土地供給結(jié)構(gòu)、財(cái)政壓力與房價(jià)
——來自廣東省的經(jīng)驗(yàn)分析

余亮亮，蔡銀鶯

（1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

1 引言

已有研究主要從需求、供給以及投機(jī)等視角針對(duì)中國房價(jià)高企現(xiàn)象進(jìn)行了分析[1-3]，本文重點(diǎn)關(guān)注土地供給對(duì)房價(jià)的影響。Ihlanfeldt利用美國佛羅里達(dá)州100多個(gè)城市的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)土地供給限制越強(qiáng)，房價(jià)就越高[4]。陳斌開和楊汝岱基于國家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)住房調(diào)查數(shù)據(jù)，通過實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)土地供給越少，房價(jià)越高[2]。有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)土地供給方式和土地供給區(qū)域錯(cuò)配也會(huì)對(duì)房價(jià)產(chǎn)生影響，況偉大和李濤使用中國35個(gè)大中城市的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)土地劃撥和招標(biāo)對(duì)房價(jià)有顯著正向影響，土地拍賣對(duì)房價(jià)有顯著負(fù)向影響，而土地掛牌則對(duì)房價(jià)沒有影響[5]。陸銘等認(rèn)為，2003年以來中央政府實(shí)施傾向于中西部的土地供給政策，導(dǎo)致土地資源在區(qū)域之間錯(cuò)配，進(jìn)而推升了東部地區(qū)的房價(jià)[6]。

綜上所述，已有關(guān)于地方政府土地供給對(duì)房價(jià)影響的文獻(xiàn)側(cè)重于從土地供給總量、方式以及區(qū)域錯(cuò)配3個(gè)方面分析土地供給行為對(duì)房價(jià)的影響，鮮有文獻(xiàn)考察土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)房價(jià)產(chǎn)生的影響，僅有的研究也只是利用工業(yè)用地出讓量占土地供給總量的比重來衡量供地結(jié)構(gòu)[7]，這種測(cè)度供地結(jié)構(gòu)的方式既沒有直接估計(jì)出住宅用地供應(yīng)對(duì)房價(jià)的影響，也無法考察供給比重越來越大的基礎(chǔ)設(shè)施用地對(duì)房價(jià)產(chǎn)生的影響，不利于全面認(rèn)識(shí)土地供給結(jié)構(gòu)與房價(jià)之間的關(guān)系。由圖1可知，自2010年以來，在全國整個(gè)建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地供給比例有所下降，而基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例卻越占越大，地方政府仍在不斷地供給大量的土地用來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[8]。因此，本文以住宅用地、工業(yè)用地及基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例來綜合衡量土地供給結(jié)構(gòu)，以全面考察土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)房價(jià)產(chǎn)生的影響。為此，本文在對(duì)土地供給結(jié)構(gòu)影響房價(jià)機(jī)理分析的基礎(chǔ)上，利用廣東省21個(gè)地級(jí)及以上城市2009—2015年的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)土地供給結(jié)構(gòu)及財(cái)政壓力對(duì)房價(jià)的影響。

圖1 2009—2015年全國國有建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)Tab.1 The supply structure of state-owned construction land from 2009 to 2015

2 理論基礎(chǔ)與研究假說

由于建設(shè)用地供給成為拉動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”[9]，再加上地方政府壟斷土地出讓的一級(jí)市場(chǎng)，這就為地方政府利用土地要素來開展轄區(qū)競(jìng)爭提供了必然性和可行性。自1994年中國實(shí)施分稅制改革以來，以土地出讓金收入為主的土地財(cái)政逐漸成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要手段。與此同時(shí)，財(cái)政分權(quán)也改變了地方政府的競(jìng)爭行為，使不同地方政府之間對(duì)工業(yè)資本的爭奪變得愈演愈烈，而低地價(jià)甚至零地價(jià)出讓工業(yè)用地又成為地方政府吸引投資的首選策略[10]。可以看出，不管是以地生財(cái)還是以地引資，為發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，地方政府之間進(jìn)行競(jìng)爭的手段在一定程度上主要表現(xiàn)為“占地競(jìng)賽”[11]。

在中國嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府并不是隨心所欲地供給土地，而是要在土地供給結(jié)構(gòu)上權(quán)衡何種土地出讓類型組合，能將稀缺建設(shè)用地指標(biāo)所帶來的效用最大化。具體到土地出讓策略上，地方政府以低地價(jià)或出讓后返還出讓金的方式供應(yīng)工業(yè)用地，而以高額地價(jià)甚至通過“餓地”的方式供給商住用地，這樣地方政府既能擴(kuò)大長期稅基收入來源，又可以獲取大量的土地出讓收入，以緩解財(cái)政壓力。從2010年開始，工業(yè)用地占比雖然仍處于高位運(yùn)行但已有所下降，而屬于基礎(chǔ)設(shè)施用地的公共管理和公共服務(wù)用地以及交通運(yùn)輸用地比例卻越來越大，住宅用地占供地總量的比例不僅沒有增加反而減少了，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲[8]。地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地和大規(guī)模進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是用來招商引資，以提高經(jīng)濟(jì)增長率和未來長期持續(xù)的稅收收入，但是這兩種用途的土地出讓能夠帶來的短期土地出讓收入?yún)s很有限。毫無疑問，極力抬高只占極小比例的商住用地的價(jià)格，盡可能多地獲取一次性的土地出讓金，以平衡工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地出讓所帶來的財(cái)政壓力，成為地方政府別無他法的策略性選擇。

中國目前的土地出讓市場(chǎng)處于資源用途錯(cuò)配的狀況，工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地供給早已超過社會(huì)最優(yōu)水平，但是仍在增加供應(yīng)，而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)商品房住宅的剛需屬性愈發(fā)顯現(xiàn)，這在大城市及沿海地區(qū)尤其突出，而住宅用地供給占比卻不斷下降，土地出讓領(lǐng)域迫切需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[12]。房價(jià)的主要成本來源于地價(jià)，住宅用地的供不應(yīng)求導(dǎo)致“地王”頻現(xiàn)，再加上房地產(chǎn)開發(fā)商又要保證一定的收益率，因此，城鎮(zhèn)商品住宅價(jià)格必然不斷上漲。同時(shí)，也應(yīng)該能很容易推斷出，在財(cái)政壓力越大的地區(qū)，占比較小的住宅用地要貢獻(xiàn)更多的土地出讓收入，因此，與財(cái)政壓力較小的地區(qū)相比，財(cái)政壓力較大的區(qū)域增加住宅用地供給對(duì)房價(jià)的抑制效果更小，而基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)用地比例的增加則對(duì)房價(jià)的抬升效應(yīng)更大。

基于上述理論分析，本文待檢驗(yàn)的研究假說可以歸納如下。

假說1：地方政府土地供給結(jié)構(gòu)顯著影響區(qū)域房價(jià)水平，即住宅用地供給比例越高的地區(qū)，其房價(jià)水平越低，而工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例越高的地區(qū)，其房價(jià)水平則越高。

假說2：在土地供給結(jié)構(gòu)與房價(jià)的因果鏈條中，區(qū)域承受財(cái)政壓力的大小起到重要的調(diào)節(jié)作用，即財(cái)政壓力越大的地區(qū)，增加住宅用地供給對(duì)房價(jià)的抑制效果更小，而基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)用地供給比例的提高則對(duì)房價(jià)的抬升效應(yīng)更大。

3 計(jì)量模型與變量選取

3.1 計(jì)量模型

根據(jù)以上理論分析，為實(shí)證檢驗(yàn)土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)房價(jià)的影響（假說1），本文設(shè)定如下的經(jīng)驗(yàn)回歸模型：

為進(jìn)一步驗(yàn)證區(qū)域承受的財(cái)政壓力是否在土地供給結(jié)構(gòu)與房價(jià)的因果鏈條中起到調(diào)節(jié)效應(yīng)（假說2），在實(shí)證回歸模型（1）—模型（3）中加入地區(qū)財(cái)政壓力變量和土地供給結(jié)構(gòu)與財(cái)政壓力的交互項(xiàng)，具體計(jì)量模型形式如下：

式（1）—式（6）中：下標(biāo)i表示廣東省21個(gè)地級(jí)及以上城市；t為時(shí)間；a0、b0、c0、d0、e0和f0均為常數(shù)項(xiàng)；τi和μt分別代表不隨時(shí)間而變的地級(jí)市固定效應(yīng)和代表宏觀層面影響且對(duì)所有地區(qū)均相同的年份固定效應(yīng)；εit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；被解釋變量lnhpit為刻畫區(qū)域房價(jià)的變量；rlit、ilit和mlit為測(cè)度區(qū)域土地供給結(jié)構(gòu)的核心解釋變量；fpit為區(qū)域承受的財(cái)政壓力大小變量；Xit為一系列控制變量。

3.2 變量選取

本文分析所用研究樣本來源于廣東省21個(gè)地級(jí)及以上城市2009—2015年的面板數(shù)據(jù)，其中歷年的土地供給結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源于2010—2016年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，房價(jià)數(shù)據(jù)和其他所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于2010—2014年《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010—2016年《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》、廣東省各地級(jí)市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。關(guān)于被解釋變量、核心解釋變量和控制變量的詳細(xì)描述和描述性統(tǒng)計(jì)分析見表1。

表1 變量與說明Tab.1 The definition and explanation of variables

（1）被解釋變量與核心解釋變量。關(guān)于房價(jià)水平的度量，用區(qū)域商品房銷售額除以商品房銷售面積的對(duì)數(shù)值（lnhp）作為本文的被解釋變量。核心解釋變量為土地供給結(jié)構(gòu)和財(cái)政壓力，分別以住宅用地供給比例（rl）、基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例（il）和工業(yè)用地供給比例（ml）來衡量土地供給結(jié)構(gòu)，用地區(qū)公共財(cái)政支出與公共財(cái)政收入之差除以地區(qū)公共財(cái)政收入的比值（fp）來衡量財(cái)政壓力水平。

（2）控制變量。眾多研究從需求側(cè)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化率、人口密度等因素會(huì)顯著影響房價(jià)[2，13-14]。本文也利用人均GDP的對(duì)數(shù)值（lnpgdp）、城市化率（urb）、人口密度的對(duì)數(shù)值（lnpopd）來加以控制。也有文獻(xiàn)從供給側(cè)發(fā)現(xiàn)土地供給總量[2]、地價(jià)[15]、房地產(chǎn)開發(fā)投資額度和商品房竣工面積會(huì)顯著影響房價(jià)[16]，本文分別用人均建設(shè)用地供給量（pl）、住宅用地價(jià)格（lp）、房地產(chǎn)開發(fā)投資額度占固定資產(chǎn)投資的比例（hinv）和住宅竣工面積的對(duì)數(shù)值（lnhb）來表征供給側(cè)對(duì)房價(jià)的影響。金融便利性從供需兩端均會(huì)影響到房價(jià)水平[17]，本文用年末金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額與區(qū)域GDP的比值（loan）來表征金融便利性程度。

4 實(shí)證結(jié)果及分析

4.1 土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)房價(jià)的影響

關(guān)于面板數(shù)據(jù)的估計(jì)方法分為靜態(tài)面板估計(jì)和動(dòng)態(tài)面板估計(jì)兩種，本文為保證研究結(jié)果的可靠性和穩(wěn)健性，同時(shí)運(yùn)用這兩種方法進(jìn)行估計(jì)。表2中共有6列回歸結(jié)果，均對(duì)應(yīng)上文中的實(shí)證回歸模型（1）—模型（3），第1、2和3列分別為用住宅用地供給比例、基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例和工業(yè)用地供給比例衡量土地供給結(jié)構(gòu)的固定效應(yīng)估計(jì)結(jié)果，而第4、5和6列則分別為與之對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果。

表2 基準(zhǔn)回歸模型估計(jì)結(jié)果Tab.2 Estimated results of the benchmark regression model

在第1列和第4列中，住宅用地供給比例顯著負(fù)向影響一個(gè)地區(qū)的房價(jià)水平，在兩列結(jié)果中分別通過了1%和5%水平的顯著性檢驗(yàn)，靜態(tài)和動(dòng)態(tài)模型回歸系數(shù)分別為-0.126和-0.103，表示住宅用地供給比例提高1%，房價(jià)分別下降0.126%和0.103%。第2列和第5列說明，基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例顯著正向影響房價(jià)，分別通過了1%和10%水平的顯著性檢驗(yàn)，靜態(tài)和動(dòng)態(tài)模型回歸系數(shù)分別為0.062和0.051，表明基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例提高1%，房價(jià)分別上升0.062%和0.051%。由第3列和第6列回歸結(jié)果可知，工業(yè)用地供給比例顯著正向影響房價(jià)，均通過了1%水平的顯著性檢驗(yàn)，靜態(tài)和動(dòng)態(tài)回歸模型估計(jì)發(fā)現(xiàn)工業(yè)用地供給比例提高1%，房價(jià)會(huì)分別上升0.116%和0.110%?？梢钥闯觯瑹o論是固定效應(yīng)模型還是系統(tǒng)GMM估計(jì)，土地供給結(jié)構(gòu)顯著影響區(qū)域房價(jià)水平，即住宅用地供給比例越高的地區(qū)，其房價(jià)水平越低，而工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例越高的地區(qū)，其房價(jià)水平則越高，因此，本文的研究假說1得到證明。

從表2可知，房價(jià)的一階滯后項(xiàng)分別通過了5%、1%和10%水平的顯著性檢驗(yàn)，且回歸系數(shù)均為正，說明當(dāng)期的房價(jià)水平會(huì)顯著影響后期的房價(jià)狀況。靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板回歸均發(fā)現(xiàn)人均建設(shè)用地供給量顯著負(fù)向影響房價(jià)水平，即土地供給越充足的地區(qū)，其房價(jià)水平越低。住宅用地價(jià)格顯著正向影響房價(jià)，表明土地價(jià)格的不斷上漲顯著推高房價(jià)，兩者呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的因果關(guān)系。人均GDP對(duì)房價(jià)有正向影響，表明房價(jià)水平會(huì)反映出該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的區(qū)域，其房價(jià)水平也較高，該影響在靜態(tài)模型回歸結(jié)果中更為顯著。城市化水平對(duì)房價(jià)有正向影響，但在6列回歸結(jié)果中均沒有通過顯著性檢驗(yàn)。人口密度顯著正向影響房價(jià)，在靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果中均通過了10%、1%或5%水平的顯著性檢驗(yàn)，表明一個(gè)地區(qū)的人口密度越大，該地區(qū)對(duì)住房的需求就越大，則該區(qū)域的房價(jià)水平就越高。房地產(chǎn)投資占比在靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果中也均通過了不同水平的顯著性檢驗(yàn)，表明目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)吸引了大量的投資，房地產(chǎn)過熱以及由此引發(fā)的投機(jī)行為也推高了房價(jià)。住宅竣工面積顯著負(fù)向影響房價(jià)，即住宅竣工面積越少，房價(jià)就越高，這也表明對(duì)住宅用地供給的管制導(dǎo)致了住房的供不應(yīng)求，供需錯(cuò)位必然導(dǎo)致房價(jià)高。金融便利性也顯著正向影響房價(jià)，這說明如果房地產(chǎn)企業(yè)和居民更容易獲得銀行貸款，則房價(jià)水平就有上漲的可能，該發(fā)現(xiàn)也從側(cè)面證明了金融手段是政府調(diào)控房價(jià)的重要籌碼。

4.2 基于地方政府財(cái)政壓力視角的調(diào)節(jié)效應(yīng)分析

為進(jìn)一步檢驗(yàn)地方政府財(cái)政壓力是否在土地供給結(jié)構(gòu)與房價(jià)的因果鏈條中起到重要的調(diào)節(jié)效應(yīng)，本部分同樣對(duì)計(jì)量模型（4）—模型（6）進(jìn)行了靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)回歸分析，模型顯著性和具體回歸結(jié)果見表3。表3中一共有6列回歸結(jié)果，第1、2和3列分別為用住宅用地供給比例、基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例和工業(yè)用地供給比例衡量土地供給結(jié)構(gòu)以及各自與財(cái)政壓力變量做交互項(xiàng)的固定效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果，而第4、5和6列則分別為與之對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果。

從第1列和第4列回歸結(jié)果中可以看出，無論是固定效應(yīng)還是系統(tǒng)GMM回歸結(jié)果，住宅用地供給比例顯著負(fù)向影響房價(jià)，地方政府財(cái)政壓力顯著正向影響房價(jià)，兩者的交互項(xiàng)也顯著正向影響房價(jià)，因此，住宅用地供給比例對(duì)房價(jià)影響的偏回歸系數(shù)的絕對(duì)值會(huì)變小，這表明在財(cái)政壓力越大的地區(qū)，提高住宅用地供給對(duì)房價(jià)的抑制效果會(huì)較弱。從第2、3、5、6列回歸結(jié)果中可以看出，無論是靜態(tài)面板還是動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例、工業(yè)用地供給比例以及兩者與財(cái)政壓力的交互項(xiàng)均顯著正向影響房價(jià)水平，這表明在財(cái)政壓力越大的地區(qū)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)用地供給比例對(duì)房價(jià)的抬升效應(yīng)也越大。以上實(shí)證回歸結(jié)果表明，地方政府土地供給結(jié)構(gòu)推高房價(jià)是與其“以地生財(cái)”和“以地引資”策略分不開的，低價(jià)或無償供應(yīng)工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地主要用來吸引投資，商住用地供給主要用來獲取土地出讓金，以緩解財(cái)政壓力，因此，地方政府財(cái)政壓力大小在土地供給結(jié)構(gòu)與房價(jià)的因果鏈條中起到重要的調(diào)節(jié)效應(yīng)，財(cái)政壓力越大的地區(qū)，增加住宅用地供給對(duì)其房價(jià)的抑制效果越小，而基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)用地供給比例的提高則對(duì)其房價(jià)的抬升效應(yīng)更大，至此，研究假說2得到驗(yàn)證。

5 結(jié)論與政策啟示

本文研究結(jié)果表明，土地供給結(jié)構(gòu)顯著影響房價(jià)水平，靜態(tài)和動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型估計(jì)發(fā)現(xiàn)住宅用地供給比例提高1%，房價(jià)分別下降0.126%和0.103%，基礎(chǔ)設(shè)施用地供給比例提高1%，房價(jià)分別上升0.062%和0.051%，工業(yè)用地供給比例提高1%，房價(jià)則分別上升0.116%和0.110%。地方政府財(cái)政壓力在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)與房價(jià)的因果關(guān)系中起到重要的調(diào)節(jié)效應(yīng)，即財(cái)政壓力越大的地區(qū)，提高住宅用地供給比例對(duì)房價(jià)的抑制效果越小，而基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)用地供給比例的增加則對(duì)房價(jià)的抬升效應(yīng)更大。

基于上述研究，為有效抑制過快上漲的房價(jià)，本文提出如下政策建議：（1）加快土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)比例，提高住宅用地供給份額，加大普通商品房和廉租住房的建設(shè)，穩(wěn)定房價(jià)，保障城市居民住有所居。（2）深化財(cái)稅體制改革，加快推進(jìn)房產(chǎn)稅征收進(jìn)程，使地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴逐步向持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變，這樣既能緩解地方政府的財(cái)政壓力，以降低財(cái)政壓力對(duì)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革抑制房價(jià)過快上漲的扭曲效應(yīng)，又能有效地落實(shí)中央對(duì)“房子是用來住的，不是用來炒的”定位。

表3 調(diào)節(jié)效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果Tab.3 Estimated results of the regulatory effect