面向新時代的耕地保護矛盾與創(chuàng)新應(yīng)對

漆信賢，張志宏，黃賢金

（1. 南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系，江蘇 南京 210023；2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護重點實驗室，江蘇 南京 210023；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

“倉廩實，天下安?！弊怨乓詠恚Ｕ霞Z食安全都是治國安邦和維護社會長治久安的根本。然而，中國人均耕地僅為1.4畝（即0.093 hm2），是世界平均水平的0.4倍，耕地總量僅為全球耕地面積的7.5%，卻供養(yǎng)著世界18.7%的人口[1-2]。即便面對“飯碗端在自己手里”[3]的巨大壓力，中國政府依然明確提出“牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升”“為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障”[4]。進入新時代，中國社會主要矛盾業(yè)已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這一時期中國耕地保護面臨著低效益與高保護的矛盾以及耕地數(shù)量保護與質(zhì)量保護并重、耕地利用與生態(tài)文明建設(shè)并重的巨大壓力與挑戰(zhàn)。鑒于此，本文通過梳理改革開放以來中國耕地保護目標和矛盾的演變，并基于耕地保護面臨的新形勢，分析新時代耕地保護面臨的新矛盾及應(yīng)對措施，為面向2035年中國實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的新時代耕地保護戰(zhàn)略決策提供參考。

1 中國耕地保護目標與矛盾的歷史演進

中國耕地保護的矛盾隨著社會發(fā)展與人民福祉需要而變化，矛盾焦點集中于數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的需求變化，由此耕地保護的目標經(jīng)歷了基于數(shù)量的紅線保護，基于數(shù)量和質(zhì)量的平衡保護，基于數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的產(chǎn)能保護三個階段，在耕地紅線和占補平衡的基礎(chǔ)上逐漸形成了耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的綜合保護體系。

1.1 1978—1995年：紅線保護——人民發(fā)展需求和維持數(shù)量之間的矛盾

（1）人民基本生活的需求與升級引發(fā)對中國糧食安全問題的關(guān)注。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效地釋放了農(nóng)地生產(chǎn)力，極大地滿足了人民基本生活的糧食需求，但隨著人口的增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展，大量的耕地被占用，從而加劇了國家的糧食安全問題[5-6]。改革開放帶來了人民生活水平的日益提高，以1994年為例，中國豬肉消費為3 000萬t，是1978年的4.3倍，而禽肉消費量是660萬t[7]，僅這兩種肉類的糧食消費量接近當(dāng)時俄羅斯糧食產(chǎn)量的2倍。中國人民生活水平提高對于糧食的消費量巨大，以致于美國未來研究所萊斯特·布朗所發(fā)布的“誰來養(yǎng)活中國？”的報告引起了世界對于中國糧食安全問題的關(guān)注。

（2）經(jīng)濟過熱加劇了耕地過度占用。1993前后的“房地產(chǎn)熱”“開發(fā)區(qū)熱”浪潮下，一些地方亂占耕地、違法批地、浪費土地也讓耕地減少速度達到高峰[8]。為緩解人民生活發(fā)展和維持耕地數(shù)量之間的矛盾，1992年國務(wù)院批準了原國家土地管理局、農(nóng)業(yè)部關(guān)于在全國開展基本農(nóng)田保護工作請示的通知。1993年頒布的首輪《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1986—2000）》，首次提出確保18億畝耕地的數(shù)量保護要求。

1.2 1995—2008年：平衡保護——城鄉(xiāng)快速發(fā)展與數(shù)量銳減之間的矛盾

（1）全球化發(fā)展帶來了耕地資源的隱性占用。加入WTO后，中國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)如畜牧業(yè)、漁業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、水果食品加工業(yè)發(fā)展迅速，特別是紡織品與服裝的出口量大幅增長，由此對中國耕地資源形成隱性沖擊。研究表明，1997年完全消耗耕地資源為230萬hm2形成順差，耕地資源完全消耗順差較1987年增長了14.7倍[9]。為此，茅于軾先生在《糧食安全與耕地保護》中提出可以通過國際貿(mào)易等方式彌補糧食缺口，不需要耕地紅線。然而，這樣的觀點卻忽略了“以糧食安全為基礎(chǔ)保障社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展”的耕地保護科學(xué)內(nèi)涵[10-11]。

（2）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展造成耕地數(shù)量銳減。中國城鎮(zhèn)化水平從1995年的29.0%增長到2008年的45.7%，增長了16.7%，是改革開放以來增長最快的階段。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中占地和非法占用耕地也造成了大量的耕地損失[12-13]，2008年較1995年減少耕地832.3萬hm2。為了緩解融入全球化和城鄉(xiāng)發(fā)展的耕地數(shù)量減少的壓力，1997年《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，形成耕地總量動態(tài)的平衡保護。即便如此，耕地數(shù)量銳減問題依然嚴峻，面對城鄉(xiāng)快速發(fā)展與數(shù)量銳減之間的矛盾，2007年《政府工作報告》提出堅守“耕地紅線”，世界上最嚴格的耕地保護制度體系逐漸完善[14]。

1.3 2008—2017年：產(chǎn)能保護——耕地質(zhì)量下降與產(chǎn)能缺位之間的矛盾

（1）過度利用造成耕地生態(tài)環(huán)境污染問題突出。其實，耕地質(zhì)量下降的問題在21世紀之初已被提出[15]。據(jù)報道，1980—2015年中國糧食單產(chǎn)水平提高了56%，而化肥投入量增長了225%[16]，過度的化肥施用使得耕地質(zhì)量下降。此外，據(jù)原環(huán)境保護部和原國土資源部聯(lián)合發(fā)布的全國土壤污染狀況調(diào)查公報顯示，全國耕地土壤點位超標率為19.4%，也就是有接近2 620萬hm2的耕地被污染，其中2.9%也就是393.33萬hm2處于中重度污染[17]。此時雖然有“耕地紅線”，但是缺少耕地數(shù)量保護與耕地質(zhì)量保護的統(tǒng)一，尤其是耕地綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定提高和耕地健康的紅線內(nèi)涵[18]。

（2）追求數(shù)量的“占補平衡”忽略了耕地產(chǎn)能。雖然耕地占補平衡政策積極地保護了耕地數(shù)量，但新補劃的基本農(nóng)田往往分布在區(qū)位、地形、水熱條件相對較差的地方，造成基本農(nóng)田質(zhì)量也就是生產(chǎn)能力不斷下降[19]。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，堅決防止耕地占補平衡中出現(xiàn)的補充數(shù)量不到位、補充質(zhì)量不到位問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣有助于從根本上遏制“耕地產(chǎn)能”下降的趨勢[20]，使得中國耕地保護正式邁入數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的產(chǎn)能保護新階段。

2 新時代耕地保護的新形勢

改革開放40年來中國耕地資源保護壓力主要來自于建設(shè)占用、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等[21]。而進入新時代，美好生活的高要求、全球貿(mào)易爭端的復(fù)雜性和氣候變化的不確定等新形勢也將給耕地保護帶來新矛盾。

2.1 人民日益增長的美好生活需要對耕地保護提出更高要求

中國確定了2020年實現(xiàn)全面小康、2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，基于這兩個目標所對應(yīng)的美好生活需要，耕地保護面臨著更高的要求。若2020年實現(xiàn)全面小康，中國人均GDP將達到1萬美元，對標世界發(fā)達國家同等發(fā)展水平的人均食物需求量，較低的日本人均食物消費量為2 826 kcal/d，較高的法國人均食物消費量為3 379 kcal/d（表1）。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2020年中國人口將達到14.2億人[22]，此時的食物需求量為4.57～5.55億t，則中國需要有15.59～18.92億畝耕地來保證全面小康水平每日能量供給的食物消費需求。

若2035年達到基本現(xiàn)代化，則中國人均GDP約3萬美元，對標世界發(fā)達國家同等發(fā)展水平的人均食物需求量，較低的日本人均食物消費量為2 943 kcal/d，較高的美國人均食物消費量為3 583 kcal/d，根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2030年人口達到14.5億峰值[22]。此時食物需求量為4.84～6.09億t，所需要的耕地面積為14.32～18.03億畝。因此，無論是在全面小康水平還是基本現(xiàn)代化水平所確立的美好生活目標，都對耕地保護提出了更高的要求。

表1 對標發(fā)達國家同等發(fā)展水平所需耕地保障Tab.1 The cultivated land demand for the same development level of the developed countries (kcal/d)

2.2 全球糧食安全問題與貿(mào)易爭端增加了耕地保護的復(fù)雜性

適度融入全球化的糧食供應(yīng)體系是中國糧食安全的策略，但在新全球化背景下，中國耕地保護也面臨著三方面的壓力。

一是主要糧食進口嚴重依賴于少數(shù)國家，2012—2016年中國95%以上的大豆進口來自美國、巴西、阿根廷，95%以上的玉米進口來自美國和烏克蘭，63%以上的大麥進口來自澳大利亞，90%以上的高粱進口來自美國和澳大利亞（表2）。2018年中美貿(mào)易爭端對農(nóng)產(chǎn)品進口的限制也加大了國內(nèi)糧食需求的壓力。

表2 2012年以來中國糧食進口來源國所占比重Tab.2 The proportions of China’s grain import countries since 2012 (%)

二是國內(nèi)外糧食價差使得中國糧食消費持續(xù)依賴進口。以大豆為例，2014年價差高達947.2元/t①數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品供需形式分析月報，價差=國內(nèi)批發(fā)價格-國際到岸稅后價格，http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/201711/t20171115_5901835.htm。，并且2014年全球谷物庫存消費比高達25.2%，價格跌至2010年以來的最低點。國際市場波動的短周期性與國內(nèi)需求增長、價差擴大的中長期因素相疊加，進一步抑制了國內(nèi)糧食生產(chǎn)動力。

三是糧食自給率持續(xù)下降。中國糧食自給率（包含豆類）從2002年的100%下滑到2016年的82.30%。一般認為，糧食自給率低于90%將存在糧食供給的風(fēng)險[23]。照此趨勢，預(yù)計2020年中國糧食自給率可能下降至80.9%，這對中國的糧食安全將是一個巨大的挑戰(zhàn)。

2.3 氣候變化的糧食生產(chǎn)影響效應(yīng)對耕地保護的不確定性

氣候變化是影響糧食生產(chǎn)的重要因素?？v觀中國歷代的興衰與政權(quán)波動都受降水量大幅下降而致使糧食無法滿足需求的影響[24]。IPCC第5次評估報告指出，從20世紀50年代以來的氣候變暖非常明顯[25]。然而，氣候變化對于糧食產(chǎn)量影響存在較大的不確定性，不同區(qū)域的氣候變化對于糧食產(chǎn)量具有不同的影響。北方地區(qū)溫度升高有利于增加積溫，延長生長期，提高復(fù)種指數(shù)，擴大糧食作物面積，從而有利于提高糧食產(chǎn)量；南方地區(qū)溫度升高會增加病蟲害的發(fā)生頻率，造成土壤肥力下降以致減產(chǎn)[26]。有科學(xué)家估計到2050年氣候變暖將導(dǎo)致非洲和南亞地區(qū)的作物產(chǎn)量降低8%左右[27]，而對中國來講，在其他條件不變的前提下，未來中長期氣候變化將導(dǎo)致中國糧食減產(chǎn)[28]，溫度上升1℃～2℃將會使水稻產(chǎn)量下降10%～20%[29]。

需要指出的是，一方面氣候變化將導(dǎo)致中國耕地產(chǎn)能下降，但另一方面耕地資源又是有效應(yīng)對氣候變化的重要土地利用方式。生態(tài)學(xué)方面的研究成果表明，耕地資源具有極高的固碳潛力，可以有效調(diào)控二氧化碳排放量，中國的陸地生態(tài)系統(tǒng)可以吸納大約全國27%～38%的二氧化碳排放量[24]。從這個意義上講，耕地紅線不僅滿足氣候變化帶來的糧食產(chǎn)量波動影響，同時還是管理和調(diào)控的固碳資源，所以，耕地紅線也是應(yīng)對和減緩全球氣候變化不確定性的資源本底。

3 新時代耕地保護的新矛盾

面對美好生活高要求、全球貿(mào)易復(fù)雜性和氣候變化不確定性的新形勢，新時代的耕地保護工作也面臨著諸多不平衡、不充分的新矛盾。

3.1 從美好生活需要來看，城市品質(zhì)功能提升與耕地保護質(zhì)量不平衡

隨著中國人民對美好生活的追求和人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index, HDI）的提升，城市發(fā)展也將會面臨更多的教育、醫(yī)療、文化等建設(shè)用地需求[30]。而中國最強勁的經(jīng)濟發(fā)達區(qū)與最需要保護的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)在空間上高度重合，中國83個50萬人以上的大中城市中有73個分布在全國52個優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域[31]。

城鎮(zhèn)發(fā)展將依然是耕地占用的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國共有城鎮(zhèn)村及工礦用地3 142.98萬hm2[32]，由于大中城市的持續(xù)擴張以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速推進，預(yù)計2020年和2035年城鎮(zhèn)村及工礦用地將分別達到3 307.14萬hm2和3 912.86萬hm2，可能分別占用約219.28萬hm2和566.30萬hm2耕地。而城鄉(xiāng)一體化過程中城鎮(zhèn)村及工礦用地占用的耕地大部分為質(zhì)量較好的耕地，按照原農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《關(guān)于全國耕地質(zhì)量等級情況的公報》，通過面積加權(quán)平均法計算得出全國平均的耕地等級為5.11等。假設(shè)城鎮(zhèn)村及工礦用地占用的耕地平均為2.5等，根據(jù)耕地地力等級每減少一等，則單產(chǎn)下降1 500 kg/hm2計算，2035年城鎮(zhèn)村及工礦用地占用優(yōu)質(zhì)耕地566.30萬hm2，相當(dāng)于平均產(chǎn)能耕地826.67萬hm2（即1.24億畝）。

3.2 從生態(tài)文明要求來看，用地功能沖突與耕地保護空間不平衡

中國人不斷增長的高質(zhì)量食物需求已經(jīng)對中國的土地利用等造成了嚴重的影響[33]。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，耕地空間和功能面臨著不平衡的矛盾。在空間上，面臨著耕地污染和受損的沖突。全國有接近2 620萬hm2的耕地被污染，其中2.9%即393.33萬hm2處于中重度污染[18]。此外，還有426.67萬hm2耕地位于25度以上的陡坡，有560萬hm2耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原的范圍內(nèi)，需要經(jīng)過重新修復(fù)和修養(yǎng)生息才可能恢復(fù)到用于正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中[34]，即中國有1 380萬hm2（約10%）的耕地面積存在生態(tài)風(fēng)險。

耕地保護還面臨著生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的沖突。1996年底中國第一次土地詳查到2003年7年中，全國耕地凈減少666.67萬hm2（即1億畝），其中生態(tài)退耕占62%。以2009年第二次全國土地調(diào)查結(jié)果為基準，2009—2016年全國（不包括港澳臺地區(qū)）總計有22.07萬hm2耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地，而且在全國分布廣泛（表3）。隨著生態(tài)文明建設(shè)的進一步推進，耕地的生產(chǎn)功能和生態(tài)服務(wù)功能用地的沖突依然存在，按照生態(tài)文明建設(shè)要求，到2035年將有800萬hm2耕地退耕還林、退耕還草、退耕還泊、退耕還濕。國家也高度重視輪耕休作以實現(xiàn)藏糧于地，在規(guī)模上和區(qū)域上都做了具體安排，2018年，中央財政安排了50億元，試點面積200萬hm2，此后每年按照一定比例增加，預(yù)計到2020年，試點面積至少將達到333.33萬hm2。總的來說，在生態(tài)文明建設(shè)的要求下，中國將有2 513.33萬hm2、約占18.5%的耕地退耕、休耕或存在生態(tài)風(fēng)險。

表3 2009—2016年各省生態(tài)退耕面積統(tǒng)計Tab.3 Statistics of cultivated land ecological restoration in China from 2009 to 2016 (104 hm2)

3.3 從農(nóng)業(yè)技術(shù)進步來看，農(nóng)業(yè)資源利用效率與耕地利用產(chǎn)出不充分

科技進步是確保糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障和強大動力。2000—2013年美國糧食單產(chǎn)年均增長速度已達1.84%①數(shù)據(jù)來源：USDA, https://www.ers.usda.gov/data-products/wheat-data.aspx。,科技進步對糧食生產(chǎn)的貢獻率為80.25%。而1985—2010年中國糧食生產(chǎn)中的科技進步速度僅為0.76%，科技進步對糧食生產(chǎn)的貢獻率為51.70%[35]。由此可見，農(nóng)業(yè)科技進步對于中國耕地利用的糧食增產(chǎn)作用還不夠充分。對照美國科技進步速率并考慮中國東中西部地區(qū)的差異，2035年較2010年科技進步所帶來的單產(chǎn)提升將可能達到20%左右，則由于科技進步可以實現(xiàn)糧食增產(chǎn)1.25億t，即科技進步相當(dāng)于增加了2 273.33萬hm2（約為耕地總面積的15%）的耕地面積。

中國農(nóng)業(yè)技術(shù)進步與推廣具有巨大潛力。據(jù)原農(nóng)業(yè)部第二次全國土壤普查資料統(tǒng)計，中國有1 866.67萬hm2可以開發(fā)利用的鹽堿地，若耐鹽水稻試種并推廣成功，到2020年在全國將種植1億畝（即666.67萬hm2）耐鹽水稻[36]。按照鹽堿地產(chǎn)量3 000—4 500 kg/hm2計算，可增產(chǎn)糧食0.84億t，多養(yǎng)活約2億中國人，這項技術(shù)也相當(dāng)于新增了0.5億畝（即333.33萬hm2）當(dāng)前平均產(chǎn)能的耕地面積。

3.4 從全球耕地利用來看，域外耕地利用拓展與海外耕地戰(zhàn)略儲備不充分

面對全球耕地利用格局，中國主動利用域外空間耕地資源還不夠充分。全球15億hm2尚未墾植的土地中，約有4.45億hm2適合開墾耕種。據(jù)LandMatrix統(tǒng)計資料顯示①數(shù)據(jù)來源：http://www.landmatrix.org/en/。，2005年以后中國在海外耕地利用的投資迅速增長，僅2005—2009年5年時間增長了100萬hm2，而隨后隨著國際形勢和投資動力變化而開始減少。其實，世界很多國家在海外都有耕地利用的戰(zhàn)略性投資，經(jīng)統(tǒng)計，美國在海外投資的耕地數(shù)為710.31萬hm2，新加坡、馬來西亞、印度、阿聯(lián)酋、英國等國在海外耕地投資也均高于中國（圖1）。海外耕地投資也是中國應(yīng)對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端的重要途徑[37]。對比其他投資國的耕地利用數(shù)量，中國還有較大的海外耕地戰(zhàn)略儲備空間。

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

改革開放以來，中國耕地保護經(jīng)歷了紅線保護主導(dǎo)、平衡保護主導(dǎo)和產(chǎn)能保護主導(dǎo)三個階段，并逐漸形成了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的綜合保護體系。進入新時代之后，中國耕地保護面臨著城市品質(zhì)功能提升與耕地保護質(zhì)量不平衡、用地功能沖突與耕地保護空間不平衡、農(nóng)業(yè)資源利用效率與耕地利用產(chǎn)出不充分以及域外耕地利用拓展與海外耕地戰(zhàn)略儲備不充分等方面的新矛盾。到2035年，城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)村及工礦用地將占用耕地約826.67萬hm2，退耕、休耕的耕地約2 513.33萬hm2，當(dāng)然，隨著科技進步的加強，糧食增產(chǎn)將產(chǎn)生2 273.33萬hm2隱性耕地增加，海外戰(zhàn)略投資可增加200萬hm2耕地。即便如此，相對于基本現(xiàn)代化的城市發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，2035年中國還存在866.67萬hm2的耕地缺口。因此，耕地資源有限性短缺將是中國發(fā)展過程中需要關(guān)注的重大戰(zhàn)略問題，中國耕地資源要素對于2035年基本現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的支撐能力有待提升。

4.2 新時代耕地保護的創(chuàng)新應(yīng)對

面對耕地保護的復(fù)雜性和不平衡不充分的新矛盾，建議從以下三點著力應(yīng)對。

（1）響應(yīng)美好生活的高要求，以格局優(yōu)化統(tǒng)籌全國耕地資源保護新空間。注重經(jīng)濟高速發(fā)展空間與耕地保護空間的耦合，一是以耕地保護紅線倒逼經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量，從而減少低質(zhì)量發(fā)展、低質(zhì)量建設(shè)對于耕地資源的占用；二是以耕地補償機制協(xié)同發(fā)展地區(qū)與保護地區(qū)的相互關(guān)系，避免保護地區(qū)的不當(dāng)發(fā)展和過度開發(fā)所引致的耕地減少，增強保護地區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)；三是適應(yīng)氣候變化的影響，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局和農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，挖掘耕地后備資源潛力。

（2）響應(yīng)生態(tài)文明的新要求，以生態(tài)底線維護山水林田湖草生命共同體。在生態(tài)文明新要求下的耕地保護需要基于數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”拓寬“耕地紅線”內(nèi)涵，注重發(fā)揮耕地生態(tài)承載能力對于耕地數(shù)量保護、耕地質(zhì)量改善和耕地產(chǎn)能提升的積極作用，以耕地生態(tài)健康提升耕地綜合產(chǎn)能。建議：一是通過耕地生態(tài)功能建設(shè)，不斷提升耕地產(chǎn)能，提高耕地保護效能。例如，有研究表明，由于中國大豆消費過于依賴國際市場致使種植結(jié)構(gòu)改變，也對中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了負面影響[38]，因此，也需要從生態(tài)健康角度布局耕地利用方式；二是基于耕地產(chǎn)能評估，穩(wěn)步推進生態(tài)退耕、休耕，不斷改善耕地資源利用的生態(tài)環(huán)境條件；三是加強污染耕地治理，統(tǒng)籌調(diào)減產(chǎn)能不穩(wěn)定耕地，并依據(jù)土壤的物理、化學(xué)、生物特性開展健康土壤體檢[39]，為建設(shè)生態(tài)糧倉做好基礎(chǔ)性工作。

（3）面對糧食貿(mào)易的依賴性，以海外耕地資源利用布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整增強國家糧食安全。適度的糧食貿(mào)易依賴不僅是農(nóng)產(chǎn)品消費市場發(fā)展的客觀要求，也是中國地理國情所決定的。但過度的依賴不僅增加糧食安全的風(fēng)險，也對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。建議：一是利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和利用海外耕地并舉，優(yōu)化國際糧食市場進口格局，拓展全球耕地資源利用與保護，以國外戰(zhàn)略投資緩解國內(nèi)糧食安全需求；二是口糧保障和食物用糧保障并重，以口糧完全自給保障為底線，以食物用量需求高水平自給保障為目標，構(gòu)建符合中國國情的糧食安全體系；三是利用東道國耕地資源與促進東道國經(jīng)濟發(fā)展并舉。南美洲、非洲、部分周邊鄰國的糧食生產(chǎn)潛力較大，如果加強合作開發(fā)，不僅可以增加中國糧食來源，而且可以促進東道國經(jīng)濟發(fā)展，對于增加世界糧食市場供應(yīng)具有重大作用[40]。