“體系銜接與治理創(chuàng)新”
——上海市單元規(guī)劃的演進(jìn)與探索

凌 莉

0 引言

十九大報(bào)告提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總要求，創(chuàng)新城市空間治理能力、優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施體系是新時(shí)期規(guī)劃工作者面臨的重要命題，既要在應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的同時(shí)，保證規(guī)劃體系的相對(duì)穩(wěn)定和適度彈性、促進(jìn)政府空間治理能力的提升，又必須符合以人民為中心的工作宗旨，保證社會(huì)公益性要素得以剛性落實(shí)、維護(hù)公眾利益和城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。

2008年1月《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式頒布實(shí)施以后，我國城市的規(guī)劃編制體系基本穩(wěn)定在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)法定層次，對(duì)于超大、特大和大城市①根據(jù)2014年11月中國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，超大城市為城區(qū)常住人口1 000萬以上；特大城市為城區(qū)常住人口500萬至1 000萬；大城市為城區(qū)常住人口100萬至500萬。而言，總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)銜接不暢是長期存在的問題，國內(nèi)各大城市也嘗試通過“分區(qū)規(guī)劃”、“單元規(guī)劃”、“街坊控詳”等多種規(guī)劃編制工具予以解決和優(yōu)化。2011年頒布實(shí)施的《城市、鎮(zhèn)控制性詳規(guī)劃編制審批辦法》首次從國家法規(guī)層面明確了大城市和特大城市可編制單元規(guī)劃。上海市單元規(guī)劃層次始現(xiàn)于《上海市城市規(guī)劃條例》（2003），經(jīng)《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2010）修訂延續(xù)至今，是在總結(jié)原有“分區(qū)規(guī)劃”、“地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，為有效實(shí)施總體規(guī)劃，同時(shí)針對(duì)上?！皟杉?jí)政府三級(jí)管理”的特點(diǎn)而設(shè)立的承上啟下的規(guī)劃層次。2004版上海市中心城單元在落實(shí)《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》要求、指導(dǎo)中心城控詳編制滿覆蓋上發(fā)揮了重要的歷史作用，重新回顧和審視上海單元規(guī)劃編制的演進(jìn)歷程，對(duì)于完善現(xiàn)行規(guī)劃體系、推進(jìn)新一輪總體規(guī)劃實(shí)施，以及優(yōu)化當(dāng)前上海主城區(qū)單元規(guī)劃編制，都具有前瞻和現(xiàn)實(shí)意義。

表1 國內(nèi)主要大城市總規(guī)與控規(guī)（地塊控詳）之間銜接層次情況表

1 規(guī)劃體系演變下的單元規(guī)劃層次

1.1 國家規(guī)劃編制體系的發(fā)展: 層次穩(wěn)定中的地方多元探索

1989頒布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》提出“編制城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段進(jìn)行。大城市、中等城市為了進(jìn)一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，可以編制分區(qū)規(guī)劃”。2008年1月《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式頒布實(shí)施，原法廢止，新法從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，進(jìn)一步明確“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。從國家大法的修訂來看，總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為法定層次依舊保持穩(wěn)定，對(duì)于兩者之間的銜接性層次并未再做導(dǎo)向性要求，為各城市依據(jù)自身特點(diǎn)完善規(guī)劃體系留有更多空間。2011年頒布實(shí)施的《城市、鎮(zhèn)控制性詳規(guī)劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號(hào)）第十一條提出“編制大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以根據(jù)本地實(shí)際情況，結(jié)合城市空間布局、規(guī)劃管理要求，以及社區(qū)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)要求等，將建設(shè)地區(qū)劃分為若干規(guī)劃控制單元，組織編制單元規(guī)劃”。單元規(guī)劃首次在國家法規(guī)中出現(xiàn)，這與國內(nèi)各大城市探索總規(guī)與控規(guī)之間銜接的規(guī)劃編制實(shí)踐密不可分。

國內(nèi)各主要城市的正在研究或已經(jīng)實(shí)施的銜接層次（表1），主要有“分區(qū)規(guī)劃、單元規(guī)劃、街坊控規(guī)、城市發(fā)展單元、控規(guī)管理單元”等類型，作用集中在兩方面：一是強(qiáng)化總規(guī)與控規(guī)的層次銜接，傳導(dǎo)總規(guī)剛性約束要求，指導(dǎo)下位控詳（地塊控詳）編制；二是與地方管理緊密結(jié)合，形成適合于當(dāng)?shù)刂卫眢w系的規(guī)劃層次。

1.2 上海單元規(guī)劃的地位演進(jìn): 適應(yīng)超大城市規(guī)劃管理的法定規(guī)劃層次

在《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）批復(fù)之前，上海歷史上曾有過兩輪法定批復(fù)的城市總體規(guī)劃。最早1986年批準(zhǔn)的上海城市總體規(guī)劃產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在中國改革開放的大背景下，為應(yīng)對(duì)虹橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地批租，上海在全國率先提出了控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)完善規(guī)劃編制和管理體系進(jìn)行了一次開拓性的嘗試。1993年上海開始啟動(dòng)2001年版總體規(guī)劃，前后整整編制了8年。在此過程中，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷成熟，城市總體規(guī)劃在確定性質(zhì)、規(guī)模以后，對(duì)于如何從定量的角度實(shí)施并落實(shí)管控要求，在技術(shù)上一直不斷進(jìn)行探索。盡管上海有分區(qū)規(guī)劃，但是用分區(qū)規(guī)劃直接指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃，在實(shí)際操作過程中還是缺乏有效的傳導(dǎo)和銜接，于是上海開始了單元規(guī)劃編制的探索之路。

圖1 2003版上海市城市規(guī)劃體系示意圖

圖2 2010年后上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系示意圖

圖3 “兩規(guī)融合”的規(guī)劃體系

1.2.1 2003版《上海市城市規(guī)劃條例》

《上海市城市規(guī)劃條例》始制定于1995年，為有效實(shí)施《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》，2003年12月 頒 布 了 修 正的《上海市城市規(guī)劃條例》，明確了新的規(guī)劃體系，按照中心城和郊區(qū)兩條主線，從上至下分為5個(gè)層面（圖1）。條例中，控制性單元規(guī)劃首次納入規(guī)劃編制的法定層次，進(jìn)而成為城市總體規(guī)劃落實(shí)的重要環(huán)節(jié)和城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)，以及城市規(guī)劃分級(jí)管理中有效解決市、區(qū)部門協(xié)同運(yùn)作問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單元規(guī)劃上承分區(qū)規(guī)劃，下啟控制性詳細(xì)規(guī)劃，是上海超大城市分級(jí)規(guī)劃管理中促進(jìn)市區(qū)協(xié)同、實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、分級(jí)管理”的關(guān)鍵內(nèi)容之一[6]。

1.2.2 2010版《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》修訂后《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，2010年11月上海頒布了修正的《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，進(jìn)一步將上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系明晰為“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”4個(gè)層次，以便更好地統(tǒng)籌各類資源、傳導(dǎo)管控要求，中心城區(qū)域內(nèi)編制分區(qū)規(guī)劃，在中心城分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制單元規(guī)劃，在單元規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；明確了中心城單元規(guī)劃的編制導(dǎo)向，

即中心城規(guī)劃的制定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)與人口疏解、功能提升、環(huán)境改善和景觀優(yōu)化相結(jié)合，增加公共綠地和公共空間，控制建筑容量和高層建筑。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，上海城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系在2003年總體框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化了每個(gè)層次規(guī)劃的定位、編制要求和管理規(guī)定，充分體現(xiàn)了層層落實(shí)、逐步細(xì)化的管理意圖與要求（圖2）。

1.2.3 上海2035的新要求

為適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求和新趨勢(shì)，保障上海新一輪總規(guī)的有效實(shí)施，上海2035構(gòu)建了“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—實(shí)施機(jī)制”的邏輯框架，明確了“空間合一、時(shí)間合拍”的空間規(guī)劃體系（圖3），進(jìn)一步完善了全域覆蓋、分層管理、分類指導(dǎo)的規(guī)劃編制體系，構(gòu)建“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的規(guī)劃層次，并從空間維度對(duì)總體規(guī)劃的目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。

體系基于中心城控規(guī)基本全覆蓋和發(fā)展結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的現(xiàn)狀，以及簡化管理層次的目標(biāo)導(dǎo)向，將原分區(qū)層次和單元層次合并為新的單元規(guī)劃層次，原分區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容一部分上移至市級(jí)總規(guī)的分區(qū)指引，一部分則下移到新的單元規(guī)劃層次。單元規(guī)劃層次，包括主城區(qū)單元規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃和新市鎮(zhèn)總規(guī)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線型內(nèi)容，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控的管理平臺(tái)②根據(jù)全市總規(guī)和各區(qū)總規(guī)，中心城區(qū)按行政區(qū)、主城片區(qū)按片區(qū)來編制全覆蓋的單元規(guī)劃，強(qiáng)化存量規(guī)劃背景下公共利益的保障和落實(shí)。郊區(qū)編制新市鎮(zhèn)總規(guī)，基于鎮(zhèn)作為本市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”行政管理基本層次和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本單元的定位，立足全鎮(zhèn)域，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保障底線型、公益性設(shè)施空間，指導(dǎo)近期項(xiàng)目建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一和審批事項(xiàng)合一。。

1.3 小結(jié)

國家法規(guī)的修訂和國內(nèi)各大城市規(guī)劃編制的實(shí)踐探索，顯示出總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間需要必要的銜接層次。上海從實(shí)施上一版總規(guī)開始了單元規(guī)劃的編制探索，首先在2003年率先在全國地方法規(guī)體系層面明確了單元規(guī)劃的法定地位，其次于2004年開展的中心城單元規(guī)劃編制中，深化明確了單元規(guī)劃的地位作用、分解指標(biāo)和控制要素等內(nèi)容，有效指導(dǎo)了中心城控規(guī)全覆蓋，最后在上海2035明確的“兩規(guī)融合”規(guī)劃體系中，取消了分區(qū)規(guī)劃層次，強(qiáng)化了單元規(guī)劃承上啟下的層次作用，使之在適應(yīng)超大城市規(guī)劃管理的結(jié)構(gòu)性管控中發(fā)揮更多作用。

2 上海兩輪單元規(guī)劃的編制實(shí)踐和技術(shù)比較

2.1 2004版單元規(guī)劃編制概況

2004版單元規(guī)劃定位為上承全市總體規(guī)劃、中心城分區(qū)規(guī)劃，下啟控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃層次，是控規(guī)編制的上位依據(jù)，編制范圍為整個(gè)中心城。中心城劃分為242個(gè)控規(guī)單元③根據(jù)2012年上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，中心城共劃分273個(gè)控詳規(guī)劃編制單元。（圖4），將人口、用地、建筑、配套設(shè)施等規(guī)劃要求逐項(xiàng)分解至各單元。到2007年底，除個(gè)別特定區(qū)域外，中心城整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃基本編制完成。

2.2 2017版單元規(guī)劃編制概況

2017年初，上海市啟動(dòng)了主城區(qū)單元規(guī)劃的編制研究工作，同年12月下發(fā)了《上海主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》（以下簡稱“新規(guī)范”）。根據(jù)新規(guī)范，單元規(guī)劃的定位為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線型內(nèi)容，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控的管理平臺(tái)。新規(guī)范適用于中心城和主城片區(qū)，中心城單元規(guī)劃以各行政區(qū)范圍進(jìn)行編制，主城片區(qū)以單元進(jìn)行編制（圖5）。目前各區(qū)單元規(guī)劃正在推進(jìn)編制中。

航行中的船舶應(yīng)充分考慮風(fēng)的影響，同時(shí)注意雷雨大風(fēng)來臨風(fēng)時(shí)能見度下降甚至惡劣，對(duì)船舶航行安全造成的影響。注意本船偏航或它船偏航對(duì)安全夠成直接的威脅。加強(qiáng)VHF值班，守聽VTS通告及它船動(dòng)態(tài)，可安排專人負(fù)責(zé)。

2.3 編制框架比較

對(duì)比兩版單元規(guī)劃的編制框架（表2）可以看出，核心管控內(nèi)容保持了延續(xù)和深化，變化主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是在總則里增加規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容，本輪單元規(guī)劃是中心城控規(guī)滿覆蓋的背景下編制，需要對(duì)原有單元規(guī)劃及控規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估；二是新增了總體發(fā)展戰(zhàn)略部分，由于本輪單元規(guī)劃歸并了原中心城分區(qū)和單元規(guī)劃，成果是“一個(gè)區(qū)一本規(guī)劃”，需要在全區(qū)范圍內(nèi)明確發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點(diǎn)和統(tǒng)籌各項(xiàng)資源配置；三是增加了實(shí)施保障部分，從時(shí)間維度對(duì)下位控規(guī)實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)控。

2.4 主要技術(shù)要求比較

2.4.1 單元?jiǎng)澐址绞?/p>

2004版單元規(guī)劃的控規(guī)編制單元?jiǎng)澐职凑铡盁o縫銜接、全覆蓋”的原則確定范圍，一般以行政區(qū)邊界為基礎(chǔ)，結(jié)合干線道路和河道劃定，以5萬人為基本單位，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)，每個(gè)編制單元面積一般為1—3 km2，內(nèi)外環(huán)之間，每個(gè)編制單元一般為3—5 km2。2017版單元規(guī)劃的單元?jiǎng)澐址绞皆诓桓淖冊(cè)匾?guī)編制單元的基礎(chǔ)上，新增單元邊界線與區(qū)界、街道鎮(zhèn)邊界基本保持一致，對(duì)于過大的街道考慮以快速路或主干道為界進(jìn)行分割，旨在進(jìn)一步發(fā)揮行政主體（區(qū)和街道）在資源統(tǒng)籌配置上的優(yōu)勢(shì)，每個(gè)單元面積一般在3 km2，常住人口為5萬—10萬人。

2.4.2 主要管控要素和指標(biāo)

2004版單元規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“定性質(zhì)、定功能、定總量”，以社區(qū)為基礎(chǔ)研究單位，確定控制性編制單元的功能和基本規(guī)劃要素，主要包括6類強(qiáng)制性要素和3類指導(dǎo)性要素：6類強(qiáng)制性規(guī)劃要素為土地使用性質(zhì)、建筑量、密度分區(qū)（開發(fā)強(qiáng)度和建筑高度）、公共綠地、主要市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等；3類指導(dǎo)性要素為重要地區(qū)的城市設(shè)計(jì)、輪廓線規(guī)劃要求和特殊顏色限制等。2017版單元規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了落實(shí)新一輪總規(guī)的管控要求，新規(guī)范依據(jù)市級(jí)總規(guī)共遴選了發(fā)展規(guī)模、服務(wù)設(shè)施和歷史文化、綜合交通、生態(tài)低碳安全、城市經(jīng)濟(jì)等5大類57項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)分為約束類和預(yù)期類2種類型，差別化分類傳導(dǎo)管控至全區(qū)、單元和街坊3個(gè)層面。

圖4 上海市中心城編制單元?jiǎng)澐謭D

圖5 上海市主城區(qū)單元規(guī)劃編制范圍圖

2.5 小結(jié)

從兩輪單元規(guī)劃編制實(shí)踐的演進(jìn)可以看出，單元規(guī)劃作為承上啟下的銜接層次，落實(shí)總規(guī)指導(dǎo)控規(guī)的作用在不斷加強(qiáng)。由于編制的時(shí)代背景不同，要解決的重點(diǎn)問題并不相同。兩版規(guī)劃的技術(shù)要求都體現(xiàn)了強(qiáng)制性和指導(dǎo)性的有機(jī)結(jié)合。但2004年單元規(guī)劃的背景是指導(dǎo)中心城控規(guī)編制，內(nèi)容上重在“雙增雙減”和分解主要管控指標(biāo)。2017版編制的背景是中心城控規(guī)已基本滿覆蓋，面臨著城市更新的需求，因而在內(nèi)容上強(qiáng)化了中心城精細(xì)化、差異化的管控要求，與行政實(shí)施管理主體結(jié)合更為緊密；同時(shí)針對(duì)公益性、底線設(shè)施實(shí)施性不足的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)了落地管控要求。

表2 2004版中心城單元規(guī)劃和2017版主城區(qū)單元規(guī)劃編制框架對(duì)比表

3 上海新一輪主城區(qū)單元規(guī)劃編制的初步思考

當(dāng)前上海正在推進(jìn)主城區(qū)新一輪單元規(guī)劃的編制工作，按照國家對(duì)空間規(guī)劃體系改革的總體要求，以城市總體規(guī)劃改革為重點(diǎn)，探索建立分級(jí)管理、分類管制、層級(jí)傳導(dǎo)、權(quán)責(zé)明晰的規(guī)劃管理機(jī)制，協(xié)調(diào)好規(guī)劃的剛性控制和彈性引導(dǎo)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)城市由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式增長轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)“大數(shù)據(jù)”信息采集，完善規(guī)劃督察及評(píng)估機(jī)制等，筆者建議本輪單元規(guī)劃編制應(yīng)在體系銜接、編制內(nèi)容和技術(shù)方法上強(qiáng)化以下內(nèi)容。

3.1 體系銜接上突出承上啟下的關(guān)鍵作用

二是與事權(quán)匹配統(tǒng)籌底線管控內(nèi)容。本次主城區(qū)單元規(guī)劃與上輪相比，加強(qiáng)了底線性、公益性設(shè)施的落地管控要求，為強(qiáng)化有效落實(shí)，更緊密地銜接行政實(shí)施主體，在形式上體現(xiàn)為“一個(gè)區(qū)，一本規(guī)劃”。從上輪單元規(guī)劃指導(dǎo)控規(guī)的實(shí)施實(shí)踐來看，與行政主體結(jié)合不足，無法建立有效關(guān)聯(lián)的評(píng)估考核機(jī)制，是底線性、公益性設(shè)施實(shí)施不足的重要原因。在本輪單元編制中應(yīng)加強(qiáng)區(qū)、街道鎮(zhèn)兩級(jí)行政主體的統(tǒng)籌和責(zé)任主體作用，特別是街道鎮(zhèn)級(jí)行政主體，為構(gòu)建全覆蓋、均等化的基本公共服務(wù)體系和落實(shí)15分鐘生活圈提供支撐與保障。

三是從管理下沉角度深化對(duì)控規(guī)的指導(dǎo)要求。根據(jù)新規(guī)范，本輪單元規(guī)劃定位為管理文件和管理平臺(tái)，管控重心下沉至街坊層面。從國內(nèi)其他超大城市單元規(guī)劃編制的實(shí)踐看，單元規(guī)劃與控規(guī)的銜接更顯緊密，多數(shù)放在控規(guī)層次統(tǒng)一編制，成為開發(fā)控制的核心層次。上海市中心城控規(guī)編制已經(jīng)基本滿覆蓋，在控規(guī)實(shí)施評(píng)估的基礎(chǔ)上，將單元規(guī)劃的管控要求下沉到街坊層面，并通過管理程序設(shè)定，明確管控剛性和彈性，更能體現(xiàn)中心城精細(xì)化管理的要求。

3.2 編制內(nèi)容上聚焦民生公益推動(dòng)中心城的品質(zhì)提升

一是優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的平衡和充分配置。十九大報(bào)告中提出“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。本輪單元規(guī)劃編制的前期評(píng)估指出，公共服務(wù)設(shè)施配置存在的不充分與不平衡主要體現(xiàn)在落地性和適配性上。本輪單元規(guī)劃編制應(yīng)首先提升現(xiàn)狀配置水平，強(qiáng)化全覆蓋、均等化基本公共服務(wù)體系的落地管控；其次是針對(duì)底線性、公益性用地實(shí)施滯后于經(jīng)營性用地的現(xiàn)實(shí)，優(yōu)化設(shè)施的實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)其在近期可更新開發(fā)地塊優(yōu)先實(shí)施；最后根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和需求特點(diǎn)，如年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)狀況等，引導(dǎo)特定設(shè)施配置，并增強(qiáng)用地的彈性適應(yīng)和用途轉(zhuǎn)換性。

二是提升綠地生態(tài)空間的使用品質(zhì)和開放性。上海2035提出了公園綠地倍增的發(fā)展目標(biāo)，新規(guī)范也對(duì)各區(qū)的人均公園綠地指標(biāo)提出了明確要求，對(duì)中心城各區(qū)而言，落實(shí)實(shí)施現(xiàn)實(shí)難度較大。前期的評(píng)估調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民更關(guān)注綠地空間的使用品質(zhì)和開放性。因而，建議本輪單元規(guī)劃在落實(shí)指標(biāo)和提升空間覆蓋水平方面可以結(jié)合舊城有機(jī)更新，一方面通過用地調(diào)整和轉(zhuǎn)化挖掘存量、增加總量，另一方面通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)綠地空間的品質(zhì)和藝術(shù)性提升，以及附屬綠地的公共開放，并與慢行系統(tǒng)結(jié)合，在主城區(qū)形成“增總量、優(yōu)布局、提品質(zhì)、營活力”的綠地生態(tài)格局，使居民在享用綠地生態(tài)空間時(shí)能得到更多的獲得感。

三是確保租賃性等保障性住房的適配布局。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》中也明確了住房租賃市場(chǎng)的培育和發(fā)展是未來深化住房制度改革的重要內(nèi)容。上海單元規(guī)劃編制應(yīng)在規(guī)模總量控制的基礎(chǔ)上，深化空間分布和選址布局的引導(dǎo)要求，一方面根據(jù)不同功能區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向，如中央活動(dòng)區(qū)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、TOD社區(qū)等，提出空間分布比例的管控要求；另一方面綜合考慮職住平衡、交通便利、存量轉(zhuǎn)換和風(fēng)貌保護(hù)等，明確租賃性住房的布局原則，其中應(yīng)鼓勵(lì)在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)部及周邊布局租賃性住房，以更好地吸納和服務(wù)創(chuàng)新型人才。

3.3 技術(shù)方法上加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用以提升編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)度

手機(jī)信令數(shù)據(jù)、移動(dòng)交通卡數(shù)據(jù)、企業(yè)大數(shù)據(jù)以及網(wǎng)絡(luò)上可獲得的開放數(shù)據(jù)，在研究城市空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域聯(lián)系、居民行為與出行特征等分析中的應(yīng)用越來越廣泛和深入，本輪單元規(guī)劃編制也可以綜合利用多源數(shù)據(jù)，以定量化的分析提升規(guī)劃編制的科學(xué)性。

一是利用空間訪問數(shù)據(jù)評(píng)估公共服務(wù)設(shè)施使用績效?；贐AT數(shù)據(jù)內(nèi)各類設(shè)施訪問量、訪客量輻射范圍、訪客年齡收入水平等系列標(biāo)簽信息，評(píng)估現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施的使用績效，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的配置水平，例如對(duì)新規(guī)范提出的關(guān)于博物館、圖書館、美術(shù)館等文化設(shè)施空間配置的指標(biāo)要求，可以基于空間使用評(píng)估提出布局引導(dǎo)策略。

二是利用專項(xiàng)使用數(shù)據(jù)識(shí)別與分析城市空間?；谌巳好芏取⒒ヂ?lián)網(wǎng)地圖興趣點(diǎn)、高等級(jí)辦公樓宇租金等數(shù)據(jù)，識(shí)別CAZ及城市副中心實(shí)際范圍和發(fā)展能級(jí)，以及區(qū)域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)發(fā)展廊道等情況?；诨ヂ?lián)網(wǎng)地圖興趣點(diǎn)、夜間出租車起點(diǎn)地等數(shù)據(jù)，分析夜間休閑空間使用活力情況?；凇肮具恕被颉皭偱苋Α钡華PP的城市跑步者信息，識(shí)別健身跑路線、慢行空間和活力街道?；诠簿謱?shí)有外籍人口、國際學(xué)校分布等數(shù)據(jù)，分析國際社區(qū)、外國人行為空間集聚地等分布特征，識(shí)別國際社區(qū)，從而在單元規(guī)劃編制中優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和特定政策區(qū)空間劃定等內(nèi)容。

三是利用手機(jī)信令數(shù)據(jù)開展職住平衡評(píng)估。基于手機(jī)信令識(shí)別上海中心城的通勤區(qū)，分析區(qū)域職住平衡情況，以及職住OD、職住細(xì)化特征等情況，結(jié)合地區(qū)交通容量、地區(qū)居住和就業(yè)人口匹配性等研究，為地區(qū)商業(yè)、辦公、居住等用地發(fā)展導(dǎo)向提供建議，均衡就業(yè)崗位分布，促進(jìn)居民近地職住，縮短通勤交通。

四是利用交通出行等數(shù)據(jù)支撐用地更新的結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過使用交通數(shù)據(jù)分析評(píng)估交通承載能力和道路服務(wù)水平，通過對(duì)交通監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)及居民出行的綜合分析，為交通系統(tǒng)優(yōu)化、用地功能和開發(fā)強(qiáng)度的布局調(diào)整等提供量化支撐。

4 結(jié)語

上海市單元規(guī)劃編制的實(shí)踐是優(yōu)化規(guī)劃體系銜接、創(chuàng)新城市治理的有益嘗試。目前北京、上?？傄?guī)已獲批，全國其他城市新一輪總體規(guī)劃也在編制和報(bào)批中。傳導(dǎo)總規(guī)剛性管控要求、分解落實(shí)編制內(nèi)容，加強(qiáng)總規(guī)—控規(guī)層次之間的銜接反饋，是總規(guī)編制后實(shí)施的重要任務(wù)。展望單元規(guī)劃的未來，不僅是一個(gè)過程性的管理文件，更應(yīng)是一個(gè)承載公共政策的綜合管理平臺(tái)。以單元評(píng)估作為總規(guī)定期檢討與實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)平臺(tái)，以單元統(tǒng)籌替代控規(guī)實(shí)施審批中的項(xiàng)目利益博弈，以單元?jiǎng)討B(tài)調(diào)整應(yīng)對(duì)市場(chǎng)實(shí)施彈性保障城市重大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先落實(shí)，進(jìn)而使之真正成為體現(xiàn)上海超大城市睿智發(fā)展特點(diǎn)的城市治理新工具。