基于PPP模式的齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資方式探析

陳學(xué)千

[摘 要] 目前，我國正在逐步進(jìn)入老齡社會(huì)，而齊齊哈爾市在所有城市中極具代表性。如何挖掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)前景，如何應(yīng)對(duì)需求越來越大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前急需解決的問題。齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言空置率較高，而某些公辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)排隊(duì)現(xiàn)象，兩極分化的情況已經(jīng)出現(xiàn)，PPP模式是基于政府和民間資本的合作伙伴關(guān)系，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面有著顯著的優(yōu)勢(shì)，將PPP模式引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享和資源互補(bǔ)等目標(biāo)。有社會(huì)資本管理營運(yùn)、有政府部門提供扶持和監(jiān)管將使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到快速發(fā)展，從而促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的整體提升。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；PPP模式；齊齊哈爾

[中圖分類號(hào)] F640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）07-0035-03

一、概述

根據(jù)聯(lián)合國關(guān)于老齡化社會(huì)界定的標(biāo)準(zhǔn)，齊齊哈爾市已經(jīng)符合其標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定[1]。更重要的是，由于齊齊哈爾市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等綜合原因，齊齊哈爾市總?cè)丝诔尸F(xiàn)連年下降趨勢(shì)，在流失人口中，青壯年占據(jù)了很大比例?？?cè)丝诘牧魇В貏e是青壯年人口的流失更加劇了齊齊哈爾市老齡化社會(huì)的發(fā)展，2017年底，齊齊哈爾市總?cè)丝谶_(dá)到570萬，其中60歲以上老年人99.4萬，占人口總數(shù)的18.1%。齊齊哈爾地處松嫩平原腹地，風(fēng)景秀麗，景色宜人，于2011年被評(píng)為第十五個(gè)世界性老年友好城市，

齊齊哈爾市有著豐富的老年人口資源和優(yōu)秀的養(yǎng)老自然資源。由此可以看出，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對(duì)于齊齊哈爾市有著天然的優(yōu)勢(shì)。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系中，目前有三種養(yǎng)老方式，分別是：居家養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，對(duì)于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，目前在齊齊哈爾市較為常見，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尚未被廣大市民普遍認(rèn)可。但隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化和空巢化現(xiàn)象以及青壯年人口的緩慢流失，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求將會(huì)不斷增加，鑒于此，本研究以公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式為切入點(diǎn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀以及PPP模式引入齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的方式及可行性進(jìn)行探討，從而提升政府產(chǎn)業(yè)使用率和融資空間、以便政府更快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

目前，齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，空置率較高，而某些公辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)排隊(duì)現(xiàn)象。由此可以看出，消費(fèi)者對(duì)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇上不僅表現(xiàn)在價(jià)格的選擇，更主要的是基于對(duì)于政府的信賴和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌效應(yīng)以及其更為完善的監(jiān)管程序的信任感[2]。目前，在齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，兩極分化的情況已經(jīng)出現(xiàn)，如何調(diào)節(jié)目前存在的兩極分化情況，如何調(diào)整社會(huì)和政府的資源再整合，如何進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，已經(jīng)迫在眉睫。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量不足

根據(jù)齊齊哈爾統(tǒng)計(jì)局年鑒顯示，近十年來，齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)與老年人口總數(shù)的比率在0.9%-1.2%區(qū)間徘徊，機(jī)構(gòu)數(shù)量在2004-2013年間從126家上升到153家，老年人口數(shù)在2004年-2013年間從59.58萬增長到99.36萬，床位與老年人口比率從0.92%s升到1.82%，2014年后，社會(huì)資本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占比增加，床位數(shù)與老年人口總數(shù)比率顯著增高，2013年-2017年，機(jī)構(gòu)數(shù)量從91家增長到156家。然而相對(duì)于床位的增長率，老年人口的增長速率更大。預(yù)計(jì)到2020年，齊齊哈爾市老年人口將達(dá)到123萬人，從長期需求來看，為了維持當(dāng)前床位比率，齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的床位數(shù)量還需大幅增加。由此可以看出，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在我市有著廣闊的收益前景，適合采用PPP模式已達(dá)到政府與民間社會(huì)資本的雙贏局面。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理

目前齊齊哈爾市對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量尚未有明確規(guī)劃，雖然齊齊哈爾市政府于2014年出臺(tái)相關(guān)政策《鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策》，鼓勵(lì)社會(huì)力量加入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中以增加床位數(shù)量，但仍然無法滿足本地老年人口的需求[3]。據(jù)調(diào)查顯示，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)數(shù)量過多，出現(xiàn)排隊(duì)現(xiàn)象，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)位置偏遠(yuǎn)，周邊環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量欠佳，使得一些需要進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人無法得到妥善照料。與此同時(shí)，目前普遍存在的狀況是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更愿意接收自理能力完好的老年人長期居住[4]。以上原因?qū)е铝损B(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源配置不合理，沒有將其本身的資源有效的配置到需要的老年人身上。

（三）政府與社會(huì)資本需要協(xié)同合作

雖然齊齊哈爾市社會(huì)資本不斷加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，政府不斷推出有利政策，然而隨著老年人口的不斷增加，“4-2-1”模式中中層人口的不斷衰老，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的需求將會(huì)不斷放大。與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)不同于其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它存在前期投入較多，人員數(shù)量需求較大，工作繁瑣，回報(bào)周期較長等劣勢(shì)，并且老年人口的消費(fèi)觀念導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入情況不如其他針對(duì)中青年的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營難度顯著增加。因此很多社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營發(fā)展情況不容樂觀。據(jù)了解，齊齊哈爾市多數(shù)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在虧損現(xiàn)象，其主要原因是人力資源成本過高，場(chǎng)地租金持續(xù)增加，而由于政策扶持力度往往在直接資金供給方面不能滿足需要，長期空床導(dǎo)致主營業(yè)務(wù)收入無法達(dá)到預(yù)計(jì)水平。而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然在當(dāng)前階段沒有資金壓力，但卻無法滿足廣大老年人的入住需求，擴(kuò)大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又將會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成新一輪的壓力，因此如何合理配置資源，有效整合公辦和社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如何運(yùn)用公辦機(jī)構(gòu)品牌影響力提高社會(huì)機(jī)構(gòu)入駐率，是擺在齊齊哈爾市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面前的一道難題。

三、PPP模式

（一）PPP模式在我國的發(fā)展

PPP模式源于18世紀(jì)的歐洲收費(fèi)公路規(guī)劃項(xiàng)目，其主要內(nèi)容是公共部門與私營部門進(jìn)行合作，并且將合作貫徹到每一個(gè)環(huán)節(jié)中，其目的是建設(shè)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品或服務(wù)。在我國，PPP模式首次應(yīng)用到公路項(xiàng)目中是興延高速公路，而隨著PPP模式在我國的不斷發(fā)展，其獨(dú)特的融資和營運(yùn)模式優(yōu)點(diǎn)逐漸展露，使得其在各個(gè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用[5]。目前，我國大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，相繼推出四批次的國家級(jí)PPP示范項(xiàng)目，并且其落地率已超過八成。而在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，PPP模式也逐漸受到青睞，2016年3月份國辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》[6]，其中有很明確的政策引導(dǎo)，于此同時(shí)，齊齊哈爾市也相繼發(fā)布了相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)中去，這表明PPP模式在齊齊哈爾市已經(jīng)有了生存發(fā)展的基本條件，如何引導(dǎo)，構(gòu)建PPP模式在齊齊哈爾市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行發(fā)展，是當(dāng)前的首要問題。

（二）PPP模式分類

PPP模式的分類較多，目前在大類上分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三種，而在目前我國實(shí)際實(shí)施中，特許經(jīng)營類使用較多。特許經(jīng)營類有分為TOT、BOT、ROT、其他等。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式主要的方式是將政府部門現(xiàn)有的資產(chǎn)以有償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司（Transfer），并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和服務(wù)（Operate），待合同期滿后再將其資產(chǎn)和所有權(quán)交還給政府（Transfer）的一種運(yùn)作模式。BOT（Build-Operate-Transfer）模式的特點(diǎn)是社會(huì)資本承擔(dān)新建項(xiàng)目（Build）并且負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和服務(wù)（Operate），待合同期滿后再將資產(chǎn)和所有權(quán)交給政府的運(yùn)作模式（Transfer），ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式的特點(diǎn)是在TOT的基礎(chǔ)上，對(duì)政府已有資產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建（Renovate）的運(yùn)作模式[7]。

（三）PPP模式在黑龍江省的應(yīng)用

截止2017年12月31日，根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的項(xiàng)目庫信息中，全國共有135個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)用了PPP模式，其中以BOT模式為主，而黑龍江省在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面也首次使用了PPP模式，其項(xiàng)目名為：黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院哈南分院老年愛心養(yǎng)護(hù)康復(fù)中心二期A工程，其運(yùn)營模式為ROT，其項(xiàng)目是在原有的中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院哈南分院和老年康復(fù)中心的基礎(chǔ)上，擴(kuò)建、改建為新的老年愛心養(yǎng)護(hù)康復(fù)中心[8]。本項(xiàng)目中，政府與社會(huì)共同出資、其中政府出資45%，社會(huì)出資55%，期運(yùn)營合作期限為20年，預(yù)計(jì)完成時(shí)間為2020年1月。

根據(jù)PPP模式在我國的發(fā)展以及在黑龍江省的應(yīng)用可以看出，其獨(dú)特的運(yùn)營模式和吸納民間投資的融資方式正幫助其快速的加入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，因此，如何使PPP模式適應(yīng)齊齊哈爾市的獨(dú)特環(huán)境，如何把PPP模式納入到齊齊哈爾市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，是目前需要探索的問題。

四、PPP模式引入齊齊哈爾市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可行性

PPP模式基于政府和民間資本的合作伙伴關(guān)系，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面有著顯著的優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)業(yè)和非公共產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源優(yōu)化。將PPP模式引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享和資源互補(bǔ)等目標(biāo)。有社會(huì)資本管理營運(yùn)、有政府部門提供扶持和監(jiān)管將使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到快速發(fā)展，從而促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的整體提升。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的PPP模式選擇

基于齊齊哈爾市鼓勵(lì)將關(guān)停的企業(yè)廠房，撤并的學(xué)習(xí)宿舍等政府閑置資產(chǎn)用于養(yǎng)老事業(yè)的政策特點(diǎn)，本研究提出采用PPP模式中的特許經(jīng)營權(quán)ROT模式，及將政府已有的廢棄不用廠房、校舍等資產(chǎn)交給民進(jìn)資本進(jìn)行改建、運(yùn)營，當(dāng)合約期滿后交還給政府。其關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)ROT模式流程圖，如下圖所示：

階段一（改建階段）：由政府部門向民間社會(huì)項(xiàng)目投資者提出招標(biāo)需求，由民間部門參與投標(biāo)，招投標(biāo)成功后，將政府已有的資產(chǎn)按照簽訂的項(xiàng)目合同轉(zhuǎn)移給中標(biāo)公司，并由中標(biāo)公司承擔(dān)改造、改建作業(yè)。在此過程中，雙方需簽署相應(yīng)合同，對(duì)改建范圍、改建內(nèi)容進(jìn)行限定，同事確定改建和運(yùn)營管理期限。與此同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)簽訂的特許經(jīng)營權(quán)及合同對(duì)項(xiàng)目提供相關(guān)政策補(bǔ)貼，具體可參照2014年出臺(tái)的《鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策》和其他相關(guān)政策。

階段二（運(yùn)營階段）：有社會(huì)資本項(xiàng)目方聘任相關(guān)管理經(jīng)營人員進(jìn)行運(yùn)營，由政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管。主要監(jiān)管內(nèi)容為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)情況、提供服務(wù)的質(zhì)量和財(cái)政補(bǔ)貼使用情況，從而使得PPP模式能夠穩(wěn)步運(yùn)營并逐漸扭虧為盈，取得經(jīng)濟(jì)效益。

階段三（轉(zhuǎn)移階段）：當(dāng)?shù)竭_(dá)約定期限后，政府收回特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目可由政府獨(dú)立運(yùn)營，也可根據(jù)情況交由民間資本繼續(xù)運(yùn)營。此階段政府和民間部門應(yīng)已收回成本，項(xiàng)目本身已產(chǎn)生盈利。

（二）PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)

合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)能夠有效的提高項(xiàng)目完成效率，提高監(jiān)管力度，加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌效力對(duì)PPP模式的轉(zhuǎn)移力度，同時(shí)有助于減少民間投資和政府部門的風(fēng)險(xiǎn)，增加老年消費(fèi)者對(duì)項(xiàng)目的信賴程度。

民間資本中標(biāo)者應(yīng)占有50%以上的股權(quán)，基于在整個(gè)PPP模式中，民間資本完成了整個(gè)企業(yè)運(yùn)營環(huán)節(jié)，50%以上的股權(quán)有利于發(fā)揮民營企業(yè)的管理優(yōu)勢(shì)，切合市場(chǎng)變化，有效加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的改建、運(yùn)營和發(fā)展。政府雖然占有不足50%的股權(quán)，但基于原有資產(chǎn)屬于政府、期限結(jié)束后項(xiàng)目資產(chǎn)歸政府所有，因此政府需要對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行監(jiān)管，不僅對(duì)項(xiàng)目的盈利能力進(jìn)行有效監(jiān)控，更應(yīng)在宏觀上對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行把控，以使得應(yīng)用PPP模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目對(duì)齊齊哈爾市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。

（三）ppp模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

基于PPP模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目涉及到了政府部門、民進(jìn)資本方以及老年人口市場(chǎng)，本模式主要在政府干預(yù)方面、民間資本方營運(yùn)方面、市場(chǎng)方面存在風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于政府方面，由于政府對(duì)于其在PPP模式中所處地位以及運(yùn)作缺乏經(jīng)驗(yàn)，政府的相關(guān)決策干預(yù)會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目造成風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，由于政府審批手續(xù)繁雜，相對(duì)于靈活的民間企業(yè)管理而言缺乏優(yōu)勢(shì)，在PPP模式中，容易處于被動(dòng)的一面，在項(xiàng)目管理過程中，政府的審批速度往往會(huì)拖慢項(xiàng)目的決策速度，使項(xiàng)目不能順應(yīng)市場(chǎng)的變化從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于民間資本方面，由于其主要是以營利為目的，在運(yùn)營過程中會(huì)產(chǎn)生違背公益性原則的風(fēng)險(xiǎn)，例如，當(dāng)前民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更傾向于具備完全自理能力的消費(fèi)者，而拒絕無自理能力的消費(fèi)者入住。一旦此風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，不僅對(duì)于PPP模式移植過來的公辦品牌影響力造成損害，也不利于PPP模式在齊齊哈爾市的廣泛應(yīng)用。

對(duì)于市場(chǎng)方面，存在PPP項(xiàng)目收益低下或虧損的風(fēng)險(xiǎn)，雖然齊齊哈爾市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有著完善的市場(chǎng)需求和充足的老年人口基數(shù)，但如何引導(dǎo)老年人口的養(yǎng)老意識(shí)，從空巢居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)變到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，仍是目前需要解決的問題。

五、結(jié)語

通過利用ppp模式的優(yōu)勢(shì)，緩和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的兩極分化趨勢(shì)，同時(shí)能夠更加合理的使用政府資源，并使得民間資本能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到發(fā)揮。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠盤活政府閑置資產(chǎn)，提供民間資本投資渠道和提供就業(yè)崗位，從而達(dá)到多方共贏的效果。從經(jīng)濟(jì)角度促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展，使得齊齊哈爾老年人老有所居、老有所樂，共建新時(shí)期的國際老年友好城市。

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[8]陳亞平，王智博，楊彬.中醫(yī)藥大學(xué)附屬醫(yī)院助力養(yǎng)老事業(yè)的可行性戰(zhàn)略探討——以黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院為例[J].中國社會(huì)醫(yī)學(xué)雜志，2017，34（1）：4-6.

[責(zé)任編輯：趙磊]