貧困縣的“荒誕”之源

呂德文

一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣能“窮”到什么程度？一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣又能“富”到什么程度？

湖南省汝城縣為你揭開答案。

一面享受著國(guó)家特殊政策照顧，另一方面卻大肆鋪張。貧困縣的“荒誕”之源究竟在哪里？中央的扶貧政策又為何到了基層頻頻走樣？

并非個(gè)例

湖南省汝城縣的例子并非個(gè)例。

過(guò)去的幾年，見諸媒體的貧困縣搞“形象工程”的例子，簡(jiǎn)直不勝枚舉。

比如，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》在2015年就報(bào)道，廣西鳳山縣原縣委書記黃德意，用國(guó)家防治地質(zhì)災(zāi)害資金上千萬(wàn)元，在出入縣城的山壁上雕刻“鳳凰壁畫”，而壁畫項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)卻僅200多萬(wàn)元。與此同時(shí)，在道路崎嶇難行、冬日天寒地凍的情況下，當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)的瑤族學(xué)生仍穿著單衣破衫。

更早之前，媒體還曾報(bào)道，位于貴州生態(tài)最脆弱、貧困程度最深的畢節(jié)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畢s巨資打造的巨幅全銅獅像現(xiàn)身十字街頭；遼寧省北票市，國(guó)家級(jí)貧困縣，財(cái)政收入僅8400多萬(wàn)元，卻建了座耗資1000多萬(wàn)元的廣場(chǎng)：江西省橫峰縣，全國(guó)有名的重點(diǎn)貧困縣，花費(fèi)3100多萬(wàn)元，建造全省首屈一指的豪華廣場(chǎng)和行政中心。

值得深思的是，不少地方政府早就意識(shí)到這個(gè)問題，并出臺(tái)過(guò)相關(guān)文件。比如2015年湖南省和湖北省就出臺(tái)過(guò)《關(guān)于建立貧困縣約束機(jī)制的實(shí)施意見》，試圖給貧困縣套上“緊箍咒”，但今天類似的問題依然存在。

可見，貧困縣搞“形象工程”背后的問題還很復(fù)雜，而在扶貧已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)戰(zhàn)階段的今天，這類問題尤其值得重視。

扶貧戰(zhàn)略

貧困問題，說(shuō)到底是發(fā)展問題。要弄清楚貧困縣大興“形象工程”的“動(dòng)力”，可以先從我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略講起。

大致而言，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了三個(gè)階段：

一是從1986年開始，中央和地方各級(jí)政府建立了扶貧工作體系，并確定了258個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。一直到1993年“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的制定和實(shí)施，扶貧開發(fā)的理念主導(dǎo)了扶貧工作，貧困縣所享受的政策優(yōu)惠越來(lái)越多。乃至于，不少地方的干部群眾因爭(zhēng)取到了“貧困縣”的帽子而得意許久。

二是2001年國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，改變了過(guò)去以貧困縣為基本扶持單位的做法，轉(zhuǎn)而通過(guò)“整村推進(jìn)”的做法，將扶貧開發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。這意味著，貧困縣以外的貧困人口也可享受扶貧政策。

三是十八大以來(lái)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。在2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2015年11月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。該決定明確，到2020年，確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。自此以后，扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)全新階段，即通過(guò)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)全面小康。

由此可見，扶貧本質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展概念。雖然我國(guó)的扶貧政策經(jīng)過(guò)幾次較大的變動(dòng)，但“開發(fā)式扶貧”的理念和做法一直未消退。事實(shí)上，這也是我國(guó)扶貧戰(zhàn)略取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

在這個(gè)意義上，“貧困縣”這項(xiàng)帽子含金量極大，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。它不僅意味著縣級(jí)財(cái)政可以享受中央及地方各級(jí)財(cái)政撥付的扶貧補(bǔ)助資金，大大緩解地方財(cái)政壓力；更意味著可以享受不少發(fā)展政策優(yōu)惠，比如，地方政府可以利用貧困縣這個(gè)頭銜作為招商引資的重要條件，前來(lái)投資的企業(yè)可以享受稅收、土地、水電等一系列政策優(yōu)惠。

當(dāng)前，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)刻，中央和各級(jí)政府對(duì)貧困縣的政策優(yōu)惠通常也是不減反增。拿比較有中國(guó)特色的扶貧機(jī)制結(jié)對(duì)幫扶來(lái)說(shuō)，很多貧困縣往往可以享受到優(yōu)質(zhì)的結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象，如大型國(guó)企投資，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的援助等。

可見，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的今天，貧困縣的含金量不僅沒有降低，反而大大提高了。尤其是國(guó)家級(jí)貧困縣，這幾年的資源流量是驚人的。這也就可以解釋，為何一些貧困縣有錢來(lái)浪費(fèi)。

錦標(biāo)賽體制

此外，我國(guó)的央地關(guān)系極為特殊，有人將之概括為錦標(biāo)賽體制。一方面，上級(jí)政府尤其是中央政府，是裁定各個(gè)地方政府表現(xiàn)的唯一權(quán)威，也有能力來(lái)協(xié)調(diào)各個(gè)地方的發(fā)展；另一方面，地方政府也有較強(qiáng)的自主性，有極強(qiáng)的相互競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。

一般而言，貧困縣的自然和環(huán)境條件都不太好，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洼地，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的今天，很難與發(fā)達(dá)地區(qū)相競(jìng)爭(zhēng)。多數(shù)情況下，“貧困縣”這頂帽子即是最大的優(yōu)勢(shì)。

而與此同時(shí)，“以GDP論英雄”一直是錦標(biāo)賽體制的重要特征。原因很簡(jiǎn)單，它客觀，可比較，還符合改革開放以來(lái)的主流意識(shí)形態(tài)。

但問題是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因地理位置優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施健全，產(chǎn)業(yè)鏈完整等因素，可以很輕易地通過(guò)招商引資自然而然地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而在地方競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。但落后地區(qū)尤其是眾多貧困縣怎么辦呢？

搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)最直接的手段。

而這些項(xiàng)目，大多可以通過(guò)政府投資來(lái)實(shí)現(xiàn)。前些年，PPP模式盛行，一些膽大、有魄力的地方主官，還通過(guò)大舉借債、大搞土地財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

必須承認(rèn)，在特定條件下，貧困縣的這一做法有其合理性，“跨越式發(fā)展”的口號(hào)也甚得民心。一些看似是“奢靡浪費(fèi)”的做法，其實(shí)也是撬動(dòng)土地財(cái)政的必由之路。比如，大興修建廣場(chǎng)，客觀上意味著可以“合理”利用政府投資，來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”，改變城市形象的同時(shí)，也在短期內(nèi)增加財(cái)政收入（盡管同時(shí)增加政府債務(wù)），何樂而不為？

只不過(guò)，在嚴(yán)控政府債務(wù)的今天，這一做法顯然不合時(shí)宜，也不可維系。一些地方官員在政府項(xiàng)目中貪污受賄，更是需要重視的問題。

但需要指出的是，修建樓堂館所、大搞“形象工程”“政績(jī)工程”，本身并非貧困縣的“專利”，它首先與當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)模式有關(guān)。只不過(guò)，相較于實(shí)業(yè)基礎(chǔ)較好的發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困地區(qū)可能更趨向于以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式。

發(fā)展現(xiàn)狀

那么，究竟如何改變這一問題？目前我國(guó)扶貧工作進(jìn)展又如何？

離2020年全面實(shí)現(xiàn)小康只有兩年多的時(shí)間。當(dāng)前，全國(guó)各地的貧困縣都將脫貧攻堅(jiān)作為地方黨委政府的中心工作。

不過(guò)，脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)狀卻很值得分析。一方面，精準(zhǔn)扶貧至今日，留下的貧困人口基本上都是“硬骨頭”，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)仍然比較艱巨。

另一方面，如何保證已經(jīng)脫貧的人口不再返貧，是各地精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

就我們的調(diào)研顯示，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)貧困縣在2020年前完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)際上問題是不大的。我們?cè)诙鄠€(gè)貧困縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的各項(xiàng)扶貧資金，哪怕是平分給所有貧困人口，也綽綽有余。

換言之，關(guān)鍵不在于扶貧資金不夠的問題，而在于扶貧資金如何使用的問題。

有一部分資金是可以直接發(fā)放的，如危房改造、困難補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助、教育補(bǔ)助等等，但有一部分資金卻不能直接發(fā)放，如大量產(chǎn)業(yè)扶貧資金。麻煩就在于，貧困戶恰恰缺乏勞動(dòng)力不足，市場(chǎng)能力有限，依靠傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧措施，十有八九不見效。事實(shí)上，越扶越貧的情況也不是沒有。

因此，絕大多數(shù)地方政府都傾向于將產(chǎn)業(yè)扶貧資金和貼息貸款，拿給有關(guān)企業(yè)和合作社經(jīng)營(yíng)，貧困戶獲得相關(guān)的利息或分紅。這種做法，和直接發(fā)錢沒有多大區(qū)別，雖不一定符合扶貧政策，卻足以保證一定時(shí)間內(nèi)貧困人口脫貧。

可見，各個(gè)貧困縣的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)看似很艱巨，基層干部也確實(shí)很累，但對(duì)地方主官而言，完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)并非難事。

因?yàn)椋罅糠鲐氋Y金的涌入，以及多種優(yōu)惠政策的疊加，使得脫貧攻堅(jiān)在“戰(zhàn)略上”注定是可以實(shí)現(xiàn)的。地方主官關(guān)心的是“戰(zhàn)術(shù)”問題一一如何保證扶貧驗(yàn)收時(shí)不出漏子，如何保證各個(gè)報(bào)表完美無(wú)缺。

總結(jié)來(lái)看，扶貧和發(fā)展的關(guān)系需要辯證看待。一方面，本質(zhì)上，扶貧是一個(gè)發(fā)展政策，地方政府及其主觀將注意力集中在發(fā)展上，并無(wú)不妥。簡(jiǎn)言之，一個(gè)地方要真正脫貧，還是要依靠地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；僅僅依靠政策優(yōu)惠和資金補(bǔ)助，既不合理，也不可持續(xù)。

另一方面，精準(zhǔn)扶貧還是一個(gè)社會(huì)政策，對(duì)于一些因短期內(nèi)難以“脫貧”的人口，要通過(guò)社會(huì)保障等政策“兜底”，使之逐步脫離困境。同時(shí)，要充分照顧到那些有主觀脫貧意愿但受限于客觀條件的群體。比如，因水、電、路等不通而陷入貧困的群眾的需要，通過(guò)發(fā)展政策解決之。

就扶貧戰(zhàn)略而言，土地開發(fā)可以一時(shí)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，卻很難持續(xù)，畢竟，它本身就與扶貧戰(zhàn)略背道而馳一一因?yàn)樨毨丝诤芸赡芤驗(yàn)樯畛杀镜奶岣叨俅蜗萑肜Ь?。事?shí)上，通盤思考，通過(guò)改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件，產(chǎn)業(yè)培育增加貧困人口的就業(yè)機(jī)會(huì)，才是貧困縣脫帽的終極保障。