土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模聯(lián)動關(guān)系區(qū)域差異研究

王玉波, 張 傲

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

分稅制改革后土地財政出現(xiàn),低價征用高價出讓土地既是地方政府獲得財政收入的主要方式之一,同時為城市經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)提供了大量土地。城市用地規(guī)模逐漸擴大促進了地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展,帶動土地價格快速上漲,土地財政收入增加。土地財政與城市用地規(guī)模間始終存在著一種相互促進關(guān)系?，F(xiàn)有對土地財政研究多以土地財政區(qū)域差異性為主,關(guān)于土地財政規(guī)模區(qū)域差異方面,不同地區(qū)間的經(jīng)濟差異性是各區(qū)域土地財政規(guī)模差異的主要原因[1-2]。東部地區(qū)土地出讓價格高昂使得土地財政規(guī)模大,經(jīng)濟落后的西部地區(qū)土地價格低廉則土地財政規(guī)模小[3]。關(guān)于土地出讓方式的區(qū)域差異方面,不同的土地出讓方式在價格上存在的較大差異導(dǎo)致土地出讓方式的傾向性不同[4]。地方政府為追求出讓收入與價格的雙增長,在東部地區(qū)招拍掛類土地財政更占據(jù)一定優(yōu)勢,但在中西部城市地方政府出于“引資”的壓力不斷壓低出讓價格,協(xié)議類土地財政與招拍掛類土地財政并存[5-6]。

有關(guān)土地財政與經(jīng)濟增長的區(qū)域差異方面,土地財政與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)單調(diào)遞增的關(guān)系,同時地方政府增加土地財政收入對促進經(jīng)濟增長也產(chǎn)生直接影響[7-8]。其中中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)土地財政對經(jīng)濟增長的推動作用十分顯著而東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)相對較弱[9]。有關(guān)土地財政與城市用地規(guī)模、城市化的區(qū)域差異方面,土地財政收入增長與城市化發(fā)展、城市用地規(guī)模擴張的相互推動促進存在動態(tài)協(xié)整關(guān)系[10-11]。土地出讓金推動和土地稅收遏制失效疊加促使城市土地不斷擴張導(dǎo)致地方政府在推動城市化進程中更熱衷于土地財政[12]。東部地區(qū)土地財政與城市用地規(guī)模相互促進、高度協(xié)調(diào);中部及東北地區(qū)與東部地區(qū)較一致,但發(fā)展速度明顯偏低;西部地區(qū)在西部大開發(fā)的背景下土地財政需要發(fā)揮正向功效且與城市用地規(guī)模相互影響關(guān)系將日益顯著[13]。

綜上所述,土地財政在加速城市化進程、擴大城市用地規(guī)模等方面存在較大區(qū)域差異,但現(xiàn)有研究對土地財政多只考慮“錢”的因素而忽略“地”的因素。土地財政包括兩大構(gòu)成要素,即土地(地)與由出讓土地所產(chǎn)生的收入(錢),其中土地包括以各種方式出讓的國有土地面積與價格,收入包括土地出讓金、相關(guān)稅收等。因此本文將從土地財政與城市用地規(guī)模之間的基本關(guān)聯(lián)關(guān)系出發(fā)系統(tǒng)分析土地財政構(gòu)成要素及與城市用地規(guī)模擴張的聯(lián)動機理(僅考慮土地財政構(gòu)成要素對城市用地規(guī)模的正向影響),進一步以31個省區(qū)市時間序列數(shù)據(jù)分析二者聯(lián)動的區(qū)域差異,并提出區(qū)域差別化的土地財政轉(zhuǎn)型與控制城市用地擴張調(diào)控對策建議。

一、土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的聯(lián)動機理

1994年國家分稅制改革后地方政府財政權(quán)力削弱,財政赤字嚴重,地方政府為彌補財政缺口、實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展與獲取政績收益使得地方土地財政模式得到廣泛推廣。土地財政解決了城市空間擴張用地需求和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地與資金來源問題,同時帶動地方經(jīng)濟發(fā)展、促進地方官員職位晉升,為地方政府主導(dǎo)的城市化、工業(yè)化進程提供了重要的資本積累。

“土地財政”一詞是由土地和資金兩部分組成,不僅包括土地出讓金、土地稅收等資金收入,還包括不同出讓方式的土地面積和價格等因素。城市化、工業(yè)化是我國經(jīng)濟增長的重要載體,城市(建成區(qū))擴張是啟動其發(fā)展的第一步,土地財政為此提供了資源資金支撐。在獲取土地財政過程中地方政府作為土地一級市場壟斷者采用市場方式與非市場方式出讓不同類型土地。房地產(chǎn)市場為地方經(jīng)濟帶來一定的經(jīng)濟收益,地方政府以招拍掛方式高價出讓商服住宅用地獲取高額出讓金,不僅為補充地方財政提供預(yù)算外收入,而且為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地以擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模創(chuàng)造更多商業(yè)價值。地方政府為招商引資以協(xié)議方式低價供給工礦倉儲用地增加就業(yè)機會獲取相應(yīng)稅收,既增加第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也增加土地財政收入。

土地財政收入增多不僅刺激地方政府征收更多的城郊農(nóng)用地擴大城市用地規(guī)模,也為完善城市基礎(chǔ)設(shè)施提供相應(yīng)資金。城市用地規(guī)模的擴大為地方政府發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)提供了充足的用地保證,對提高城市化水平、加速城市化進程起到積極作用。城市化水平的提高,一方面促進地方經(jīng)濟發(fā)展,推動人口城鎮(zhèn)化速度加快,使城市用地需求增加,推動城市用地規(guī)模繼續(xù)擴大;另一方面提高了土地價格促進地方政府以不同方式出讓土地,使政府更加依賴土地財政。這種循環(huán)反映了土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模存在一定的聯(lián)動關(guān)系,如圖1所示。

圖1 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的聯(lián)動機理

二、土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模聯(lián)動關(guān)系分區(qū)

現(xiàn)有研究認為土地財政包括土地出讓金、土地房產(chǎn)稅收、土地房產(chǎn)收費與土地抵押融資,由于土地房產(chǎn)收費與土地抵押融資沒有統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計數(shù)據(jù),故本研究只考慮土地財政實質(zhì)性收入的部分,即土地出讓金與土地稅收。土地財政構(gòu)成要素要從整體上考慮土地出讓金與稅收,還應(yīng)將土地財政中土地的要素考慮在內(nèi),將土地出讓金按照其不同的出讓方式劃分,同時考慮不同出讓方式的出讓面積。城市用地規(guī)模增加既受土地財政構(gòu)成要素的影響也推動了土地財政規(guī)模的增加,帶動了人口向城市遷移與二三產(chǎn)業(yè)值增加從而促進經(jīng)濟增長。因此土地財政構(gòu)成要素及城市用地規(guī)模選取除我國港、澳、臺以外的31個省區(qū)市的土地出讓金(crj)、土地稅收(tdss)、土地財政規(guī)模(czgm)、土地財政比例(czbl)、稅收比例(ssbl)、土地出讓面積(tdmj)、招拍掛出讓面積(zpgmj)、招拍掛成交價格(zpgjg)、協(xié)議出讓面積(xymj)、協(xié)議成交價格(xyjg)、新增城市建成區(qū)面積(xjcqs)、城市化率(cshl)、城市人口密度(rkmd)、二三產(chǎn)業(yè)值增量(cyzl)作為城市用地規(guī)模的衡量因素,相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2003—2014年《中國統(tǒng)計年鑒》及《中國資源統(tǒng)計年鑒》。

1. 原始數(shù)據(jù)聚類分區(qū)

為得出土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的地域差異,本文采用SPSS 19.0軟件中的系統(tǒng)聚類法對31個省區(qū)市的相關(guān)指標進行聚類分析,運用組間連接測算每個樣本間距離,距離越近的樣本聚集在一起成為一個類別。該聚類方法可以充分利用樣本的所有數(shù)據(jù),聚類結(jié)果由系統(tǒng)數(shù)據(jù)本身特性決定,不受其他主觀因素的影響。因此,選取31個省區(qū)市的14個指標的標準值作為樣本數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)聚類,得到土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模4類、5類聚類結(jié)果。兩種分區(qū)結(jié)果基本吻合,但也存在一定的不同,其中,相同的是均將北京、上海、天津劃分為一類,將湖北、湖南、河北、河南、安徽、江西、遼寧、四川、重慶、福建劃分為一類,將山西、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、海南、西藏、青海、寧夏劃分為一類;不同的地方在于,4類集群中江蘇、山東、廣東、浙江劃分為一類,而5類集群中江蘇、山東、廣東為一類,浙江為一類。

2. 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模耦合度測算及聚類分區(qū)

計算土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的耦合協(xié)調(diào)度,將耦合協(xié)調(diào)度聚類分區(qū)結(jié)果與原始數(shù)據(jù)聚類分區(qū)結(jié)果進行對比,綜合得出31個省區(qū)市的分區(qū)方案,其中耦合協(xié)調(diào)度是兩個及以上系統(tǒng)通過相互作用而彼此影響以致相趨同的一種關(guān)系[14]。根據(jù)圖1看出土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模是相互促進的動態(tài)耦合關(guān)系,本文將土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模兩個系統(tǒng)耦合因素之間的作用與影響,定義為“土地財政構(gòu)成要素-城市用地規(guī)?！瘪詈?。耦合度測算過程如下:

首先,為保證權(quán)重的客觀性,運用變異系數(shù)法計算各項指標權(quán)重。

xjcqs指標變異系數(shù):

xjcqs變=xjcqs標xjcqs(1)

其中,xjcqs為該指標的平均值,xjcqs標為該指標的標準差。

xjcqs指標權(quán)重:

xjcqs權(quán)=xjcqs變xjcqs變+cshl變+rkmd變+cyzl變(2)

同理計算出土地財政構(gòu)成要素和城市用地規(guī)模兩系統(tǒng)中各指標權(quán)重,其中土地財政構(gòu)成要素中土地出讓金、土地稅收、土地財政規(guī)模、土地財政比例、稅收比例、土地出讓面積、招拍掛出讓面積、招拍掛成交價格、協(xié)議出讓面積、協(xié)議成交價格的權(quán)重依次為0.126、0.114、0.121、0.033、0.032、0.105、0.104、0.128、0.117、0.120;城市用地規(guī)模中2003—2014年新增城市建成區(qū)面積、2014年城市化率、2014年城市人口密度、2003—2014年二三產(chǎn)業(yè)值增量權(quán)重依次為0.394、0.092、0.157、0.357。

其次,根據(jù)各項指標的權(quán)重及標準差計算土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模兩系統(tǒng)的綜合指數(shù)。

城市用地規(guī)模綜合指數(shù)bi:

bi=xjcqs標*xjcqs權(quán)+cshl權(quán)*cshl權(quán)+

rkmd標*rkmd權(quán)+cyzl標*cyzl權(quán)(3)

同理計算出土地財政構(gòu)成要素綜合指數(shù)ai。

然后,利用兩者的綜合指數(shù)計算兩者的耦合度E:

E=2*ai*bi(ai+bi)2(4)

最后,由于兩系統(tǒng)所選指標均為正項指標,只考慮耦合度中的良性作用,采用兩系統(tǒng)間耦合協(xié)調(diào)度表示:

N=E*(α*ai+β*bi)(5)

其中N為土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模間的耦合協(xié)調(diào)度,N∈[0,1];α、β作為ai、bi的權(quán)重且α+β=1,由于ai與bi沒有主次之分,則α=β=0.5。

經(jīng)過計算得出31個省區(qū)市土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的耦合協(xié)調(diào)度,按照降序排列結(jié)果見表1。可以看出,耦合協(xié)調(diào)度高的地區(qū)多處在沿海經(jīng)濟發(fā)達省市,耦合協(xié)調(diào)度低的多處于經(jīng)濟發(fā)展緩慢的地區(qū),結(jié)果表明,一個地區(qū)的土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模的耦合協(xié)調(diào)度與經(jīng)濟社會發(fā)展水平呈相趨同的趨勢。

表1 各省區(qū)市耦合協(xié)調(diào)度

3. 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模分區(qū)結(jié)果比較

對比土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模原始指標與兩者之間耦合協(xié)調(diào)度的分區(qū)結(jié)果,兩種分區(qū)結(jié)果基本吻合,但也存在一些差異。首先,原始數(shù)據(jù)分區(qū)結(jié)果中將北京、上海、天津單獨作為一類,而耦合協(xié)調(diào)度的分區(qū)結(jié)果中則將這三個地市與中部地區(qū)劃分為一類。其次,原始數(shù)據(jù)分區(qū)結(jié)果中,4類聚類結(jié)果中江蘇、山東、廣東、浙江劃分為一類,而5類聚類結(jié)果中江蘇、山東、廣東為一類,浙江為一類;耦合協(xié)調(diào)度的分區(qū)結(jié)果中,將江蘇、山東、廣東、浙江劃分為一類。將新增城市建成區(qū)面積與行政區(qū)面積的比例定義為城市建成區(qū)面積的擴張系數(shù),用以衡量不同省市城市建成區(qū)發(fā)展的情況(見圖2),并進一步確定分區(qū)結(jié)果。

根據(jù)圖2,首先,上海、天津、北京的城市建成區(qū)面積擴張系數(shù)排在前列,三地市作為我國的經(jīng)濟、政治中心,土地價格與土地財政規(guī)模均位于我國前列且其行政轄區(qū)面積較小,城市建成區(qū)擴張系數(shù)快于其他省份,因此將北京、上海、天津劃分為一個區(qū)域。其次,江蘇、廣東、山東、浙江建成區(qū)面積擴張速度分列4—7位,這四個省份具有較為相似的土地財政特點與城市發(fā)展趨勢,因此在最終分區(qū)結(jié)果中,將其劃分為一類。綜合兩種分區(qū)結(jié)果,并根據(jù)以上分析,最終得出土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模聯(lián)動關(guān)系分區(qū)結(jié)果見表2。

圖2 31省區(qū)市城市建成區(qū)面積擴張系數(shù)趨勢圖

表2 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模關(guān)系分區(qū)結(jié)果

二、土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模分區(qū)域分析

1. 灰色關(guān)聯(lián)度計算方法

為進一步分析不同區(qū)域土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模之間的關(guān)系,采用灰色關(guān)聯(lián)分析方法進行測算?；疑到y(tǒng)理論是通過測算每一個子系統(tǒng)間的灰色關(guān)聯(lián)度以此反映每一個子系統(tǒng)中各因素之間的相關(guān)關(guān)系。系統(tǒng)發(fā)展進程中,若兩因素呈現(xiàn)相趨同的變化關(guān)系,則兩者間的關(guān)聯(lián)度高;反之則關(guān)聯(lián)度低。此方法將信息不對稱的損失降到最低,對數(shù)據(jù)要求較低也便于計算。因此,通過測算土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模各因素之間的灰色關(guān)聯(lián)度,反映兩個子系統(tǒng)內(nèi)指標不對稱情況,灰色關(guān)聯(lián)度的測算過程如下:

首先,確定參考數(shù)列ai與比較數(shù)列bj。其中土地財政構(gòu)成要素作為比較數(shù)列,城市用地規(guī)模作為參考數(shù)列。其次,由于所選取的若干指標的量綱不相同,需對參考數(shù)列與比較數(shù)列作無量綱化處理進行初值化。

然后,求出參考數(shù)列與比較數(shù)列的序列差z(k)的絕對值:

|z(k)|=|ai(k)-bi(k)|(7)

關(guān)聯(lián)系數(shù)εij(k):

εij(k)=z(k)min+ρ*z(k)maxz(k)+ρ*z(k)min(8)

式(8)中,ρ為分辨系數(shù),用于增強關(guān)聯(lián)系數(shù)的差異顯著特性,ρ∈(0,1),一般取0.5。

計算灰色關(guān)聯(lián)度εij:

εij=1N∑Nij=1εij(k)(9)

2. 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模區(qū)域差異分析

通過灰色關(guān)聯(lián)度的計算,得出四個區(qū)域土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模兩系統(tǒng)中各指標之間的關(guān)聯(lián)程度(見表3),以分析不同區(qū)域兩因素之間聯(lián)動關(guān)系的地域差異。

第一區(qū)域土地財政構(gòu)成要素中稅收比例、協(xié)議出讓面積、土地財政比例對增加的城市建成區(qū)面積和城市化率的影響最大;招拍掛出讓面積、土地出讓面積、稅收比例對城市人口密度影響最大;土地財政規(guī)模、招拍掛成交價格、土地出讓金對二三產(chǎn)業(yè)值增量的影響最大。該區(qū)域為經(jīng)濟政治中心,經(jīng)濟發(fā)展相對迅速,成熟的產(chǎn)業(yè)帶來的豐厚稅收成為擴張城市建成區(qū)面積、提高城市化率的主要資金來源。土地的稀缺性導(dǎo)致土地價格快速上漲,增加了土地財政收入促進二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二區(qū)域土地財政構(gòu)成要素中稅收比例、土地出讓面積、土地稅收與新增城市建成區(qū)面積關(guān)聯(lián)度最大;土地稅收、土地財政比例、協(xié)議成交價格與城市化率關(guān)聯(lián)度最高;土地稅收、稅收比例、土地財政規(guī)模與城市人口密度關(guān)聯(lián)度最大;土地稅收、招拍掛出讓面積、土地出讓面積與二三產(chǎn)業(yè)值增量關(guān)聯(lián)度最緊密。該區(qū)域均為沿海經(jīng)濟發(fā)達省份,區(qū)位優(yōu)勢明顯,城市化率和土地出讓價格已達到較高水平,土地出讓面積使土地稅收快速增加,巨大的土地財政規(guī)模滿足了城市擴張、城市化率提高所需的大量資金。良好的投資環(huán)境、較高的投資回報率、較高的招拍掛出讓土地比例吸引眾多企業(yè)投資建設(shè),二三產(chǎn)業(yè)值增長較快。

第三區(qū)域土地財政構(gòu)成要素中土地稅收、土地財政規(guī)模、招拍掛成交價格與新增城市建成區(qū)面積關(guān)聯(lián)度最大;土地財政比例、稅收比例、招拍掛成交價格與城市化率關(guān)聯(lián)度最高;稅收比例、土地財政比例、土地稅收與城市人口密度關(guān)聯(lián)度最大;稅收比例、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積與二三產(chǎn)業(yè)值增量關(guān)聯(lián)度最緊密。對于中部發(fā)展時期的省份,地方政府大量出讓土地有利于獲得大量出讓金及稅收,土地財政收入的提高不斷推動城市化進程加快。該區(qū)域仍處于逐漸發(fā)展階段,經(jīng)濟快速發(fā)展尚需依靠二三產(chǎn)業(yè)的繁榮,應(yīng)有序擴大二三產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模,保證其發(fā)展。

第四區(qū)域土地財政構(gòu)成要素中土地出讓面積、招拍掛出讓面積、土地出讓金與新增城市建成區(qū)面積關(guān)聯(lián)度最大;稅收比例、土地出讓面積、土地出讓金與城市化率關(guān)聯(lián)度最高;協(xié)議出讓面積、協(xié)議成交價格、土地出讓金與城市人口密度關(guān)聯(lián)度最大;土地出讓金、土地財政規(guī)模、招拍掛成交價格與二三產(chǎn)業(yè)值增量關(guān)聯(lián)度最緊密。受區(qū)位條件限制,第四區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平落后,土地面積遼闊但二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,人口流失嚴重,城市化進程速度緩慢,低廉的土地價格仍無法有效吸引大量企業(yè)入駐帶動經(jīng)濟發(fā)展。該區(qū)域城市用地規(guī)模擴大、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化進程加快仍需土地財政發(fā)揮正向功效。

表3 土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模灰色關(guān)聯(lián)度結(jié)果

注: 該指標為灰色關(guān)聯(lián)度排名前三的兩系統(tǒng)指標。

三、優(yōu)化土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模關(guān)系政策建議

土地財政構(gòu)成要素與城市用地規(guī)模之間存在一定的聯(lián)動關(guān)系,由于相互影響的因素不同將針對不同區(qū)域特點提出優(yōu)化兩者聯(lián)動關(guān)系的政策建議。

第一區(qū)域:由于土地稀缺性影響應(yīng)加強稅收收入,對快速發(fā)展的二三產(chǎn)業(yè)控制土地出讓面積,集約利用土地。提高土地出讓金(土地成本)以控制土地利用避免土地的浪費。全面征收房地產(chǎn)稅,將土地財政從以出讓金為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡橹鳌?/p>

第二區(qū)域:城市化水平快速發(fā)展,應(yīng)控制土地出讓面積,抑制過快的城市邊界擴張保證城市二三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展;同時,應(yīng)保證一定的土地財政收入繼續(xù)為地方財政提供資金支持。以科學(xué)的土地利用規(guī)劃促進城市土地的合理集約利用,提高土地的承載力實現(xiàn)土地的價值。

第三區(qū)域:將土地出讓模式由以招商引資低價出讓為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉信膾旆绞綖橹?提高土地出讓價格,避免由于土地價格過低造成土地浪費。繼續(xù)發(fā)揮土地財政的正向功效,將一部分土地財政收入用于進城人口的生活保障,推動人口向城市轉(zhuǎn)移、提高城市人口密度、提高城市化率、擴大城市用地規(guī)模。

第四區(qū)域:在國家振興東北老工業(yè)基地與西部大開發(fā)的戰(zhàn)略背景下,應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮土地財政作用,增加土地出讓面積獲取土地財政收入為城市化提供資金支持。由于該地區(qū)土地可利用程度有限,在城市化進程中應(yīng)注重保護生態(tài)環(huán)境,鼓勵二三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)在該區(qū)域建廠,給予一定的土地價格優(yōu)惠政策,擴大城市用地規(guī)模,提高經(jīng)濟發(fā)展水平。