城投公司發(fā)展戰(zhàn)略思考

摘 要 鑒于2014年以來，為有效遏制和防范伴隨各級城投公司所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，中央發(fā)布了一系列文件要求“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能”?；诖?，城投公司將迎來一場變革，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。那城投公司未來的路如何走，如何設(shè)定適合自身的發(fā)展戰(zhàn)略等值得我們思考。

關(guān)鍵詞 城投公司 轉(zhuǎn)型升級 發(fā)展戰(zhàn)略

一、引言

筆者所在的區(qū)縣級城投公司于2002年成立，一直作為政府事業(yè)單位來管理。2014年以來，公司也逐步開始向市場化方向轉(zhuǎn)型，但業(yè)務(wù)板塊及管理模式還是與地方政府關(guān)聯(lián)密切。另外，公司的發(fā)展戰(zhàn)略也隨著政策環(huán)境的變化在不斷完善，但受制于體制和政府背景，基本上都是圍繞著地方的發(fā)展規(guī)劃布局展開，以土地為主要資源，以融資為主要功能。2016年，公司設(shè)立董事會，現(xiàn)有3名董事，監(jiān)事會由區(qū)國資監(jiān)管部門派出。公司于2017年申請成立集團(tuán)，目前集團(tuán)公司內(nèi)設(shè)集團(tuán)綜合部等9個(gè)部門，下設(shè)10余個(gè)子公司及項(xiàng)目部，實(shí)行扁平化的組織管理架構(gòu)。集團(tuán)采用的是做大做強(qiáng)的擴(kuò)張型戰(zhàn)略，資產(chǎn)總額從十幾億元達(dá)到了八十幾億元，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)規(guī)模的快速擴(kuò)張，業(yè)務(wù)板塊的快速展開，屬于典型的擴(kuò)張型戰(zhàn)略。目前，主營業(yè)務(wù)大致可以分為4部分：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府工程代建；二是房地產(chǎn)開發(fā)；三是投融資，資本運(yùn)作；四是資產(chǎn)管理、經(jīng)營。

二、城投公司現(xiàn)狀及問題

（一）公司治理結(jié)構(gòu)不完善、缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

城投公司雖然是獨(dú)立的法人單位，但其經(jīng)營決策和財(cái)政政策受制于地方政府，管理人員都是政府任命或直接在政府中兼職，沒有經(jīng)營公司的經(jīng)驗(yàn)及思路。法人治理結(jié)構(gòu)及投資決策等制度不健全，董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，投資決策草率，具有政府部門下屬事業(yè)單位的特點(diǎn)，絕大部分業(yè)務(wù)的開展都需要依靠政府，幾乎沒有獨(dú)立開展業(yè)務(wù)的能力，嚴(yán)重缺乏競爭力。公司人員管理方面還存在行政管理的影子，日常管理中還有很多不到位的情況，消極怠工、權(quán)責(zé)不明確等現(xiàn)象還普遍存在。有能力的員工缺少一個(gè)好的展示發(fā)展平臺，存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，沒有激勵(lì)機(jī)制。

（二）盈利能力較差、融資渠道單一

城投公司承接的項(xiàng)目一般為政府收益率較低的公益項(xiàng)目，并且投資額較大，地方政府財(cái)力不足，只能通過城投公司自身融資的方式來解決項(xiàng)目建設(shè)資金的缺口，而債權(quán)融資是城投公司目前的唯一融資渠道。公司的運(yùn)營成本較高，項(xiàng)目收益較低，造成公司盈利能力較差，大多數(shù)城投公司都是采用借新還舊的模式來償還巨額債務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率高，公司承擔(dān)較大的財(cái)務(wù)費(fèi)用的同時(shí)也造成了進(jìn)一步融資的困難，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。若是宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，融資渠道受阻，部分城投公司現(xiàn)金流會出現(xiàn)問題。

（三）閑置資產(chǎn)多、資產(chǎn)質(zhì)量差

為增強(qiáng)城投公司的融資能力，地方政府將供水、供氣、道路、橋梁、土地、公園等資產(chǎn)注入城投公司，但城投公司只擁有所有權(quán)并無實(shí)際的管理權(quán)，所以經(jīng)過長期積累而形成的巨大資產(chǎn)運(yùn)作起來較難，而且部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)屬不清晰，造成了無人管理的局面。而且很多城投公司為了融資而進(jìn)行大量包裝，資產(chǎn)大而不實(shí)，資產(chǎn)規(guī)模膨脹但可實(shí)際用于抵押、擔(dān)保的有效資產(chǎn)較少。

（四）業(yè)務(wù)板塊多、主營業(yè)務(wù)不突出

大多數(shù)城投公司涉及的業(yè)務(wù)板塊較多，有開發(fā)、建設(shè)、金融、市政、檢測、綠化、房地產(chǎn)等，但多數(shù)具有盈利能力的板塊只停留的淺嘗輒止的層面，大部分建設(shè)僅是有代建收入而并不是實(shí)施主體，更有的只是徒有虛名而無實(shí)際業(yè)務(wù)，核心業(yè)務(wù)不突出，主營業(yè)務(wù)不強(qiáng)，造成公司發(fā)展方向不清晰，效益增長緩慢。

（五）效率較低、市場競爭力較差

城投公司在尚未與地方政府脫鉤的情況下，各類事情都需要報(bào)地方政府審批，而地方政府審批效率低，審批時(shí)間較長。這明顯不適應(yīng)市場環(huán)境，很多機(jī)會可能在審批過程中就錯(cuò)過了。企業(yè)如果不能快速?zèng)Q斷、快速實(shí)施和靈活把握商機(jī)，那一旦推向市場，競爭能力較其他企業(yè)會有較大差距。

三、城投公司發(fā)展戰(zhàn)略

（一）建立現(xiàn)代企業(yè)制度

現(xiàn)代企業(yè)制度是指以完善的企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，以有限責(zé)任制度為保證，以公司企業(yè)為主要形成，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度，其主要內(nèi)容包括企業(yè)法人制度、企業(yè)自負(fù)盈虧制度、出資者有限責(zé)任制度、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制與組織管理制度。

（二）實(shí)施主營業(yè)務(wù)相關(guān)多元化戰(zhàn)略

多元化戰(zhàn)略是指企業(yè)為了更多地占領(lǐng)市場和開拓新市場，或避免經(jīng)營單一事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)而選擇性地進(jìn)入新的事業(yè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略。相關(guān)多元化戰(zhàn)略是指進(jìn)入與公司現(xiàn)在的業(yè)務(wù)在價(jià)值鏈上擁有競爭性的，有價(jià)值的“戰(zhàn)略匹配關(guān)系”的新業(yè)務(wù)。相關(guān)多元化戰(zhàn)略可以將專有技能、生產(chǎn)能力或者技術(shù)由一種經(jīng)營轉(zhuǎn)到另一種經(jīng)營中去。

穩(wěn)定而具有優(yōu)勢的主營業(yè)務(wù)是企業(yè)利潤的主要源泉和生存的基礎(chǔ)，城投公司應(yīng)找準(zhǔn)自身定位，利用好地方政府的資源優(yōu)勢，選擇自身熟悉的板塊并盡量擴(kuò)大市場占有率及效益。在此基礎(chǔ)上實(shí)行主營業(yè)務(wù)相關(guān)多元化戰(zhàn)略，利用主營業(yè)務(wù)優(yōu)勢和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步整合及經(jīng)營公司有效資產(chǎn)，獲取穩(wěn)定的現(xiàn)金流。例如，以房地產(chǎn)開發(fā)為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)可沿著土地一級整理開發(fā)的價(jià)值鏈進(jìn)行前后延伸，進(jìn)行土地一級整理，物業(yè)服務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）調(diào)整創(chuàng)新財(cái)務(wù)戰(zhàn)略

財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，是指為謀求企業(yè)資金均衡有效地流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體戰(zhàn)略，為增強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)競爭優(yōu)勢，在分析企業(yè)內(nèi)外環(huán)境因素對資金流動(dòng)影響的基礎(chǔ)上，對企業(yè)資金流動(dòng)進(jìn)行全局性、長期性與創(chuàng)造性的謀劃，并確保其執(zhí)行的過程。

城投公司財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的選擇必須與經(jīng)濟(jì)增長方式相適應(yīng)，要求從粗放增長到集約增長的轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)戰(zhàn)略需要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。一方面，調(diào)整城投公司財(cái)務(wù)投資戰(zhàn)略，加大主營業(yè)務(wù)項(xiàng)目的投資力度，合理規(guī)劃，從長計(jì)議。城投公司經(jīng)濟(jì)真正的增長要求提高資源配置能力與效率，而資源配置能力和效率的提高取決于主營業(yè)務(wù)的發(fā)展，可為其他業(yè)務(wù)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)長效經(jīng)營。另一方面，加大城投公司財(cái)務(wù)制度創(chuàng)新。通過建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理制度，既可以對追求短期數(shù)量增長的沖動(dòng)而開展非相關(guān)業(yè)務(wù)形成約束，又可以強(qiáng)化集約經(jīng)營與技術(shù)創(chuàng)新的行為取向；通過明晰產(chǎn)權(quán)，從企業(yè)內(nèi)部抑制掠奪性經(jīng)營的沖動(dòng)；通過效益最大化和本金擴(kuò)大化為目標(biāo)的財(cái)務(wù)資源配置，限制高投入、低產(chǎn)出對資源的耗用，使得經(jīng)營集約化、高效化得以實(shí)現(xiàn)。

（四）營造干事創(chuàng)業(yè)的文化氛圍

企業(yè)文化是企業(yè)在經(jīng)營活動(dòng)中形成的經(jīng)營理念、經(jīng)營目的、經(jīng)營方針、價(jià)值觀念、經(jīng)營行為、社會責(zé)任、經(jīng)營形象等的總和。是企業(yè)個(gè)性化的根本體現(xiàn)，它是企業(yè)生存、競爭和發(fā)展的靈魂。隨著社會的發(fā)展，人們開始意識到企業(yè)文化的重要性，優(yōu)秀的企業(yè)文化成為現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志，企業(yè)文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。

城投公司應(yīng)該培養(yǎng)自己的價(jià)值觀，促使員工進(jìn)一步為公司作出貢獻(xiàn)，公司要?jiǎng)?chuàng)造舒適的工作環(huán)境，注重企業(yè)人文環(huán)境的塑造，創(chuàng)造積極向上、開拓進(jìn)取的氛圍，使企業(yè)員工感受到家的溫暖，把公司當(dāng)成自己的一部分，使員工具有主人翁的意識。這既是推動(dòng)公司不斷前進(jìn)的重要力量，也是實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要前提。

四、結(jié)語

城投公司是城市的建設(shè)者和經(jīng)營者，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其必須樹立經(jīng)營城市的戰(zhàn)略思維，圍繞所服務(wù)城市的總體發(fā)展目標(biāo)制定發(fā)展戰(zhàn)略，需要具備幾種能力：一是前瞻力；二是判斷力；三是資源整合的能力；四是創(chuàng)新能力。而城投公司作為一個(gè)特殊的存在，在市場化的轉(zhuǎn)型中想厘清自身的管理體制，必須走可持續(xù)發(fā)展的道路，在擴(kuò)張的同時(shí)強(qiáng)化管理，不斷鞏固和強(qiáng)化企業(yè)的核心能力，時(shí)刻保持良好的財(cái)務(wù)狀況，防止過度負(fù)債，以免發(fā)生不必要的財(cái)務(wù)危機(jī)，處理好調(diào)整和發(fā)展的關(guān)系，增強(qiáng)核心競爭力，進(jìn)一步深化企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和組織結(jié)構(gòu)變革，重視人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和使用，充分發(fā)揮人才的積極性、創(chuàng)造性和創(chuàng)新性，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

本研究也存在很多不足，在有限的時(shí)間內(nèi)不能完整準(zhǔn)確地分析城投公司的所有問題，還有很多需要完善之處，謹(jǐn)以此文起到拋磚引玉的作用，不足也是動(dòng)力，筆者會持續(xù)關(guān)注和研究城投公司未來的發(fā)展。

（作者單位為青島城陽開發(fā)投資集團(tuán)有限公司投資促進(jìn)部）

[作者簡介：張競（1990—），山東青島人，學(xué)士，投資促進(jìn)部門負(fù)責(zé)人，主要研究方向：城投公司的經(jīng)營，發(fā)展及管理。]

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