網(wǎng)絡(luò)時代政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)過程研究

孫 峰

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院, 陜西 西安 710127)

新時代中國特色社會主義發(fā)展離不開科學(xué)決策,信息是保證決策正確的核心資源。把關(guān)人理論是信息控制傳播領(lǐng)域的科學(xué)理論,尤其對互聯(lián)網(wǎng)等復(fù)雜場域中信息篩選與流動的解釋力更強。把關(guān)人憑借信息控制優(yōu)勢可以“幫助人們指出復(fù)雜政治世界的方向”[1],是“現(xiàn)代化改革和決策的前置性要素,事關(guān)能否在新時期治理好國家”[2]196。不過,把關(guān)人也可能誤導(dǎo)甚至架空決策者,如果缺乏對信息把關(guān)過程的實質(zhì)性控制,決策者有可能會成為把關(guān)人的囚徒[2]17。政策議題建構(gòu)是政策過程的頸項和前置環(huán)節(jié),決定著什么樣的社會問題能進入決策視野,政策議題建構(gòu)中的信息把關(guān)對科學(xué)決策具有重要意義。目前相關(guān)研究多從新聞傳播、項目管理等領(lǐng)域切入,對公共決策中信息把關(guān)過程的探索不多;既有研究也多從政策過程全口徑進行,僅將信息把關(guān)作為決策附屬環(huán)節(jié)。本文避開了全口徑研究范式,聚焦政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)過程,具有一定創(chuàng)新性。

一、政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人的意涵

政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人崛起具有必然性。宏觀層面,國家治理現(xiàn)代化的時代背景下,政策議題建構(gòu)日益走向科學(xué)化和開放化,信息資源在科學(xué)決策中的作用更加突出,信息把關(guān)人離決策中心越來越近;中觀層面,網(wǎng)絡(luò)社會實際上就是充斥著弱連接[注]格蘭諾維特(Mark Granovetter)的弱連接理論認為,弱連接關(guān)系網(wǎng)優(yōu)勢是可以在不同團體間進行廣泛(非深度)信息傳遞。關(guān)系的社會,信息把關(guān)人是主要聯(lián)絡(luò)者;微觀層面,信息結(jié)構(gòu)洞[注]伯特(Ronald Burt)認為信息結(jié)構(gòu)洞是政策網(wǎng)絡(luò)中某些個體與部分個體發(fā)生直接聯(lián)系,但與其他個體不發(fā)生直接聯(lián)系或關(guān)系間斷(disconnection)的現(xiàn)象,好像是政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴。放大強化了把關(guān)人地位,信息結(jié)構(gòu)洞占據(jù)者實際上就是把關(guān)人,信息流動速度越快,信息結(jié)構(gòu)洞越容易產(chǎn)生和放大,信息把關(guān)人優(yōu)勢就更明顯。

1. 信息把關(guān)人概念與類型

(1) 基于文獻梳理的概念厘定。政策議題建構(gòu)是社會問題進入決策視野的過程,作為決策過程的首要環(huán)節(jié),影響甚至決定公共資源的流向和配置,對國家治理具有深刻影響。政策議題建構(gòu)中的信息把關(guān)人研究被賦予重要意義。把關(guān)人(gate-keeper),也被譯為守門人,是社會心理學(xué)之父、傳播學(xué)奠基人盧因(Kurt Lewin)于1947年在《群體生活的渠道》中提出的概念。把關(guān)人內(nèi)涵十分寬泛,學(xué)者從不同領(lǐng)域進行了概念界定(見表1)。

表1 把關(guān)人內(nèi)涵舉例、代表與關(guān)鍵要素

現(xiàn)有文獻中把關(guān)人含義的共性是將其視為信息控制角色。本文研究對象是政策議題建構(gòu)中的信息把關(guān)人,限定于新聞傳播、公共管理、政治社會等學(xué)科視域內(nèi)。根據(jù)上述成果,結(jié)合本文研究范疇,可以認為政策議題建構(gòu)中的信息把關(guān)人,是依靠權(quán)威、技能、專長等優(yōu)勢獲取、處理和傳播信息資源,實施無涉自身利益的規(guī)范性評價,以此促進政府、社會組織、公眾等評價者對被評價對象(社會問題等)的認識,進而影響他們是否將特定或有限的注意力、人財物等資源分配給被評價對象的存在。

(2)政策議題建構(gòu)不同意義域中的信息把關(guān)人。類型學(xué)(typology)通過理想型思維方法,將研究對象分成包含不同特征的類型(不一定互斥),每種類型會在一定意義域內(nèi)產(chǎn)生影響[3]。本文運用系統(tǒng)方法[4]解構(gòu)了政策議題建構(gòu)的意義域,并參考盛思鑫的分類[2]43,界分了信息把關(guān)人類型(見表2)。

表2 政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人的類型界分

2. 信息把關(guān)人的行為模式特征

阿伯爾遜(Robert Abelson)的行為模式理論認為, 權(quán)威和價值目的是開展行動的基礎(chǔ)和導(dǎo)向, 行為模式包括行動方式、場景、主體角色、行動基礎(chǔ)等。 政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人的行為模式具有如下特征。 第一,權(quán)威來源的壟斷性。信息把關(guān)人權(quán)威主要來源于法律規(guī)定、制度授權(quán),以及把關(guān)人自身能力、專長或技能等, 并且?guī)в幸欢▔艛嘈? 這是其存在基礎(chǔ)。 第二,把關(guān)主體的廣泛性。 信息把關(guān)人不一定是自然人,還可以是能發(fā)揮把關(guān)作用的組織機構(gòu)、工具等。 第三,實施評價的公共性。不同于政策企業(yè)家,信息把關(guān)人應(yīng)當(dāng)對被評價對象進行不涉及自身利益、客觀公正的評價。 第四,行動方式的多重性。既有主動行為,也有被動行為。 主動行為與政策企業(yè)家類似,主動投入資源以推動問題受關(guān)注; 被動行為是由于職業(yè)(如網(wǎng)站管理員)等機會使其恰好占據(jù)信息結(jié)構(gòu)洞, 從而“不得不”進行信息把關(guān)。 第五,能力基礎(chǔ)的復(fù)合性。 信息把關(guān)人能力的基礎(chǔ), 不僅來源于他們所占據(jù)信息結(jié)構(gòu)洞的有利位置, 也需要其自身權(quán)力、知識、專長、技能、品質(zhì)等條件的支撐。

3. 信息把關(guān)人的“中心-邊緣”分布形態(tài)

普雷維什(Raúl Prebisch)的“中心-邊緣”思想為現(xiàn)代化進程中的社會科學(xué)現(xiàn)象提供了基礎(chǔ)性解釋框架。 當(dāng)今政策議題建構(gòu)是在現(xiàn)代化情境中進行的, 以上七類信息把關(guān)人按照與決策者距離遠近, 可以實現(xiàn)從“中心”到“邊緣”的再排序(見圖1)。

圖1 政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人的“中心-邊緣”分布形態(tài)

中心信息把關(guān)人主要來自體制內(nèi),是掌握決策權(quán)力的管理者或機構(gòu),通過正式制度結(jié)構(gòu)控制信息篩選與流動;邊緣信息把關(guān)人主要來自體制外,通過非正式過程影響決策信息篩選與流動?！爸行?邊緣”思想認為“中心”與“邊緣”的劃分并不是靜態(tài)的,存在“中心邊緣化”和“邊緣中心化”的各種可能性。因此,中心把關(guān)人、邊緣信息把關(guān)人和決策者之間的界分并不絕對,三者有時也存在重疊和相互轉(zhuǎn)化。

三、信息把關(guān)運作階段與流程解構(gòu)

不同政策議題中信息把關(guān)階段和流程具有差異性。根據(jù)王紹光對政策議題建構(gòu)類型劃分[5],本文將研究對象界定為開放參與式政策議題的信息把關(guān),這是網(wǎng)絡(luò)時代我國公共決策的主要模式。根據(jù)主要信息把關(guān)人的不同,可以將信息把關(guān)過程劃分為三大階段,包括九個基本環(huán)節(jié)(見圖2)。

圖2 信息把關(guān)運作階段與流程

1. 第一階段:從確立把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)到形成備選方案

該階段主要是邊緣信息把關(guān)人和中心信息把關(guān)人進行把關(guān),但自上而下或十分重要的政策議題,決策者也會參與確立把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等過程。

(1) 確立標(biāo)準(zhǔn)。確立把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是信息把關(guān)的第一步,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個原則:一是公共性和客觀性,二是反映決策目標(biāo),三是在整個把關(guān)過程中保持不變,一以貫之才能保證把關(guān)科學(xué)性。信息把關(guān)人在確立把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面具有一定自主權(quán),由此可能帶來把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)因為信息把關(guān)人的有限理性而偏離公共價值取向的隱憂。

(2) 獲取信息。 信息把關(guān)人借助媒體、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等途徑從所占據(jù)的信息結(jié)構(gòu)洞中獲取信息, 并結(jié)合自身知識積累、專業(yè)特長等構(gòu)筑起獨特信息優(yōu)勢。 理性的用戶往往會同時接觸不同信息把關(guān)人, 這樣不僅能夠提升信息收集的全面性,而且可以降低單個信息把關(guān)人失誤給整個決策帶來的危害, 避免將個體風(fēng)險變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險, 也能避免信息被某些把關(guān)人所壟斷, 但也存在兩方面不足, 一是信息收集成本增加, 二是容易導(dǎo)致不同信息把關(guān)人之間的惡意競爭, 造成資源浪費或事實歪曲。

(3) 處理信息。網(wǎng)絡(luò)社會是信息爆炸的社會,面對復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)信息格局,決策者更加依賴把關(guān)人協(xié)助處理信息。同時,信息把關(guān)人也開始尋求外部力量來輔助工作,甚至一些專業(yè)和復(fù)雜領(lǐng)域的信息把關(guān)人(如銀監(jiān)會)開始通過購買第三方服務(wù)(如會計師事務(wù)所)來協(xié)助把關(guān)。借助外部力量的把關(guān)方式有利有弊,能“分散把關(guān)人權(quán)力,有利于降低信息把關(guān)人失誤”[6],但使用工具和外力可能帶來的風(fēng)險,把關(guān)人自身也難以掌控,這種風(fēng)險會伴隨在決策過程中。

(4) 傳播信息。信息把關(guān)人處理完信息之后,就要將信息傳播出去,要么直接形成決策備選方案,要么形成調(diào)研報告等為實施評價提供參考。該環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險是信息失真,因為把關(guān)人可能對信息進行了過濾、精簡或刻意隱瞞。比如對決策影響很大的信息把關(guān)人(政策研究室、秘書等),在向決策者呈送研究報告時,往往還會準(zhǔn)備一個精簡版,信息失真就在這種濃縮精簡過程中產(chǎn)生了。

(5) 實施評價。信息把關(guān)人實施評價應(yīng)當(dāng)遵循三個原則:第一,忠于之前的把關(guān)步驟、把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和真實信息;第二,評價應(yīng)當(dāng)具有可行性,提供便于決策的建議;第三,評價應(yīng)當(dāng)科學(xué)、專業(yè)、客觀獨立,尤其是不能受到利益集團干擾,利益相關(guān)者有時會通過干擾接受信息把關(guān)人委托的第三方機構(gòu)來影響把關(guān)過程,這就需要信息把關(guān)人堅持道德規(guī)范,進行獨立審查評價。

(6) 形成備選方案。信息把關(guān)人對政策議題建構(gòu)的影響是持續(xù)性的,但何時終止與信息把關(guān)人個體有關(guān)。有的信息把關(guān)人在將評價報告遞交決策者后,便不再耗費精力去推動議程設(shè)置;有的信息把關(guān)人則不會止步于實施評價,尤其是當(dāng)信息把關(guān)人自身就是利益相關(guān)者時,他們就會變成政策企業(yè)家,盡最大可能形成有利于自身的備選方案并推送給決策者。

2. 第二階段:選擇備選方案和審查政策內(nèi)容合法性

該階段主要是決策者進行信息把關(guān)。他們既是其他把關(guān)人試圖影響的對象,也是具有最終信息處理權(quán)的特殊把關(guān)人,決策者信息把關(guān)主要包括兩個環(huán)節(jié)。

(1) 選擇備選方案。備選方案選擇主要有兩個標(biāo)準(zhǔn),一是可行性原則,即實現(xiàn)政策目標(biāo)的機構(gòu)、人員、經(jīng)費等能否滿足要求;二是滿意準(zhǔn)則,備選方案應(yīng)當(dāng)既能最大程度滿足政策目標(biāo),又可以被政策共同體接受。選擇備選方案就是先按照可行性原則淘汰不可行方案,再基于滿意準(zhǔn)則找出最優(yōu)方案。

(2) 審查政策內(nèi)容合法性。選定備選方案后,要對其內(nèi)容進行合法性審查,決策者作為最終信息把關(guān)人除了自我審查之外,還要向各級人民政府法制辦、政策法規(guī)處等管理型把關(guān)人尋求法律意見,或組織技術(shù)專家等技術(shù)型把關(guān)人,以及智庫等咨詢型把關(guān)人進行論證,重要的法規(guī)政策還需提交相應(yīng)級別的人大審查。

3. 第三階段:實踐反饋

信息把關(guān)人的影響力與最終實踐結(jié)果密切相關(guān)。積極的實踐結(jié)果會加深決策者對信息把關(guān)人的信任,信息把關(guān)過程得以延續(xù)和強化;反之,信息把關(guān)將會弱化甚至失靈。當(dāng)然,實踐反饋具有一定難度,比如即使出現(xiàn)了問題,也無法準(zhǔn)確確定問題是否與信息把關(guān)有關(guān),但這種反饋卻形成了對信息把關(guān)人的督促和監(jiān)督,仍具有一定積極意義。

通過對信息把關(guān)階段與流程的解構(gòu),發(fā)現(xiàn)其具有三重基本屬性。第一,遞進性。信息把關(guān)是信息從邊緣流向中心、從低層把關(guān)人流向高層把關(guān)人、從信息廣泛篩選到合法性科學(xué)性審查的逐漸升級過程。第二,協(xié)同性。中心信息把關(guān)人、邊緣信息把關(guān)人和作為特殊把關(guān)人的決策者,各自獨立但又協(xié)同合作。邊緣信息把關(guān)人主要活躍于確立標(biāo)準(zhǔn)、獲取信息、處理信息、傳播信息等環(huán)節(jié);中心信息把關(guān)人主要在實施評價、形成備選方案等離決策權(quán)力近的場域內(nèi)實施把關(guān),有時也會參與到政策內(nèi)容合法性審查環(huán)節(jié);決策者把關(guān)環(huán)節(jié)包括選擇備選方案、審查政策內(nèi)容合法性,有時他們也會主導(dǎo)信息把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的確立。不過,這種界分并不絕對,因為信息流動路徑是不確定的,不同把關(guān)人作用場域也非一成不變的。第三,模糊性。把關(guān)人、決策者、被評價對象同處于復(fù)雜模糊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中:把關(guān)人可能不會單純評價某一對象;一個把關(guān)人可以同時服務(wù)于多個決策者;決策者可以同時與多個把關(guān)人接觸,也可能繞過把關(guān)人直接面對被評價對象;不同把關(guān)人之間還存在競爭與合作關(guān)系;把關(guān)人和決策者有時也存在身份重合。然而,模糊性并不代表不可見,從基本環(huán)節(jié)來看,政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)過程是一個分階段的循環(huán)過程。

四、信息把關(guān)過程專業(yè)化、規(guī)范化與軟權(quán)力“硬化”

1. 專業(yè)化:信息把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化與客觀中立

現(xiàn)代社會是知識社會,決策者對信息質(zhì)量的判斷不再單純依靠經(jīng)驗,而更加重視科學(xué)依據(jù)和事實證據(jù),信息把關(guān)人專業(yè)性集中體現(xiàn)為科學(xué)性和客觀性。

第一,信息把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置科學(xué)化。專業(yè)的信息把關(guān)人呈獻給用戶的信息,需要經(jīng)過科學(xué)把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的篩選。比如工具型把關(guān)人谷歌,采用了PageRank專有算法作為把關(guān)標(biāo)準(zhǔn),該算法基于“從許多優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)頁鏈接過來的網(wǎng)頁,必定還是優(yōu)質(zhì)網(wǎng)頁”的回歸關(guān)系原則,對所有網(wǎng)頁的重要性進行判斷,其優(yōu)點是“呈現(xiàn)給用戶的信息是由‘得票數(shù)’決定的”,谷歌學(xué)術(shù)等擁有較高等級和“得票數(shù)”的網(wǎng)頁會被優(yōu)先呈現(xiàn)給用戶。第二,信息把關(guān)客觀中立,不涉自身利益。一方面,信息把關(guān)人不能單方面屏蔽信息,不能干涉用戶的自主選擇,否則用戶知情權(quán)和自主選擇權(quán)難以保障,久而久之便容易對把關(guān)人產(chǎn)生不信任;另一方面,信息把關(guān)過程不應(yīng)當(dāng)涉及把關(guān)人自身利益,信息把關(guān)人角色與利益的交織將難以保證客觀中立性。

2. 規(guī)范化:信息把關(guān)模式成熟和結(jié)構(gòu)合理化

第一,信息把關(guān)模式不斷成熟。網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展使信息把關(guān)人類型和分工不斷細化,政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)模式日益成熟。首先,信息把關(guān)人通過正當(dāng)合理的方式,建構(gòu)自身作出規(guī)范性評價的權(quán)威;然后,充分發(fā)揮自己在促進決策者和被評價對象間信息流動中的作用;最后,通過各種方式提高自己所作出評價的影響力。權(quán)威、溝通和影響力成為信息把關(guān)三大支撐要素。第二,信息把關(guān)結(jié)構(gòu)合理化。信息把關(guān)人對公共決策最大的威脅就是誤導(dǎo)、控制甚至架空決策者,化解風(fēng)險要對信息把關(guān)結(jié)構(gòu)進行科學(xué)設(shè)計,形成不同把關(guān)系統(tǒng)相互制約的均衡機制。隨著智庫、社會組織等信息把關(guān)人力量不斷成長,我國政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)結(jié)構(gòu)正在走向合理化,決策者使用多個信息把關(guān)系統(tǒng),不僅可以降低單一把關(guān)人失誤的風(fēng)險,而且能使決策者不容易被把關(guān)人控制。不同信息把關(guān)人之間的競爭與合作,也有利于信息充分篩選流動。

3. 軟權(quán)力“硬化”:信息把關(guān)機構(gòu)改革與賦權(quán)

政策議題建構(gòu)中信息把關(guān)人的影響力不同于行政執(zhí)法等硬權(quán)力,更多體現(xiàn)出軟權(quán)力特征。奈(Joseph Nye)認為軟權(quán)力是無形中影響別人選擇的能力,而硬權(quán)力是外在的、有限的、強制性權(quán)力,帶來的是下級對上級的服從。隨著網(wǎng)絡(luò)信息治理難度增加,單純依靠軟權(quán)力的影響已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下信息把關(guān)需求,賦予網(wǎng)絡(luò)信息把關(guān)人以硬權(quán)力成為一種趨勢。比如作為網(wǎng)絡(luò)時代典型的機構(gòu)型把關(guān)人,互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(以下簡稱網(wǎng)信辦)的軟權(quán)力逐漸“硬化”:國家網(wǎng)信辦成立于2011年5月,最初主要負責(zé)落實政策和指導(dǎo)工作,屬于非強制性的軟權(quán)力;2014年8月,國務(wù)院重組國家網(wǎng)信辦,授權(quán)其負責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作;2017年5月,《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》進一步明確了網(wǎng)信辦的行政執(zhí)法硬權(quán)力。

五、 信息把關(guān)過程的現(xiàn)實隱憂

1. 信息把關(guān)系統(tǒng)環(huán)境欠佳

一是信息公開共享環(huán)境欠佳,不利于信息把關(guān)的開展。信息公開、信息共享和數(shù)據(jù)開放是信息處理依次升級的三個階段,目前我國仍然存在決策信息公開不主動及時、信息共享體系不完善、統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)滯后等問題。比如我國出租車改革過程中,成都、濟南等多地的出租車罷運事件,與當(dāng)?shù)卣畬W(wǎng)約車態(tài)度不明確、相關(guān)政策信息公開遲滯有密切關(guān)系。二是政府治理環(huán)境有待提升。政府治理是政策議題建構(gòu)的宏觀環(huán)境,政府治理的核心是資源分配[7],很多信息把關(guān)問題可以歸結(jié)為治理中信息資源分配問題。當(dāng)前我國具有信息把關(guān)功能機構(gòu)(如網(wǎng)信辦、法制辦)的設(shè)置和職能劃分不科學(xué)、監(jiān)督不到位,帶來了一些隱憂。比如部分落后地方政府尚未設(shè)立網(wǎng)信辦等機構(gòu)型信息把關(guān)人,導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情未能得到有效控制而不斷醞釀,成為影響社會穩(wěn)定的因素。

2. 信息把關(guān)質(zhì)量不高

一是信息把關(guān)與利益關(guān)系交織,客觀公正不足增加了社會不平等的可能性。馬特奧(Fernandez Mateo)認為信息把關(guān)可能制造社會和市場上諸多不公平問題,繼而通過影響政策議題建構(gòu)帶來社會不平等。比如我國的行業(yè)協(xié)會具有經(jīng)濟價值和法治價值,對某一領(lǐng)域有重要甚至關(guān)鍵信息把關(guān)權(quán),但很多協(xié)會更倚重理事單位或會員的意見,片面的信息來源有失公允。也有部分信息把關(guān)人刻意迎合決策者喜好,把關(guān)過程甚至比決策者更為保守苛刻,由此造成某些把關(guān)人“自己認為”決策者不會關(guān)心的問題不能公平地進入議程設(shè)置。二是對互聯(lián)網(wǎng)等工具型信息把關(guān)人過度依賴。根據(jù)《中國青少年上網(wǎng)行為研究報告》,我國青少年網(wǎng)民搜索引擎使用率由 2009年的73.9%上升到2016年的86.6%,在所有網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用中排名第二。公眾通過搜索引擎獲得的是零碎被抓取的網(wǎng)絡(luò)頁面,獲得的是碎片化和片面化的信息,不利于全面深刻地解讀政策議題;另外,網(wǎng)絡(luò)充斥著快餐文化,而政策議題建構(gòu)需要契合公共政策的系統(tǒng)性長遠規(guī)劃,快餐化的信息把關(guān)不符合決策的整體性和長遠性要求。比如百度競價排名、紅黃藍幼兒園等網(wǎng)絡(luò)熱點事件,排在前面的結(jié)果多是單一報道或吸引眼球的評論,很少出現(xiàn)連續(xù)追蹤的全方位展示。

3. 信息把關(guān)人成為政策議題建構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險的來源

風(fēng)險社會理論創(chuàng)始人貝克(Ulrich Beck)認為,現(xiàn)代社會高級階段所依賴的科學(xué)知識和技術(shù)會帶來系統(tǒng)性風(fēng)險,并且這種風(fēng)險是“人為制造的”。信息把關(guān)人正在成為網(wǎng)絡(luò)時代政策議題建構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險的來源。一是信息把關(guān)人缺位、腐敗、低能,以及大數(shù)據(jù)泄露、系統(tǒng)崩潰等都增加了政策議題建構(gòu)風(fēng)險,比如銀行、快遞、通訊等企業(yè)存有大量用戶數(shù)據(jù),這些信息被發(fā)現(xiàn)可以通過QQ群等方式購買,作為相關(guān)議題重要的信息把關(guān)人,他們泄露信息行為會增加政策議題建構(gòu)的信任危機等系統(tǒng)性風(fēng)險。二是信息把關(guān)人有可能提供錯誤信息誤導(dǎo)決策,或為了吸引用戶注意力而制造謠言,或刻意隱瞞或虛報信息,尤其是秘書等關(guān)鍵位置的信息把關(guān)人如果故意顛倒是非,很有可能愚弄或架空決策者。三是作為特殊信息把關(guān)人的決策者如果備選方案選擇失誤,或違背十八屆四中全會提出的將政策合法性審查納入“重大行政決策法定程序”要求,將為政策實施埋下隱患。

六、信息把關(guān)過程優(yōu)化: 建構(gòu)多維復(fù)合型信息把關(guān)模式

網(wǎng)絡(luò)時代政策議題建構(gòu)信息把關(guān)的優(yōu)化,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)現(xiàn)代化趨勢和黨的十九大要求,堅持開放、審慎、包容的原則,推動外部環(huán)境與內(nèi)在格局、質(zhì)量提高與風(fēng)險降低、有效監(jiān)督與科學(xué)激勵等不同維度的復(fù)合嵌置與系統(tǒng)性提升,以提升信息把關(guān)質(zhì)量和降低系統(tǒng)性風(fēng)險為雙重主線,形成質(zhì)量提升機制、監(jiān)督機制和激勵機制多維復(fù)合的新模式(見圖3)。

圖3 多維復(fù)合型信息把關(guān)模式

1. 改善政府治理和政策議題建構(gòu)信息格局,優(yōu)化信息把關(guān)環(huán)境

信息把關(guān)環(huán)境不僅可以直接影響信息把關(guān),更會通過信息把關(guān)人的察覺、認知和思維作用于政策議題建構(gòu),產(chǎn)生深刻影響。

第一,改善治理環(huán)境,明確信息把關(guān)人定位和權(quán)責(zé)體系。改善治理環(huán)境是一個系統(tǒng)性工程,應(yīng)當(dāng)明確決策者、政府工作人員等關(guān)鍵信息把關(guān)人定位,改造、升級、淘汰不符合時代的信息把關(guān)職能,建立起現(xiàn)代化的政府治理體制。第二,改良政策議題建構(gòu)的信息格局,減少信息結(jié)構(gòu)洞產(chǎn)生。一是完善決策信息公開的頂層設(shè)計,統(tǒng)一規(guī)劃并落實信息公開的審核、協(xié)調(diào)、責(zé)任追究等制度。二是制定和完善政府部門、社會組織、公眾等不同主體間信息共享的法律標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范,在完善信息安全和保密規(guī)定基礎(chǔ)上,提高信息傳輸技術(shù)水平,優(yōu)化信息采集、儲存、管理和共享流程。三是擴大數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域。數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的“升級版”,應(yīng)當(dāng)積極整合各方數(shù)據(jù),建立統(tǒng)一的開放平臺以保證透明度,通過激勵機制和法律規(guī)范提升數(shù)據(jù)開放質(zhì)量。把數(shù)據(jù)開放與保障公民權(quán)益、改善政府績效、提升公共服務(wù)質(zhì)量結(jié)合起來[8],通過擴大數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域減少信息結(jié)構(gòu)洞產(chǎn)生。同時要強化網(wǎng)絡(luò)安全,“加強網(wǎng)絡(luò)自主創(chuàng)新,發(fā)展關(guān)鍵核心技術(shù),籌劃和完善國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略”[11],通過加強數(shù)據(jù)災(zāi)難備份等安全技術(shù)來降低數(shù)據(jù)丟失風(fēng)險。

2. 提高信息把關(guān)質(zhì)量

信息把關(guān)贏得決策者信任的前提是高質(zhì)量把關(guān),提升把關(guān)質(zhì)量是多維復(fù)合型信息把關(guān)模式的核心。

第一,完善簡單扁平和多元制衡的信息把關(guān)結(jié)構(gòu)。信息把關(guān)結(jié)構(gòu)的科學(xué)設(shè)計原則之一是簡單扁平,減少中間環(huán)節(jié),削減內(nèi)部層級,強化決策者對信息把關(guān)系統(tǒng)控制力,防止被把關(guān)人誤導(dǎo);另一原則是多元制衡,應(yīng)當(dāng)至少選擇兩個相對獨立的信息把關(guān)系統(tǒng)提供決策支持。第二,增強決策者判斷力和一線人員信息處理水平。一方面,要提高決策者等關(guān)鍵把關(guān)人信息判斷能力。決策者應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體決策情境選擇最恰當(dāng)?shù)男畔殃P(guān)人[9],審慎評估把關(guān)質(zhì)量,通過向第三方力量購買服務(wù)來彌補專業(yè)性短板。另一方面,提升一線把關(guān)人專業(yè)能力。一線人員“掌握著一手信息,通常也是決策具體執(zhí)行者”[10],他們不僅能通過主導(dǎo)最基礎(chǔ)的信息收集與處理來影響把關(guān)質(zhì)量,而且可以通過改變把關(guān)實踐效果來影響決策者對信息把關(guān)人的信任,進而影響整個信息把關(guān)系統(tǒng)的存續(xù),要善用高效的互聯(lián)網(wǎng)工具提高一線人員信息技術(shù)水平。第三,提高信息把關(guān)人道德素養(yǎng)。加強信息把關(guān)人責(zé)任意識,降低信息把關(guān)的道德風(fēng)險,要對信息把關(guān)人進行道德和責(zé)任教育,培養(yǎng)其公共價值觀念,降低自利動機。

3. 通過有效監(jiān)督和合理激勵,降低信息把關(guān)系統(tǒng)性風(fēng)險

根據(jù)信息把關(guān)人影響決策者的動機、條件和方式,科學(xué)設(shè)計監(jiān)督和激勵機制,降低信息把關(guān)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

第一,通過有效的監(jiān)督機制約束過大的把關(guān)自主權(quán)。一是法治規(guī)范。不斷完善信息管理相關(guān)法律法規(guī),嚴(yán)格規(guī)范把關(guān)人信息采集、處理與傳播行為;對把關(guān)主體、把關(guān)資質(zhì)、把關(guān)內(nèi)容、把關(guān)程序等進行合法性審查,真正落實重大行政決策審查機制。二是推行相互考核、問責(zé)、淘汰與監(jiān)督機制。引導(dǎo)不同信息把關(guān)人合法、合理、有序地開展相互考核,依據(jù)把關(guān)實踐效果進行把關(guān)績效測評,逐步淘汰低質(zhì)量信息把關(guān)人;網(wǎng)絡(luò)時代信息把關(guān)人數(shù)量龐大,為克服政府管理力量不足,可以借助公眾、中立的社會組織等力量監(jiān)督信息把關(guān)人行為。第二,通過制度激勵、分類別物質(zhì)激勵和精神激勵,為信息把關(guān)持續(xù)發(fā)展提供動力保障。一是完善制度激勵?！胺膳c其他社會規(guī)范,共同為社會所有行為主體提供了制度激勵”[12],要完善并嚴(yán)格執(zhí)行法律和社會規(guī)范,只有將信息把關(guān)作為其在制度化框架內(nèi)規(guī)范行為的結(jié)果,信息把關(guān)人才能獲得源源不斷的激勵。二是根據(jù)信息性質(zhì)實施分類別物質(zhì)激勵。根據(jù)世界經(jīng)合組織對信息分類的指導(dǎo),對于社會效益高于經(jīng)濟效益的信息,如科研、教育、文化、政治等,應(yīng)當(dāng)以免費獲取為主;對于法律、環(huán)境、地理信息等具有市場增值和盈利空間的信息,可允許信息分類經(jīng)營和盈利。大數(shù)據(jù)時代,大眾點評、豆瓣、比價網(wǎng)等信息把關(guān)商業(yè)模式逐漸成熟,政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)也可有選擇性地進行借鑒,使信息把關(guān)人在提供決策支持服務(wù)的同時,能夠得到物質(zhì)利益來擴展和提升自身能力。在實施物質(zhì)激勵的同時,應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)不同信息把關(guān)人建立正當(dāng)競爭關(guān)系,避免不良競爭和單純逐利。三是用精神激勵提高信息把關(guān)人積極性和責(zé)任感。建立信息把關(guān)人績效考核機制,對決策過程提供有效支持的信息把關(guān)人進行表彰。

政策議題建構(gòu)是社會問題進入決策視野的首要環(huán)節(jié),信息把關(guān)控制著信息篩選與流動,是政策議題建構(gòu)至關(guān)重要的前置性節(jié)點。雖然政策議題建構(gòu)的信息把關(guān)過程在某種程度上仍不明晰,但這并不妨礙對其研究,正如西蒙(Herbert Simon)所言,決策過程本來就很難做到完全理性,信息把關(guān)人的存在本身就是決策過程理性(procedural rational)的體現(xiàn)。分析、優(yōu)化和利用信息把關(guān)服務(wù)于新時代我國科學(xué)決策和國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。