農(nóng)村基層治理變革與現(xiàn)實(shí)困境

潘夢(mèng)俐

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)加快了全面發(fā)展的步伐。在農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷改進(jìn)，隨之而來(lái)的是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)和農(nóng)民生活水平提高。與此同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)狀態(tài)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變革下，我國(guó)農(nóng)村治理也面臨一些現(xiàn)實(shí)的困境。農(nóng)村基層社會(huì)逐漸走向現(xiàn)代化；基層治理的主體也從一元轉(zhuǎn)向多元；以前由政府主導(dǎo)的治理權(quán)利下放到農(nóng)村組織和村民本身；基層治理模式走向多元治理。這種多元互動(dòng)治理模式是農(nóng)村現(xiàn)代化的重大機(jī)遇，然而由于農(nóng)村社會(huì)狀況的復(fù)雜性、傳統(tǒng)治理模式的影響以及現(xiàn)有制度的不完善等現(xiàn)實(shí)性因素，農(nóng)村基層治理變革也面臨一系列難題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 基層治理 變革 多元合作 現(xiàn)實(shí)困境

中圖分類(lèi)號(hào)：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）11-0228-03

隨著我國(guó)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同的學(xué)者已經(jīng)從各方面做了關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等相關(guān)問(wèn)題的闡述，三農(nóng)問(wèn)題對(duì)協(xié)調(diào)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要性已經(jīng)不需要贅述。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，農(nóng)村基層要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”基層互動(dòng)治理已經(jīng)成為農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展的重大趨勢(shì)。本文擬從當(dāng)前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)狀況入手，探究目前農(nóng)村治理由政府主導(dǎo)的一元治理到多元互動(dòng)治理模式的轉(zhuǎn)向，以及該模式轉(zhuǎn)向面臨的現(xiàn)實(shí)困境及影響因素、解決辦法等。

一、農(nóng)村基層治理

社會(huì)治理理論最早興起于西方國(guó)家，原指的是控制、引導(dǎo)和操縱，在特定的范圍內(nèi)行使權(quán)威。詹姆斯·N·羅西瑙拓展了治理的概念，將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，這些機(jī)制雖未得到正式授權(quán)，也能有效發(fā)揮作用。俞可平教授認(rèn)為治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。治理是指一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府，也不需要依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量。[1]若我們將治理的概念延伸到農(nóng)村基層治理，其含義是在農(nóng)村內(nèi)部，以政府為代表的公共部門(mén)、社會(huì)組織以及村民等主體基于對(duì)所處行政村的認(rèn)同感和利益共同體，以協(xié)商的方式謀求農(nóng)村事務(wù)的共同管理，提供公共服務(wù)，滿(mǎn)足村民的基本需求。[2]

二、農(nóng)村基層合作治理模式

（一）傳統(tǒng)農(nóng)村自治

在傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)村治理的最根本目標(biāo)始終是為皇權(quán)服務(wù)。國(guó)家為了滿(mǎn)足其統(tǒng)治和對(duì)社會(huì)的控制，會(huì)從鄉(xiāng)村廣大農(nóng)民中征收稅款，用于充實(shí)國(guó)庫(kù)和軍餉。鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)紳階級(jí)充當(dāng)了聯(lián)結(jié)農(nóng)民和皇權(quán)的紐帶，皇權(quán)依托鄉(xiāng)紳階層在農(nóng)村的威信和鄉(xiāng)村中的直接話(huà)語(yǔ)權(quán)，通過(guò)其向廣大農(nóng)民征收皇糧國(guó)稅。另一方面，基于農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)紳治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的信任和依賴(lài)，相比他們直接向皇權(quán)繳納稅款，有了鄉(xiāng)紳“中間人”存在，心里被控制的壓抑感會(huì)有所減輕。在傳統(tǒng)社會(huì)，國(guó)家承擔(dān)著很少的鄉(xiāng)村治理責(zé)任，他們主要對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民適當(dāng)汲取，既彰顯皇權(quán)權(quán)威，又加強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)安全感的需求，從而達(dá)到穩(wěn)固統(tǒng)治的目的。[3]根據(jù)費(fèi)孝通先生的“差序格局”，農(nóng)民是以家庭和宗族為中心向外擴(kuò)展自己的圈子，在形成自己所處的圈子之后，一般處在圈子中心的人就能實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)圈子的控制。[4]

（二）中華人民共和國(guó)成立時(shí)期：基層治理模式的轉(zhuǎn)變

隨著中華人民共和國(guó)的成立，農(nóng)村治理模式也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)紳階級(jí)淹沒(méi)在歷史的浪潮中，鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)威最終被國(guó)家權(quán)力取代。中華人民共和國(guó)成立之初百?gòu)U待興，需要凝聚全國(guó)力量建設(shè)社會(huì)主義，國(guó)家需要從農(nóng)村汲取人力等各種資源建設(shè)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)飛躍和人民生活水平的提高。國(guó)家運(yùn)用權(quán)威對(duì)農(nóng)村實(shí)行了自上而下的改造，農(nóng)民也將美好的希望寄托于當(dāng)時(shí)轟轟烈烈的合作化運(yùn)動(dòng)，國(guó)家權(quán)力逐漸滲透到農(nóng)民內(nèi)部。合作化運(yùn)動(dòng)最終轉(zhuǎn)變?yōu)檎辉鲗?dǎo)的人民公社運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)特殊時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)的政治形態(tài)被國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制整合。[5]孫立平稱(chēng)這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村治理形態(tài)為“國(guó)家通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的同構(gòu)而形成的‘總體性社會(huì)的一種表現(xiàn)，‘總體性社會(huì)的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村有效的控制，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，從中汲取人力和物質(zhì)資源用于國(guó)家建設(shè)，同時(shí)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，動(dòng)員他們積極投身到社會(huì)建設(shè)中”。[6]直到國(guó)家開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取代了人民公社時(shí)期的絕對(duì)平均制度，國(guó)家與人民的關(guān)系得以重新建構(gòu)。農(nóng)村重新獲得決定權(quán)和生產(chǎn)權(quán)，掙脫了合作化時(shí)期體制的束縛。[7]

三、農(nóng)村基層互動(dòng)治理關(guān)系的轉(zhuǎn)變

（一）治理環(huán)境向開(kāi)放轉(zhuǎn)變

歷史上傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理模式，農(nóng)民依賴(lài)的是鄉(xiāng)紳階級(jí)的權(quán)威，合作化和人民公社時(shí)期農(nóng)民被強(qiáng)制整合到國(guó)家政權(quán)中。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，農(nóng)村都處于被管制的狀態(tài)，農(nóng)村基層完全也完全服務(wù)于國(guó)家政權(quán)。但是隨著改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，農(nóng)民獲得了更大的自主權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的推動(dòng)下，政府也逐漸下放權(quán)力到農(nóng)民和社會(huì)組織，尤其是市場(chǎng)的環(huán)境也出現(xiàn)了前所未有的開(kāi)放局面。[8]此時(shí)農(nóng)村也朝著開(kāi)放的方向發(fā)展，以前政府主導(dǎo)的一元治理模式向多元互動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)變逐漸確立起了政府、村民、社會(huì)組織等多元互動(dòng)的治理模式。開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境給農(nóng)村多元治理注入了新的活力，政府、村民和村民自治的關(guān)系也保持著相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

（二）農(nóng)村基層治理主體向多元轉(zhuǎn)變

我國(guó)基層農(nóng)村治理由政府主導(dǎo)的模式一直到改革開(kāi)放才有所改善。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著政治的變革。在現(xiàn)代化的突圍中，農(nóng)村基層社會(huì)逐漸打破了權(quán)力高度集中的一元主體結(jié)構(gòu)，以黨代政的現(xiàn)象已經(jīng)在消退，正在形成“政府—村民—自治組織”的多元治理主體結(jié)構(gòu)。在開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境和國(guó)家政策的推動(dòng)下，多元治理模式日益成熟。村民們積極參與到公共事務(wù)的決策和管理中，民主意識(shí)在不斷的參與中也得以提升；村民自治組織的協(xié)同治理作用日益凸顯。與此同時(shí)，政府權(quán)力也逐漸下放到各主體，在謀求農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中采納不同治理主體的意見(jiàn)和建議，各方就意見(jiàn)分歧積極協(xié)商，與村民和社會(huì)組織共同治理農(nóng)村公共事務(wù)。多元互動(dòng)治理模式總體在朝著良好的勢(shì)頭向前邁進(jìn)。[9]

（三）農(nóng)村基層治理新模式：協(xié)商民主

在以往，政府是提供公共服務(wù)的主體，承擔(dān)著管理和監(jiān)督的責(zé)任，政府在基層農(nóng)村權(quán)力較為集中的模式也被稱(chēng)為“一元治理”。這種治理模式層主導(dǎo)農(nóng)村治理模式很多年，導(dǎo)致了權(quán)力濫用、極端決策等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者提出目前我國(guó)農(nóng)村的治理模式在向協(xié)商民主轉(zhuǎn)變，如趙秀玲在協(xié)商民主與中國(guó)農(nóng)村治理一文中提到，對(duì)廣大中國(guó)農(nóng)村而言，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是協(xié)商民主重要的動(dòng)力，協(xié)商民主具有外在性又具有內(nèi)在性，盡管還不是一個(gè)水乳交融的整體，目前在國(guó)內(nèi)發(fā)展不算成熟但總體來(lái)說(shuō)前景是光明的。[10]而這種協(xié)商民主在農(nóng)村的表現(xiàn)，就是政府的權(quán)力利開(kāi)始逐漸下放，政府從依托個(gè)人治理的模式向村民自治轉(zhuǎn)變，共同參與到農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的治理。此外，農(nóng)村社會(huì)基層組織也不斷發(fā)展壯大，他們要求一定的權(quán)力下放給村民和村民自治組織，逐步破除以前一元治理的模式，村民在參與過(guò)程中也提高了主人翁的意識(shí)。[11]

四、農(nóng)村基層治理模式轉(zhuǎn)變面臨的困境

（一）農(nóng)村復(fù)雜的環(huán)境

從歷史至今，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。自我國(guó)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，農(nóng)村搭乘國(guó)家政策的快車(chē)和憑借自身的努力，農(nóng)民的收入實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，生活水平也得到提升，農(nóng)村結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大深刻的變化，并且在不斷地朝著城鎮(zhèn)化推進(jìn)。但是廣大農(nóng)村自然環(huán)境千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也各不相同，且相比城市來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村都處于發(fā)展的劣勢(shì)地位，傳統(tǒng)的治理觀(guān)點(diǎn)在廣大農(nóng)村仍然占據(jù)一席之地，農(nóng)村的教育文化水平普遍不高，導(dǎo)致了其民主意識(shí)的增長(zhǎng)面臨阻礙。在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，現(xiàn)代教育未完全普及，小農(nóng)思想仍然影響著當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，鄉(xiāng)紳和宗族治理在這些落后的農(nóng)村依然可見(jiàn)。隨著現(xiàn)代化對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村的沖擊，受歷史傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)深刻影響的農(nóng)村暫時(shí)還不能自如地適應(yīng)現(xiàn)代化的農(nóng)村管理模式。

（二）傳統(tǒng)治理觀(guān)念的制約

傳統(tǒng)歷史上，皇權(quán)依托鄉(xiāng)紳和宗族在鄉(xiāng)村的威嚴(yán)，實(shí)行鄉(xiāng)紳治理達(dá)到對(duì)基層農(nóng)村的間接控制。合作社和人民公社運(yùn)動(dòng)是一元治理模式，政府主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)，農(nóng)民沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)可言。長(zhǎng)久以來(lái)，形成“慣性壓制”和“慣性聽(tīng)從”。孫立平用“斷裂”形容中國(guó)社會(huì)的特征，斷裂社會(huì)在現(xiàn)實(shí)意義上首先是指明顯的兩極分化——富裕與貧窮、城市與鄉(xiāng)村、上層和下層，社會(huì)沿著這條主要的斷裂帶展開(kāi)，幾乎分為兩個(gè)不同的世界，斷裂是時(shí)間的也是空間的，涉指經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)層面，是社會(huì)各部分之間缺少整合的結(jié)果。[12]我們可借這一概念分析農(nóng)村在慣性壓制的情況下，若沒(méi)有向現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)很好的過(guò)渡期，則易在觀(guān)念和思想層面與現(xiàn)代社會(huì)形成斷裂，村民有主人翁的意識(shí)，但卻沒(méi)有系統(tǒng)的行動(dòng)引導(dǎo)機(jī)制，致使在如何行使自主權(quán)上不知所措。政府是國(guó)家權(quán)力的代表，在下放權(quán)力給其他主體的時(shí)候難免會(huì)因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)的欠缺有所考慮不足，既要對(duì)自組織和村民能接受的權(quán)利程度作出考量，又要確保自身一定的權(quán)利，也面臨兩難的境地。

（三）農(nóng)村基層治理各主體缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

在農(nóng)村，政府仍然是很多大型公共事務(wù)的主導(dǎo)者，首先他們面臨著政績(jī)的壓力，在做很多公共事務(wù)決策的時(shí)候，可能會(huì)在一定程度上忽略了農(nóng)民的利益；再者因?yàn)檎块T(mén)本身管制性的傳統(tǒng)，公共服務(wù)意識(shí)還未完全被其內(nèi)化，導(dǎo)致政府部門(mén)在管理農(nóng)村事務(wù)上易出現(xiàn)“過(guò)分管制”或“放任自由”的混亂現(xiàn)象。[13]對(duì)于村民自治組織來(lái)說(shuō)，他們作為農(nóng)村治理的新興主體，不同于政府和村民本身，他們既要組織調(diào)動(dòng)村民積極性，組織他們參加各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)，又要協(xié)助政府優(yōu)化配置社區(qū)資源，營(yíng)造和諧友善的環(huán)境。面臨雙重的責(zé)任與壓力，農(nóng)村自治組織難免會(huì)有力不從心之感。另一方面由于自治組織成員自身經(jīng)驗(yàn)的缺乏，在真正的執(zhí)行過(guò)程中，也不能很好地做到將管理和治理落到實(shí)處。[14]由于村民文化水平整體不高，也缺乏現(xiàn)代化的民主和自治意識(shí)，他們對(duì)自己享有的權(quán)力和權(quán)力的邊界并不是很清楚。

五、完善多元治理模式的建議及對(duì)策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——構(gòu)建服務(wù)型政府

無(wú)疑政府仍然是社會(huì)重大發(fā)展政策的制定者和貫徹者，在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，政府在推動(dòng)政策落實(shí)到基層社會(huì)中發(fā)揮著“領(lǐng)頭羊”的作用。政府要發(fā)揮好總攬全局的作用，把控好農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的大方向不背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。[15]構(gòu)建服務(wù)型政府，就是要在思想上提高自身的服務(wù)意識(shí)，給予基層充分的自治權(quán)，發(fā)揮引導(dǎo)的機(jī)制和作用，不對(duì)其發(fā)展過(guò)多干涉，滿(mǎn)足民眾的合理需求，將服務(wù)型理念落到實(shí)處。在具體的行動(dòng)方面，要改變傳統(tǒng)命令式的方式，取而代之的應(yīng)該是協(xié)商和溝通的方式。按照馬克思的觀(guān)點(diǎn)，“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，是從社會(huì)中產(chǎn)生又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，這種‘凌駕于社會(huì)之上的力量一直駕馭著社會(huì)并行使著‘把沖突控制在一定的秩序范圍之內(nèi)的權(quán)利”。[16]國(guó)家是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，隨著時(shí)代的更迭，“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的發(fā)展模式也在順應(yīng)時(shí)代而改變，我們理應(yīng)掙脫國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立模式的束縛，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)共同管理的模式。對(duì)基層社會(huì)來(lái)說(shuō)，就是要保障村民的切身利益與合法權(quán)益，制定合理的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，營(yíng)造美麗和諧的村莊環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村回歸家園，參與到共同建設(shè)新農(nóng)村的行動(dòng)中來(lái)。

（二）推動(dòng)完善農(nóng)村自治組織職能

我們?cè)谇拔闹袑⑥r(nóng)村自治組織稱(chēng)為“第三方”，顯然在當(dāng)前復(fù)雜的農(nóng)村情況下，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮著連接政府和村民的橋梁作用。農(nóng)村社會(huì)良好治理模式的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)農(nóng)村組織對(duì)上溝通政府部門(mén)，對(duì)下動(dòng)員村民積極參與到治理的實(shí)踐中來(lái)。在現(xiàn)代社會(huì)，鄉(xiāng)紳階級(jí)雖已不復(fù)存在，取而代之的是順應(yīng)時(shí)代的農(nóng)村組織，農(nóng)村組織是為了更好地協(xié)調(diào)村民和政府關(guān)系，確保有關(guān)農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)村切身利益的重大政策的執(zhí)行，豐富農(nóng)村的文化活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而應(yīng)運(yùn)而生的重要的民間治理力量。農(nóng)村組織在組織和動(dòng)員村民參加農(nóng)村活動(dòng)方面具有強(qiáng)大的效率和執(zhí)行力。憑借農(nóng)村自治組織和村民的原生親和力，本文認(rèn)為，這種自治組織協(xié)同政府治理基層社會(huì)的模式會(huì)朝著更好的形勢(shì)發(fā)展，村民們經(jīng)過(guò)這種長(zhǎng)時(shí)期的互動(dòng)與合作增強(qiáng)了對(duì)自治組織的信任，還有彼此之間的凝聚力和“共同體”感。

（三）切實(shí)保障村民的自治權(quán)益

目前我國(guó)基層治理模式的轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是為了保障村民的權(quán)益和利益，讓其有更多的機(jī)會(huì)能決定與自身發(fā)展相關(guān)的事務(wù)和決策。因此，村民是基層社會(huì)治理的重要主體。在基層農(nóng)村治理中，首先是要尊重農(nóng)民的意愿，將他們的利益放在決策考慮的最重要位置。這也要求要盡快完善村民自治的相關(guān)制度。制度是行為的客觀(guān)保證，當(dāng)前農(nóng)村存在的問(wèn)題是保障村民自治的制度不甚完善，在這樣的情況下，村民易因缺乏制度保障而對(duì)很多公共事務(wù)采取漠視或不作為的態(tài)度。制度的供給不足、供需斷裂，易導(dǎo)致村民、自治組織、政府協(xié)商共治的模式難以真正落到實(shí)處。其次尤其是在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，老人和小孩占的比例為大多數(shù)，農(nóng)村及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，吸引外出務(wù)工的年輕人回村發(fā)展，既可以吸收現(xiàn)在青年人的就業(yè)意向，鼓勵(lì)他們?cè)谧约旱拇迩f創(chuàng)造財(cái)富，又可以吸納更多的參與主體的意見(jiàn)和建議，通過(guò)在執(zhí)行的過(guò)程中讓其政治權(quán)益得到合理的保證，創(chuàng)新選舉方式，共同監(jiān)督，讓參與這一過(guò)程陽(yáng)光透明。

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責(zé)任編輯：關(guān)磊