估結(jié)論。對(duì)于國(guó)際科學(xué)組織而言，其領(lǐng)導(dǎo)的大規(guī)模科學(xué)評(píng)估報(bào)告是其發(fā)揮國(guó)際影響的核心工具。一方面，近年來(lái)，全球性科學(xué)合作與評(píng)估報(bào)告日益增多，它們已經(jīng)成為各類(lèi)多邊環(huán)境治理領(lǐng)域的重要組成部分。另一方面對(duì)于大部分國(guó)家來(lái)說(shuō)，他們無(wú)法獨(dú)自運(yùn)作并支撐極其昂貴的“宏大科學(xué)”項(xiàng)目，最突出的就是全球氣候變化問(wèn)題，因?yàn)檫@種項(xiàng)目通常需要國(guó)際科學(xué)機(jī)構(gòu)組織各國(guó)科學(xué)家進(jìn)行合作才能完成。國(guó)際科學(xué)評(píng)估一般經(jīng)歷三個(gè)不同階段，在第一階段，遴選作者一般由國(guó)家主導(dǎo)，第二階段，國(guó)際科學(xué)組織評(píng)估階段，涉及科學(xué)與政治的不斷互動(dòng)與平衡，第三階段，完成評(píng)估后，多元行為體試圖借用評(píng)估結(jié)論進(jìn)行活動(dòng)。

目前，國(guó)際上出現(xiàn)了一些重要的全球性大規(guī)模科學(xué)評(píng)估，如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）領(lǐng)導(dǎo)的《森林資源評(píng)估》、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）組織的《全球水資源評(píng)估》、《全球環(huán)境展望》（目前正進(jìn)行GEO6報(bào)告的編寫(xiě)）、《全球臭氧評(píng)估報(bào)告》、聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)的《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估》、政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）組織的氣候變化評(píng)估報(bào)告等。

基于以上原因，聯(lián)合國(guó)一直以來(lái)不斷強(qiáng)化科學(xué)在全球治理與政治決策中的相互依賴(lài)關(guān)系[12]。例如，2012年在巴西舉行的聯(lián)合國(guó)“里約+20”可持續(xù)發(fā)展會(huì)議上的科學(xué)技術(shù)決議便強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)對(duì)政策決策的影響，提升治理解決方案中的科學(xué)影響力。全球氣候治理和2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDGs）也都涉及科學(xué)因素的廣泛影響。這種影響可能促進(jìn)國(guó)家、部門(mén)和非政府組織達(dá)成非傳統(tǒng)意義上的政策聯(lián)盟?？梢哉f(shuō)，國(guó)際權(quán)威有時(shí)能夠?yàn)槠渌问降恼螌?duì)話(huà)提供有效途徑?？茖W(xué)機(jī)構(gòu)通常超越國(guó)家界限而致力于共同威脅的應(yīng)對(duì)。若能與更廣泛的外交政策目標(biāo)相一致，這些科學(xué)施動(dòng)方式將更加有利于建立聯(lián)盟和解決談判中的矛盾。

就影響能力而言，科學(xué)評(píng)估的效力在于達(dá)成科學(xué)共識(shí)的程度及其潛在的政策指導(dǎo)能力?？茖W(xué)評(píng)估為了保證其操作的可信性，所形成共識(shí)的程度需維持在較高水平，而國(guó)際科學(xué)機(jī)構(gòu)需要科學(xué)共識(shí)維護(hù)其推動(dòng)者角色及其政治影響力。在這種情況下，其評(píng)估報(bào)告只能產(chǎn)生兩種影響：一是破壞科學(xué)可信性而追求共識(shí)，科學(xué)丑聞可能由此產(chǎn)生；二是以保守姿態(tài)獲取科學(xué)共識(shí)，這種情況會(huì)導(dǎo)致評(píng)估內(nèi)容落后于科學(xué)前沿水平，出現(xiàn)認(rèn)知上的時(shí)滯性。因此，透視評(píng)估過(guò)程的運(yùn)作有助于分析科學(xué)施動(dòng)的根源性問(wèn)題。

國(guó)際科學(xué)評(píng)估多年的發(fā)展已經(jīng)暴露了其制度性困境。如何調(diào)和不同行為體對(duì)評(píng)估內(nèi)容的偏好成為最大挑戰(zhàn)[13]。因此，特定國(guó)際評(píng)估的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配以及評(píng)估過(guò)程的平衡都與評(píng)估的影響力存在直接的關(guān)系。可以說(shuō)，評(píng)估工作與國(guó)際政治進(jìn)程存在著不穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，科學(xué)評(píng)估中的分歧很可能導(dǎo)致國(guó)家間關(guān)系的難以調(diào)和。

4政府間評(píng)估在全球氣候治理中的影響及其缺陷

政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的大規(guī)模氣候評(píng)估一直積極主動(dòng)地參與歷次國(guó)際談判，并充當(dāng)“推動(dòng)者”的角色。定期（周期為6—8年）發(fā)布的氣候評(píng)估報(bào)告對(duì)國(guó)際談判施加了強(qiáng)大的治理規(guī)范力，不僅與談判框架持續(xù)互動(dòng)，而且在塑造氣候變化與能源政策方面影響深遠(yuǎn)。

4.1大規(guī)模氣候評(píng)估作為治理進(jìn)程的推動(dòng)者

成立于1988年的聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）一直受到廣泛關(guān)注。作為政府間科學(xué)機(jī)構(gòu)，它也是國(guó)際氣候治理重要科學(xué)合法性來(lái)源。早在20世紀(jì)80年代，氣候問(wèn)題從科學(xué)領(lǐng)域快速轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域，而IPCC的建立標(biāo)志著科學(xué)評(píng)估實(shí)踐的機(jī)制化（評(píng)估軌道），并且與國(guó)際談判委員會(huì)（INC）（談判軌道）共同形成了治理框架中的雙軌（Twin Track）[14]。當(dāng)前氣候談判已經(jīng)達(dá)到了“言必稱(chēng)IPCC”的程度[15]。其評(píng)估內(nèi)容涉及多個(gè)自然和社會(huì)科學(xué)學(xué)科并蘊(yùn)含著諸多潛在的政策選項(xiàng)，因此，很多行為體試圖掌握其評(píng)估結(jié)論。在過(guò)去的30年里，氣候評(píng)估已經(jīng)使“人為導(dǎo)致氣候變化的原因和后果”成為人們廣泛接受的結(jié)論。IPCC通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估為全球氣候變化領(lǐng)域提供科學(xué)知識(shí)的公共產(chǎn)品，直接支撐氣候政策制定，廣泛參與國(guó)際氣候談判進(jìn)程[16]。此外，IPCC還制定《國(guó)家溫室氣體排放清單指南》，對(duì)國(guó)家減排具有重要指導(dǎo)意義[17]。

IPCC是具有行為體屬性的國(guó)際機(jī)構(gòu)，而非純粹的科學(xué)團(tuán)體。因此，在理解科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)在政治談判中的角色時(shí)，需要理解科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及其身份構(gòu)成，才能有效確定評(píng)估在政治博弈中的角色與位置[18]。

IPCC牽頭的五次氣候評(píng)估報(bào)告作用深遠(yuǎn)。IPCC在1990年、1995年、2001年和2007年發(fā)布了前四次評(píng)估報(bào)告，分別推動(dòng)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》的達(dá)成、《京都議定書(shū)》的簽署及正式生效，及京都的后續(xù)進(jìn)程[19]。2013年至2014年，IPCC陸續(xù)發(fā)布了第五次評(píng)估的三個(gè)工作組報(bào)告，受到國(guó)際社會(huì)與全球媒體的廣泛關(guān)注，而這次報(bào)告的目標(biāo)直指2015年巴黎氣候大會(huì)的國(guó)際談判。

科學(xué)施動(dòng)在《巴黎協(xié)定》的制定過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用，IPCC作為中間組織，其工作使科學(xué)界與政策界之間的合作得到一定改善，比較有效地滿(mǎn)足了談判官員的具體需求。特別是，UNFCCC在2013—2015年舉行的定期專(zhuān)家對(duì)話(huà)（Structured Expert Dialogue，簡(jiǎn)稱(chēng)SED）在這方面發(fā)揮了重要影響，它促進(jìn)科學(xué)信息與2015年《巴黎協(xié)定》談判進(jìn)程有效地同步互動(dòng)[20]。

總之，政府間評(píng)估進(jìn)程一直與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》所引領(lǐng)的談判過(guò)程不斷互動(dòng)。氣候評(píng)估為國(guó)際氣候談判提供了重要的科技支撐，同時(shí)，也在根據(jù)國(guó)際談判的趨勢(shì)，不斷調(diào)整自身的機(jī)制。

4.2科學(xué)評(píng)估與國(guó)際談判的相互依存關(guān)系

科學(xué)評(píng)估與國(guó)際談判存在密切關(guān)系，一方面，氣候議程的出現(xiàn)最初也是由科學(xué)團(tuán)體的評(píng)估推動(dòng)的，另一方面，國(guó)際氣候談判的歷史發(fā)展階段與五次評(píng)估報(bào)告的發(fā)布周期基本匹配?？茖W(xué)建議與評(píng)估能夠廣泛參與到國(guó)際氣候治理之中，說(shuō)明了其對(duì)于政治進(jìn)程的影響力。同時(shí)，IPCC雖然從事國(guó)際氣候變化的科學(xué)評(píng)估，但是其機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)作過(guò)程也受到諸多政治因素的影響。在評(píng)估過(guò)程中，談判專(zhuān)家與科學(xué)家的身份有時(shí)也難以區(qū)分。

自氣候問(wèn)題成為國(guó)際政治議程以來(lái)，政治與科學(xué)的互動(dòng)就是其重要特征之一，具體體現(xiàn)在以下兩方面。

一是，1990—2015年，國(guó)際氣候科學(xué)評(píng)估機(jī)制與國(guó)際氣候談判的互動(dòng)形成了一種相互依賴(lài)的關(guān)系。IPCC五次重要的評(píng)估報(bào)告都對(duì)相應(yīng)國(guó)際氣候談判的重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了支撐且施加了影響，兩者在議程和機(jī)制上已經(jīng)頻繁地進(jìn)行聯(lián)系?？v觀國(guó)際氣候談判的歷史，這些進(jìn)程都有國(guó)際氣候評(píng)估的科學(xué)參與、技術(shù)支撐和認(rèn)知塑造。

二是，國(guó)際氣候評(píng)估經(jīng)常吸引希望影響國(guó)際談判的非政府組織的參與，形成一種倡議性政治運(yùn)動(dòng)。這些非政府組織借此有效地建立了全球性氣候認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)。國(guó)際環(huán)境非政府組織還選取具有科學(xué)合法性的部分評(píng)估內(nèi)容，在國(guó)際上推動(dòng)相關(guān)議題的發(fā)展。一些環(huán)境NGO往往會(huì)滲入科學(xué)評(píng)估之中，并且借用科學(xué)評(píng)估的結(jié)論，向傳統(tǒng)國(guó)家行為體施壓，游說(shuō)談判方接受其政策主張，最終形成眾多嵌入不同利益的氣候倡議網(wǎng)絡(luò)組織。

4.3科學(xué)政治化與共識(shí)困境

無(wú)疑，沒(méi)有科學(xué)共識(shí)就沒(méi)有政策影響力。形成共識(shí)難是國(guó)際科學(xué)施動(dòng)的一大障礙。由于，國(guó)際氣候科學(xué)涉及諸多學(xué)科，很難在一些具體問(wèn)題上形成廣泛共識(shí)，而科學(xué)的發(fā)展也會(huì)在一定程度上不斷打破既有的共識(shí)性認(rèn)知。國(guó)際氣候評(píng)估的路徑依賴(lài)問(wèn)題日益突出，尚未對(duì)其評(píng)估形式進(jìn)行重大改革。然而，研究趨勢(shì)和對(duì)機(jī)構(gòu)的要求已經(jīng)從根本上發(fā)生了改變。

可以說(shuō)，科學(xué)評(píng)估在內(nèi)部制度設(shè)計(jì)、報(bào)告的撰寫(xiě)及最后結(jié)論的確定過(guò)程中都存在著多種政治利益的博弈，這也是國(guó)際氣候談判矛盾的一種體現(xiàn)。其中，評(píng)估報(bào)告的《決策者摘要》（SPM）所使用的逐詞逐句進(jìn)行政府審核的方式最具爭(zhēng)議性，影響了《摘要》的科學(xué)可信性和準(zhǔn)確性，因此，這一安排一直受到氣候懷疑者的攻擊。一些批評(píng)認(rèn)為國(guó)際氣候評(píng)估通常是帶有偏見(jiàn)的，IPCC機(jī)制也缺乏充分的透明度。

此外，主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)科學(xué)外交都十分重視。其評(píng)估結(jié)論偏向于北方發(fā)達(dá)國(guó)家所倡導(dǎo)的氣候治理政治框架。美國(guó)和歐盟對(duì)國(guó)際科學(xué)評(píng)估主導(dǎo)權(quán)的一再控制更是導(dǎo)致了這種不平等與合法性缺失。其中，科學(xué)評(píng)估中的人員構(gòu)成的問(wèn)題直接涉及科學(xué)施動(dòng)的結(jié)果[21]。在前三次國(guó)際氣候評(píng)估報(bào)告中，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的科學(xué)家是發(fā)展中國(guó)家科學(xué)家的四倍之多。這種不平衡分布也成為在氣候談判之外，氣候治理不平等的另一種表現(xiàn)[22]?？茖W(xué)評(píng)估可能淪為一種霸權(quán)工具[23]。

因此，一些發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，國(guó)際科學(xué)主導(dǎo)權(quán)上的巨大差距也反映在國(guó)際談判的政治后果上，即較弱小的科技實(shí)力抑制了發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)較為有限的政治權(quán)力，使其無(wú)法在國(guó)際舞臺(tái)上更好地保護(hù)國(guó)家利益。由于科學(xué)外交能力不足，發(fā)展中國(guó)家目前對(duì)國(guó)際環(huán)境決策的影響薄弱，因此，IPCC被認(rèn)為是在為一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)拓政治優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，發(fā)展中國(guó)家的科學(xué)施動(dòng)十分乏力。這也表明任何科學(xué)評(píng)估實(shí)際上都是依托于特定治理制度框架的。

作為重要的政策手段，科學(xué)評(píng)估的過(guò)度政治化可能使其失去公信力。如果能夠在科學(xué)性與政治化之間達(dá)到平衡，無(wú)疑對(duì)參與國(guó)際政治進(jìn)程最為有利。具體而言，這種平衡的好處在于：一方面，科學(xué)機(jī)構(gòu)維護(hù)了自身的科學(xué)合法性，另一方面，這些機(jī)構(gòu)可與政治進(jìn)程（如國(guó)際談判）進(jìn)行良性互動(dòng)。同時(shí)，如果國(guó)際科學(xué)機(jī)構(gòu)過(guò)度剝離政治因素，也有可能失去影響國(guó)際政策的能力，從而失去優(yōu)秀科學(xué)家的參與。

一直以來(lái)，國(guó)際氣候評(píng)估被認(rèn)為抱有以達(dá)成科學(xué)共識(shí)推動(dòng)政治共識(shí)的目的[24]。2009年“氣候門(mén)事件”之后，IPCC受到全面攻擊，嚴(yán)重阻礙了國(guó)際氣候談判的進(jìn)程。雖然以政治共識(shí)推動(dòng)科學(xué)共識(shí)的現(xiàn)象在國(guó)際科學(xué)外交中屢見(jiàn)不鮮。但與之矛盾的是，一方面，政治領(lǐng)域的決策速度實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)達(dá)成科學(xué)共識(shí)的速度。另一方面，這種科學(xué)施動(dòng)確實(shí)需要共識(shí)，但過(guò)度追求共識(shí)有悖于科學(xué)研究規(guī)律，這兩者的沖突成為國(guó)際氣候評(píng)估的一種根本性困境。

4.4評(píng)估的機(jī)制安排及其不足

當(dāng)前，各國(guó)不斷對(duì)國(guó)際氣候評(píng)估提出新的要求。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，各國(guó)政府向IPCC提交的32份意見(jiàn)書(shū)中有20份明確要求其側(cè)重評(píng)估氣候政策的解決方案，包括技術(shù)選項(xiàng)、行動(dòng)選項(xiàng)，例如監(jiān)管措施或市場(chǎng)化手段[25]。評(píng)估機(jī)制也面臨一系列自身問(wèn)題。對(duì)自然科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的過(guò)分倚重[26]、對(duì)于來(lái)自發(fā)展中國(guó)家作者的地域偏見(jiàn)、缺乏從業(yè)人員加入[27]、排除本土知識(shí)（indigenous knowledge）和功能失調(diào)的工作組結(jié)構(gòu)[28]。

當(dāng)前氣候評(píng)估在機(jī)制安排上面臨多重困境。一是，文獻(xiàn)的爆炸式增長(zhǎng)，對(duì)每年數(shù)量龐大的出版物進(jìn)行全面或綜合評(píng)估已經(jīng)十分艱難，如何篩選成為突出問(wèn)題。二是，關(guān)鍵信息日益碎片化，這也由于IPCC評(píng)估報(bào)告（ARs）是由工作組（WGs）劃分而導(dǎo)致的。如何整合三個(gè)工作組的信息，成為關(guān)鍵。三是，過(guò)度政治化的風(fēng)險(xiǎn)。迄今為止，直接威脅IPCC履行職責(zé)能力的幾個(gè)因素一直未被充分解決。

第一，是否融入更多社會(huì)科學(xué)和人文學(xué)科的評(píng)估內(nèi)容。由于社會(huì)科學(xué)篇幅較小，IPCC無(wú)法為氣候變化提供系統(tǒng)的解決方案，并因此限制了其評(píng)估結(jié)論的政策相關(guān)性。目前，一些討論已經(jīng)涉及最廣泛意義上的評(píng)估內(nèi)容和實(shí)踐，其核心問(wèn)題是如何制定IPCC新的評(píng)估模式以及是否引入更多社會(huì)科學(xué)和人文學(xué)科的氣候知識(shí)。這些導(dǎo)向?qū)Q定IPCC日后在國(guó)際氣候談判中的地位與價(jià)值。處理好科學(xué)性和政策取向，也成為一個(gè)不斷凸顯的矛盾。

第二，國(guó)際科學(xué)評(píng)估的能力建設(shè)仍然落后。很多科學(xué)家表達(dá)了對(duì)IPCC評(píng)估過(guò)程的沮喪，認(rèn)為參加評(píng)估工作讓人疲勞感倍增[29]。IPCC組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效率低下，一直廣受詬病。管理幾千名科學(xué)家的有效參與是該機(jī)構(gòu)目前面臨的最大難題。同樣，應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的程序管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，可能包括提供充足的評(píng)估管理資源（如運(yùn)營(yíng)預(yù)算、專(zhuān)職人員數(shù)量）和能力。1990年的評(píng)估僅有607位作者參與，相比之下，2013—2014年的第五次評(píng)估報(bào)告則為2 330人。然而，行政結(jié)構(gòu)卻隨時(shí)間推移進(jìn)行了縮減或者基本保持不變[30]。因此，提升組織能力成為重點(diǎn)[31]。

第三，評(píng)估難度不斷提升。在限定時(shí)間內(nèi)的評(píng)估壓力的變化反映了其內(nèi)在的張力。這在一定程度上體現(xiàn)為評(píng)估所依據(jù)的相關(guān)出版物數(shù)量的急劇增加。例如，相關(guān)同行評(píng)審文獻(xiàn)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，僅2015年發(fā)表的文章（超過(guò)3萬(wàn)篇）比第一次至第三次評(píng)估報(bào)告這12年間發(fā)表的文章還要多。IPCC報(bào)告的篇幅自成立以來(lái)已經(jīng)增長(zhǎng)了近五倍。第五次IPCC評(píng)估（三卷）共計(jì)4 300多頁(yè)、60章以及16個(gè)附件，總共約326萬(wàn)詞之多[32]。

第四，IPCC評(píng)估報(bào)告易讀性差。如果IPCC報(bào)告的內(nèi)容無(wú)法變得更加簡(jiǎn)潔易懂，篇幅恰當(dāng)易讀，那么就有可能失去作為國(guó)際談判參考的價(jià)值。國(guó)際氣候評(píng)估需要使應(yīng)對(duì)緊迫問(wèn)題的報(bào)告變得更具指導(dǎo)性，盡可能為政策制定者提供幫助。對(duì)于非科學(xué)界的讀者來(lái)說(shuō)，IPCC報(bào)告過(guò)于科學(xué)化，報(bào)告的可讀性日益惡化。

5氣候評(píng)估在全球政策制定中的角色

2015年第42次全會(huì)選出了IPCC新任主席，同時(shí)，增加了主席團(tuán)中發(fā)展中國(guó)家的代表人數(shù)（由31位增至34位）[33]。IPCC還決定在2022年左右完成第六次大規(guī)模評(píng)估，并將《公約》委托的工作納入評(píng)估之中。

針對(duì)《巴黎協(xié)定》提出的“在升溫控制在2℃目標(biāo)的基礎(chǔ)上向1.5℃努力”，IPCC將在2018年完成關(guān)于全球1.5℃升溫影響及溫室氣體排放途徑的特別報(bào)告。其第六次科學(xué)評(píng)估報(bào)告的成果必將在技術(shù)指標(biāo)上支持《巴黎協(xié)定》的全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制。

5.1關(guān)于評(píng)估角色的爭(zhēng)議

定期發(fā)布國(guó)際科學(xué)評(píng)估具有連續(xù)性與累積效應(yīng)。《巴黎協(xié)定》生效之后，IPCC仍將與國(guó)際氣候治理進(jìn)程同步發(fā)展，繼續(xù)影響2020后國(guó)際氣候治理的利益分配。由于2℃升溫的科學(xué)共識(shí)更類(lèi)似于政治共識(shí)，評(píng)估必須證明該假設(shè)的可信性，避免產(chǎn)生有損談判的結(jié)論[34]。目前來(lái)看，氣候評(píng)估有從“政策選擇的誠(chéng)實(shí)代理人”向謹(jǐn)慎的 “解決方案”提供者的角色進(jìn)行演變的趨勢(shì)。

由于科學(xué)機(jī)構(gòu)取得政治共識(shí)是產(chǎn)生政策行動(dòng)的先決條件之一。小羅杰·皮爾克認(rèn)為，純粹的科學(xué)家或科學(xué)仲裁方式都不利于全球氣候治理，并提出以“政策選擇的誠(chéng)實(shí)代理人”的模式定位科學(xué)評(píng)估的導(dǎo)向。所謂政策選擇的誠(chéng)實(shí)代理人是指，通過(guò)提供備選方案的方式，科學(xué)團(tuán)體明確地尋求把科學(xué)知識(shí)與利益相關(guān)者結(jié)合起來(lái)，并且將科學(xué)置于政策選項(xiàng)的自助式環(huán)境中[35]。在這一視角下，IPCC一直充當(dāng)政策選擇的代理人，并認(rèn)為這樣更有利于科學(xué)在與政治的互動(dòng)中發(fā)揮更大的作用。

然而，由于IPCC與國(guó)際氣候談判框架關(guān)系的日益疏離，新任主席上臺(tái)后也逐漸推行一種新的角色定位。作為調(diào)整的方式，突出以解決方案為導(dǎo)向的評(píng)估形式成為IPCC新時(shí)期的發(fā)展方向。IPCC的布局也謹(jǐn)慎地朝著這一方向邁進(jìn)，而大規(guī)模環(huán)境評(píng)估扮演了認(rèn)知權(quán)威（epistemic authority）的角色?？傊敖鉀Q方案為導(dǎo)向”的環(huán)境評(píng)估是一種新型邊界組織，更有助于向各種受眾提供權(quán)威的行業(yè)評(píng)估，并促使本地政府與國(guó)家層面更好地進(jìn)行政策對(duì)話(huà)?？梢哉f(shuō)，在某種程度上，這類(lèi)評(píng)估不僅強(qiáng)大，而且享有合法性。由于科學(xué)的“權(quán)力”來(lái)自科學(xué)家的權(quán)威與委托人的意愿，次國(guó)家行為體、國(guó)際組織或者企業(yè)能夠自愿執(zhí)行評(píng)估出的解決方案[36]。

實(shí)際上，評(píng)估在國(guó)際氣候治理中的角色受到各種因素的制約，很難以單一形式參與全球氣候治理。由于純粹的知識(shí)代理人已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理領(lǐng)域，IPCC從建立伊始就意識(shí)到了機(jī)構(gòu)的自主性與權(quán)威性能夠增加其政治影響力，因?yàn)楸举|(zhì)上科學(xué)機(jī)構(gòu)的組織特性與其他機(jī)構(gòu)并沒(méi)有區(qū)別。一般而言，國(guó)際組織的權(quán)威可以分成三種類(lèi)型：授予性權(quán)威、道義性權(quán)威和專(zhuān)業(yè)知識(shí)權(quán)威[37]。對(duì)于IPCC而言，它至少兼具了授予性權(quán)威和專(zhuān)業(yè)知識(shí)權(quán)威兩種類(lèi)型。它“與政策相關(guān)但不具政策強(qiáng)制性”的定位無(wú)疑與其行為體屬性（追求科學(xué)共識(shí)、推動(dòng)政治談判進(jìn)程）產(chǎn)生了矛盾。這是IPCC機(jī)構(gòu)身份與科學(xué)評(píng)估性質(zhì)不匹配的產(chǎn)物。

不可否認(rèn)，科學(xué)評(píng)估的角色本身就具有矛盾性，并一直處于兩股力量之間。一方面，要遠(yuǎn)離政治、保持中立，避免政客方式的妥協(xié)行為；另一方面，卻要全力投入政治談判，為影響其他政治行為體而承受所有局限和妥協(xié)。可以說(shuō)，一個(gè)科學(xué)機(jī)構(gòu)在適應(yīng)政治文化的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)政治施加影響，比如改變其態(tài)度、視角和政策主張[38]。政府間科學(xué)評(píng)估所強(qiáng)調(diào)的解決方案和政策導(dǎo)向重點(diǎn)在不斷變化的政治環(huán)境中將不斷進(jìn)行自我調(diào)整，IPCC當(dāng)前的這種變化也無(wú)可厚非[39]。可以說(shuō)，在推動(dòng)高度復(fù)雜的政治議程時(shí)，科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)需兼顧多個(gè)方面，如應(yīng)對(duì)和管理不斷擴(kuò)大且日益密切的學(xué)科知識(shí)庫(kù)以及人數(shù)眾多的評(píng)估者，協(xié)調(diào)日益多元和分散的行為體，以及順應(yīng)科學(xué)和政策領(lǐng)域之間的新變化。

盡管科學(xué)評(píng)估既是重要的認(rèn)知來(lái)源之一，也是聯(lián)系廣大公眾和政策官員的紐帶，具有兩重屬性，但是專(zhuān)業(yè)知識(shí)的擴(kuò)散也是一個(gè)復(fù)雜、緩慢的過(guò)程，是一個(gè)“知識(shí)蠕變”過(guò)程。本質(zhì)上，國(guó)際氣候評(píng)估的角色調(diào)整是基于相互作用及共存的方式而發(fā)生變化的[40]。

5.2國(guó)際形勢(shì)對(duì)國(guó)際氣候評(píng)估的影響

《巴黎協(xié)定》作為新的全球氣候治理機(jī)制是以各國(guó)國(guó)情差異所形成的氣候政策為基礎(chǔ)的，其核心要素是各國(guó)政府的自愿承諾。而這些自愿承諾可能產(chǎn)生國(guó)別比較，并由此提出增加雄心的激勵(lì)措施[41]。

IPCC評(píng)估是《巴黎協(xié)定》履約機(jī)制的關(guān)鍵參考。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的特點(diǎn)，國(guó)際氣候評(píng)估需要逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)闅夂蜃兓峁┚唧w的技術(shù)支撐。政府間氣候評(píng)估需要提供關(guān)于氣候影響的綜合信息，各種規(guī)模（次國(guó)家、國(guó)家和國(guó)際層面）的減緩和適應(yīng)政策選項(xiàng)、替代路徑以及相應(yīng)的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)，以便更好地告知決策者其他政策選擇的不同后果。

在2017年舉辦的波恩氣候大會(huì)上，《公約》談判不僅經(jīng)受住了美國(guó)的沖擊，還針對(duì)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了深入談判，為后續(xù)談判奠定了基礎(chǔ)。這次會(huì)議還形成了名為“斐濟(jì)實(shí)施動(dòng)力”的一系列成果，包括NDC編制問(wèn)題、2018年促進(jìn)性對(duì)話(huà)及全球盤(pán)點(diǎn)的相關(guān)事項(xiàng)、發(fā)達(dá)國(guó)家締約方向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持的核算方式、能力建設(shè)等，并加速了2020年前氣候行動(dòng)的一系列安排。

IPCC也在會(huì)上表達(dá)了希望各國(guó)為其提供資金支持的愿望，以求化解美國(guó)特朗普政府拒絕資助IPCC的負(fù)面影響。對(duì)此，法國(guó)政府已經(jīng)表示，將出資數(shù)百萬(wàn)美元資金彌補(bǔ)IPCC的缺口。雖然美國(guó)仍然是IPCC成員，但如果其政府對(duì)美國(guó)科學(xué)家參與評(píng)估設(shè)置障礙，或者禁止被提名者參加評(píng)估工作，IPCC的聲譽(yù)可能在科學(xué)權(quán)威性上受到波及，但這將如何發(fā)展還有待觀察。

5.3新形勢(shì)下的角色適應(yīng)

由于氣候研究迅速發(fā)展，加之相關(guān)信息具有日益多元化和多維度的性質(zhì)，這些因素使評(píng)估原本就要求苛刻和錯(cuò)綜的任務(wù)更加復(fù)雜化。科學(xué)評(píng)估的成功需要具備兩個(gè)條件：一是評(píng)估機(jī)構(gòu)將評(píng)估過(guò)程當(dāng)作一種社會(huì)化過(guò)程，而非簡(jiǎn)單的科學(xué)產(chǎn)品生產(chǎn)；二是科學(xué)評(píng)估應(yīng)具有合法性，其流程應(yīng)該是十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

因此，各國(guó)政府及聯(lián)合國(guó)應(yīng)提升大規(guī)模氣候評(píng)估在未來(lái)的國(guó)際氣候治理中的施動(dòng)作用，并采取一種漸進(jìn)的方式，通過(guò)平衡全球與國(guó)別和區(qū)域評(píng)估、科學(xué)家與國(guó)家行為體、科學(xué)傳播與糾錯(cuò)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與能力建設(shè)等幾個(gè)維度，將國(guó)際氣候評(píng)估轉(zhuǎn)型為更具技術(shù)性的專(zhuān)業(yè)組織，具體改革包括以下幾個(gè)方向。

第一，提升科學(xué)家與各國(guó)政府的互動(dòng)，平衡科學(xué)與政治的關(guān)系。應(yīng)從評(píng)估機(jī)制的安排著眼，更好地形成政策選擇的方向和內(nèi)容，并且更好地解決分歧，形成共識(shí)。其一，在撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告的早期促進(jìn)科學(xué)與政治的互動(dòng)，有助于減少《決策者摘要》（SPM）進(jìn)行審核時(shí)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。IPCC報(bào)告被視為權(quán)威，部分原因是政府正式接受了SPM文本。在不改變SPM的流程和格式的同時(shí)，可以突出摘要的技術(shù)性作用。其二，IPCC主席在《綜合報(bào)告》出臺(tái)前應(yīng)更好地協(xié)調(diào)三個(gè)工作組的工作。其三，《特別報(bào)告》應(yīng)該與工作組評(píng)估報(bào)告進(jìn)行更多地互動(dòng)，側(cè)重處理緊急出現(xiàn)的氣候影響評(píng)估需求?？傊?，應(yīng)提升IPCC的科學(xué)互動(dòng)能力與廣泛的代表性，避免科學(xué)評(píng)估被工具化與政治化。

第二，在機(jī)制建設(shè)上，加強(qiáng)質(zhì)量控制與能力建設(shè)。就具體措施而言，強(qiáng)化作者的提名與遴選過(guò)程，加強(qiáng)IPCC的組織運(yùn)轉(zhuǎn)；IPCC與技術(shù)支持小組（The Technical Support Unit）間的有效協(xié)調(diào)將有利于評(píng)估過(guò)程；應(yīng)該加強(qiáng)遠(yuǎn)程互動(dòng)，減少面對(duì)面的會(huì)議，避免科學(xué)家的飛行疲勞；在科學(xué)信息的傳播上，加強(qiáng)溝通，使評(píng)估語(yǔ)言通俗化。此外，為了更好地傳播，IPCC報(bào)告的發(fā)表時(shí)間應(yīng)該更好地配合《公約》的談判工作安排[42]。此外，評(píng)估結(jié)論的傳播還涉及很多問(wèn)題，如對(duì)科學(xué)知識(shí)的解讀、報(bào)告的可讀性、評(píng)估對(duì)媒體的影響以及不確定性陳述等內(nèi)容。 這些問(wèn)題也應(yīng)在機(jī)制建設(shè)中充分考慮[43]。

第三，為破除前述“共識(shí)困境”，國(guó)際科學(xué)機(jī)構(gòu)可以增加所提供國(guó)際科學(xué)公共產(chǎn)品的有用性，提升科學(xué)施動(dòng)的影響力。未來(lái)的評(píng)估需要為決策者提供高質(zhì)量的決策依據(jù)，特別是幫助發(fā)展中國(guó)家提高氣候變化對(duì)本區(qū)域負(fù)面影響的認(rèn)識(shí)。氣候評(píng)估應(yīng)該重點(diǎn)解決國(guó)家層次的難題，對(duì)能夠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、衛(wèi)生、創(chuàng)新、技術(shù)開(kāi)發(fā)、能源資源的可用性、消除貧困等相關(guān)議題加大關(guān)注。與各類(lèi)科學(xué)組織建立并完善關(guān)系，以此逐漸形成全球氣候科學(xué)的多種伙伴關(guān)系。

總之，盡管?chē)?guó)際政治關(guān)系緊張、經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩，但196個(gè)締約方在2015年仍達(dá)成了具有全球普世性和法律約束力的氣候變化《巴黎協(xié)定》。同年也見(jiàn)證了聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以及《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》的通過(guò)。氣候評(píng)估對(duì)以上三個(gè)國(guó)際重要議程均具有重要價(jià)值。如果國(guó)際科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠解決科學(xué)評(píng)估內(nèi)部過(guò)度政治化的問(wèn)題，平衡內(nèi)部科學(xué)家的地區(qū)構(gòu)成，并且完善組織運(yùn)行，一定有助于提升國(guó)際科學(xué)施動(dòng)的水平與作用[44]。

5.4氣候評(píng)估對(duì)《巴黎協(xié)定》的潛在影響

一方面，《巴黎協(xié)定》已授權(quán)IPCC在2018年完成全球升溫1.5℃的特別報(bào)告。雖然這一目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)，但國(guó)際社會(huì)之所以提出這一主張，主要是基于兩個(gè)方面考慮：一是為滿(mǎn)足一些氣候脆弱性國(guó)家的政治需求；二是提升全球減排的雄心。

目前來(lái)看，氣候評(píng)估對(duì)于《巴黎協(xié)定》近期細(xì)化談判的作用仍有待觀察。IPCC預(yù)期所提供的1.5℃全球變暖特別報(bào)告（Special Report on Global Warming of 1.5℃）由三個(gè)工作組編寫(xiě)，評(píng)估全球氣溫上升如何限制在工業(yè)化前1.5℃水平；1.5℃的全球與較高程度升溫間的差異影響；以及分析在可持續(xù)發(fā)展和消除貧窮中實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有利條件。目前，初稿收到了來(lái)自61個(gè)國(guó)家的489位專(zhuān)家的12895條評(píng)論意見(jiàn)。第二稿在2018年年初進(jìn)行了政府和專(zhuān)家評(píng)審。這一重要的特別報(bào)告將于2018年10月的審核大會(huì)后正式發(fā)布[45]。

這一特別報(bào)告將對(duì)2018年在波蘭氣候大會(huì)（COP 24）期間舉行的促進(jìn)性對(duì)話(huà)（Talanoa Dialogue）發(fā)揮重要支撐作用。這個(gè)“促進(jìn)性對(duì)話(huà)”是為各國(guó)落實(shí)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)提供的一個(gè)交流機(jī)制。對(duì)話(huà)將包括籌備階段和高級(jí)別政治階段。在這一機(jī)制下，各方將協(xié)商在2017年基礎(chǔ)上的國(guó)際減排行動(dòng)并確定用于全球?qū)徸h的數(shù)據(jù)資源。對(duì)話(huà)將力求回答有關(guān)氣候行動(dòng)的三個(gè)中心問(wèn)題：現(xiàn)階段的情況、未來(lái)計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)路徑。這次名為“塔拉諾阿對(duì)話(huà)”的對(duì)話(huà)是圍繞IPCC1.5℃的特別報(bào)告的結(jié)論為基礎(chǔ)其目標(biāo)是幫助各國(guó)在2020年修訂各自的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃[46]。

在參考結(jié)論后，經(jīng)過(guò)協(xié)商，各國(guó)將確定潛在途徑來(lái)限制全球升溫水平[47]。與聯(lián)合國(guó)氣候談判中的大多數(shù)正式流程不同，對(duì)話(huà)不限于各國(guó)政府之間的討論。一系列次國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體，包括城市、地區(qū)、企業(yè)、市民社會(huì)團(tuán)體和國(guó)際機(jī)構(gòu)均可參加。在對(duì)話(huà)進(jìn)程中，這些行為體將有機(jī)會(huì)借助科學(xué)結(jié)論向排放大國(guó)施加壓力。

另一方面，IPCC正在籌備第六次氣候評(píng)估報(bào)告（AR6）。截止2017年，AR6已經(jīng)完成作者提名工作，IPCC收到了7500個(gè)作者提名，如何協(xié)調(diào)后續(xù)評(píng)估工作成為其工作重點(diǎn)。這次報(bào)告的框架設(shè)計(jì)已經(jīng)完成。三個(gè)工作組的調(diào)整更加突出解決方案的特點(diǎn)。其中，第一工作組將討論氣候變化的觀測(cè)結(jié)果，評(píng)估對(duì)人類(lèi)的影響，并對(duì)未來(lái)的變化進(jìn)行情景預(yù)測(cè)，并將強(qiáng)調(diào)與區(qū)域影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的氣候信息，特別是針對(duì)極端天氣事件。第二工作組評(píng)估將兼顧全球范圍與區(qū)域?qū)用?，評(píng)估氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性以及人類(lèi)社會(huì)，文化和居住地的影響，將考慮氣候脆弱性以及自然和人類(lèi)系統(tǒng)現(xiàn)在和將來(lái)的氣候適應(yīng)能力，還將提出備選的減緩和適應(yīng)方案。第三工作組以第五次評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)。但I(xiàn)PCC的這次評(píng)估還將強(qiáng)化對(duì)以下問(wèn)題的認(rèn)知與理解，如長(zhǎng)期升溫目標(biāo)、更直接的政策與投資需求的關(guān)系，提出用于長(zhǎng)期、中期、短期的單獨(dú)或相互關(guān)聯(lián)的方法與方案[48]。AR6的評(píng)估結(jié)論對(duì)《巴黎協(xié)定》框架下各國(guó)不斷加強(qiáng)減排雄心具有重要的科學(xué)推動(dòng)作用，其后續(xù)進(jìn)程十分重要[49]。

從目前的情況看，中國(guó)在評(píng)估機(jī)制內(nèi)的制度設(shè)計(jì)能力尚顯不足。因此，中國(guó)應(yīng)倡導(dǎo)多學(xué)科交叉研究、加大相關(guān)科學(xué)投入、瞄準(zhǔn)氣候科學(xué)的前沿領(lǐng)域、積極參與國(guó)際科學(xué)合作，并不斷支撐中國(guó)參與國(guó)際談判工作。未來(lái)，中國(guó)在繼續(xù)積極選派科學(xué)家參與政府間氣候評(píng)估的同時(shí)，突出對(duì)發(fā)展中國(guó)家的科學(xué)家進(jìn)行能力培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)的研究，以便不斷提升中國(guó)在全球氣候治理中的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。

總之，對(duì)全球氣候問(wèn)題的認(rèn)知與解決，不僅需要不同國(guó)家的共同努力，而且也需要從區(qū)域到全球?qū)用娴目茖W(xué)家、政策規(guī)劃者及其他行為體的參與。理性、透明和廣泛的科學(xué)共識(shí)有助于建構(gòu)良好的全球治理規(guī)則，建立國(guó)家之間的信任。截止2018年，國(guó)際氣候評(píng)估機(jī)制已經(jīng)建立了30年，整體上，IPCC所提供的集體科學(xué)判斷是比較成功的，并已經(jīng)成為國(guó)際多邊談判的前提條件。未來(lái)，IPCC應(yīng)根據(jù)全球氣候治理的變化，不斷完善自身的機(jī)制建設(shè)，突出評(píng)估的科學(xué)價(jià)值，并且在幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮更大的作用。

總之，國(guó)際氣候評(píng)估在新時(shí)期依然將是全球氣候治理的重要推動(dòng)力量，對(duì)其進(jìn)行深入研究，因此具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（編輯：于杰）

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