上海城市更新背景下的15分鐘社區(qū)生活圈行動(dòng)路徑探索

何 瑛

1 背景

圖1 生活圈試點(diǎn)建設(shè)成果

在我國(guó)新常態(tài)發(fā)展的背景下，上海面臨著創(chuàng)新發(fā)展、有機(jī)更新發(fā)展的新挑戰(zhàn)。在第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議上，上海提出的建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”發(fā)展模式，迫使城市的發(fā)展重心從新增用地的規(guī)模擴(kuò)張逐漸轉(zhuǎn)向存量用地的品質(zhì)提升。存量社區(qū)是與居民日常工作生活關(guān)系最為密切的基本載體，針對(duì)其更新發(fā)展問(wèn)題，學(xué)術(shù)界和規(guī)劃從業(yè)者一直致力于探索各種解決方法，并付諸實(shí)踐。目前上海已形成較為全面的指導(dǎo)居住區(qū)層面建設(shè)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，上海2035總體規(guī)劃在此基礎(chǔ)上，從提高人性化體驗(yàn)、方便居民生活的角度出發(fā)，提出打造“15分鐘社區(qū)生活圈”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“生活圈”）的策略，作為上海建設(shè)卓越的全球城市，踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”5大城市發(fā)展理念的重要手段之一。在此背景下的社區(qū)生活圈建設(shè)大致包含兩方面的意義：在物質(zhì)空間層面上，應(yīng)對(duì)社區(qū)類(lèi)型多樣、居民需求分異、老齡化社會(huì)問(wèn)題加劇等社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，形成安全、友好、舒適的社區(qū)生活平臺(tái)；在社會(huì)治理層面上，通過(guò)推動(dòng)社區(qū)生活圈的建設(shè)，提升居民對(duì)社區(qū)的關(guān)注度、參與感和歸屬感，探索“共建、共治”的社區(qū)治理路徑。鑒于存量社區(qū)面對(duì)的主體和利益團(tuán)體復(fù)雜多元，公共服務(wù)設(shè)施增加及提升的可用空間較少、老舊小區(qū)環(huán)境治理等難點(diǎn)，有必要對(duì)如何推動(dòng)存量社區(qū)的生活圈建設(shè)及其行動(dòng)路徑進(jìn)行研究，并在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

2 20世紀(jì)90年代以來(lái)的上海社區(qū)發(fā)展實(shí)踐歷程

2.1 初步探索社區(qū)規(guī)劃指標(biāo)和管理體制

上海從20世紀(jì)90年代以來(lái)就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃研究和實(shí)踐探索。1992年，原盧灣區(qū)（現(xiàn)黃浦區(qū)）的瑞金街道、普陀區(qū)的曹楊街道就已經(jīng)編制《社區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃》；從1995年起，浦東新區(qū)在街道社區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)展社區(qū)規(guī)劃和指標(biāo)研究，建立了區(qū)級(jí)層面的社區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系。這一時(shí)期的社區(qū)規(guī)劃在內(nèi)容上偏重于社區(qū)功能、規(guī)模定位等方面，較少注重社區(qū)形態(tài)規(guī)劃和空間布局層面。同時(shí)初步探索社區(qū)管理體制，開(kāi)展“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的新體制試點(diǎn)，將街道明確為社區(qū)管理的主體[1]。

2.2 形成較為完善的社區(qū)空間層面規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

2004年，上海開(kāi)始編制《上海市中心城單元規(guī)劃》，建立了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)體系，并通過(guò)后續(xù)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制在空間上予以落實(shí)。2011年，上海制定了《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《準(zhǔn)則》”），在國(guó)家層面制定的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)已有控規(guī)進(jìn)行分析評(píng)估，結(jié)合行業(yè)和實(shí)際需求，對(duì)各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，形成較為完善全面的社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。2016年，上海對(duì)《準(zhǔn)則》進(jìn)行修訂，在原基礎(chǔ)保障類(lèi)設(shè)施的基礎(chǔ)上，根據(jù)居民對(duì)服務(wù)的新訴求，增加了社區(qū)食堂、養(yǎng)育托管點(diǎn)等品質(zhì)提升型設(shè)施，社區(qū)可根據(jù)自身情況選擇性配置。社區(qū)物質(zhì)空間層面規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升、服務(wù)類(lèi)型的不斷豐富，給社區(qū)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。但是在實(shí)際操作中，也遇到了存量社區(qū)實(shí)施率低、規(guī)劃空間和需求不匹配等問(wèn)題。

2.3 聚焦存量社區(qū)豐富社區(qū)發(fā)展內(nèi)涵

隨著業(yè)界對(duì)社區(qū)和社區(qū)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)提升，社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵不斷豐富，除了社區(qū)公共設(shè)施配套外，社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)治理、公眾參與等議題也逐漸受到重視。2005年，有專(zhuān)家就在江寧路街道社區(qū)規(guī)劃時(shí)提出，除了物質(zhì)空間環(huán)境的梳理和整合外，還應(yīng)進(jìn)一步思考社區(qū)職能體制，打造社區(qū)文化[2]。2015年上海市政府出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》，體現(xiàn)了城市發(fā)展模式從增量開(kāi)發(fā)到存量提升、政府管理思路從自上而下的宏觀管控到多元主體協(xié)商的轉(zhuǎn)變，并推出城市更新“4大行動(dòng)計(jì)劃”①“4大行動(dòng)計(jì)劃”是指共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃。?！渡虾Ｊ?5分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《導(dǎo)則》”）作為其中“共享社區(qū)計(jì)劃”的指導(dǎo)性文件，基于《準(zhǔn)則》對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高要求，轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念。一是從統(tǒng)一的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)向以居民需求為導(dǎo)向的差異化設(shè)施配置轉(zhuǎn)變，包括基于地區(qū)人群特征和需求的設(shè)施配置以及基于兒童、老人等不同步行半徑偏好度的優(yōu)化設(shè)施布局；二是強(qiáng)調(diào)協(xié)作式規(guī)劃，鼓勵(lì)居民、社會(huì)團(tuán)體等組織通過(guò)多種方式參與社區(qū)建設(shè)。在實(shí)施上，為了確保生活圈的順利建設(shè)，提出了具體的行動(dòng)指引。

目前，上海已經(jīng)在一些社區(qū)開(kāi)展了生活圈規(guī)劃和建設(shè)的試點(diǎn)工作，包括浦東繽紛社區(qū)、普陀萬(wàn)里街道、靜安美麗家園等項(xiàng)目，在實(shí)施層面上已經(jīng)取得了一些成果，并積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如浦東將健身房前部空間改造為健身跑道，提供品質(zhì)更好的公共空間；普陀對(duì)原本“臟亂差”的楊家橋地區(qū)進(jìn)行修繕整治，結(jié)合濱水環(huán)境建設(shè)慢行步道和健身場(chǎng)所；靜安永和新村為解決小區(qū)內(nèi)部交通矛盾，劃示出獨(dú)立的慢行步道以引導(dǎo)交通流線（圖1）。

3 15分鐘社區(qū)生活圈行動(dòng)路徑

15分鐘社區(qū)生活圈的行動(dòng)路徑包括從前期啟動(dòng)到方案制定、項(xiàng)目實(shí)施、成果推廣的全過(guò)程，大致可以分為深解讀、組隊(duì)伍、找短板、定任務(wù)、推行動(dòng)和評(píng)成果6個(gè)步驟（表1）。

3.1 梳理社區(qū)關(guān)注重點(diǎn)， 明確生活圈建設(shè)導(dǎo)向

梳理本社區(qū)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，研究居民的需求變化趨勢(shì)，明確生活圈建設(shè)的導(dǎo)向和目標(biāo)。上海市提出15分鐘社區(qū)生活圈的建設(shè)應(yīng)從中央城市工作會(huì)議“以人為本、關(guān)注生活核心問(wèn)題、提高城市發(fā)展宜居性”的精神出發(fā)，聚焦居民日常生活、工作與休閑，通過(guò)優(yōu)化社區(qū)的用地布局，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，梳理公共開(kāi)放空間，營(yíng)造可達(dá)性強(qiáng)、服務(wù)精準(zhǔn)、功能復(fù)合、開(kāi)放安全的宜居社區(qū)。

以公共服務(wù)設(shè)施為例，相較于以往的社區(qū)規(guī)劃，此次生活圈重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面。一是設(shè)施類(lèi)型完善。目標(biāo)由基礎(chǔ)保障轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升，策略由普適原則走向針對(duì)人口結(jié)構(gòu)與活動(dòng)特征的差異化配置引導(dǎo)，逐步完善社區(qū)服務(wù)體系。二是人性體驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)各類(lèi)設(shè)施的空間布局與使用頻率的高效契合，滿足不同群體活動(dòng)圈層的可達(dá)要求，同時(shí)加強(qiáng)設(shè)施的步行關(guān)聯(lián)度，引導(dǎo)設(shè)施的“一站式”布局，推廣鄰里中心的建設(shè)。

3.2 組建項(xiàng)目推進(jìn)隊(duì)伍

社區(qū)是多條系統(tǒng)設(shè)施在此集成的場(chǎng)所，涉及多方主體，為了確保生活圈建設(shè)的順利進(jìn)行，應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目，整合各方力量來(lái)組建行動(dòng)隊(duì)伍。在組建隊(duì)伍時(shí)重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面。

一是自上而下的整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。成立區(qū)級(jí)層面的工作小組，搭建跨系統(tǒng)的協(xié)商溝通平臺(tái)。萬(wàn)里社區(qū)以區(qū)規(guī)土局為核心部門(mén)，負(fù)責(zé)具體工作的開(kāi)展，構(gòu)建了市規(guī)土局和區(qū)政府規(guī)劃引領(lǐng)，區(qū)規(guī)土局整體統(tǒng)籌各條線部門(mén)訴求，街道辦事處、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)居民協(xié)調(diào)推進(jìn)，專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)組織監(jiān)督宣傳的生活圈建設(shè)團(tuán)隊(duì)（圖2）。

二是自下而上的多主體參與。生活圈項(xiàng)目的推進(jìn)小組應(yīng)包含項(xiàng)目所在街道（鎮(zhèn)）/居委會(huì)、社區(qū)居民等利益相關(guān)體，社區(qū)規(guī)劃師、專(zhuān)家學(xué)者、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、實(shí)施主體等專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量以及社會(huì)組織（NGO）、媒體等第三方社會(huì)主體。上海社區(qū)在自身發(fā)展和更新中，已經(jīng)產(chǎn)生了一些基層自治機(jī)制，可以作為生活圈在社區(qū)推進(jìn)的工作平臺(tái)。例如靜安區(qū)依托已有的“三會(huì)一代理”②“三會(huì)”是指事前的決策聽(tīng)證會(huì)、事中的矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、事后的政務(wù)評(píng)議會(huì)；一代理是指群眾事務(wù)代理制度。和“1+5+x”③“1”是指黨支部書(shū)記1人；“5”是社區(qū)民警、業(yè)委會(huì)主任、物業(yè)、群眾及社會(huì)單位、居委會(huì)主任各1人；“x”包括黨員志愿者、樓組長(zhǎng)、駐區(qū)單位負(fù)責(zé)人等。自治模式，搭建社區(qū)規(guī)劃工作平臺(tái)。政府、規(guī)劃師、工程實(shí)施方、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、樓組長(zhǎng)與居民代表等多方參與者，都可以通過(guò)這一平臺(tái)充分溝通需求和想法，共同推進(jìn)生活圈的建設(shè)（圖3）。在浦東新區(qū)的繽紛社區(qū)項(xiàng)目中，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織的作用。例如陸家嘴福山路跑步道項(xiàng)目，通過(guò)公益基金會(huì)平臺(tái)，籌措建設(shè)資金，組織設(shè)計(jì)師與居民齊商共議形成實(shí)施方案。藝術(shù)墻繪項(xiàng)目則由公益基金會(huì)聯(lián)合企業(yè)集團(tuán)共同推動(dòng)。

表1 15分鐘社區(qū)生活圈行動(dòng)指引

圖2 萬(wàn)里社區(qū)生活圈工作組織架構(gòu)

圖3 靜安美麗家園項(xiàng)目工作組織架構(gòu)

表2 萬(wàn)里社區(qū)區(qū)域評(píng)估技術(shù)路線

3.3 評(píng)估社區(qū)現(xiàn)狀資源， 尋找社區(qū)短板

為了形成基于實(shí)際需求而非普適性的標(biāo)準(zhǔn)制定的15分鐘社區(qū)生活圈，需要針對(duì)具體社區(qū)，特別是中心城內(nèi)的老舊住區(qū)尋找社區(qū)短板所在。尋找社區(qū)短板可分為兩個(gè)步驟：一是通過(guò)區(qū)域評(píng)估，以市民需求為導(dǎo)向，以控規(guī)編制單元為主，對(duì)社區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)估，比對(duì)《導(dǎo)則》中的要求，明確生活圈中“缺什么、補(bǔ)什么”，形成初步的社區(qū)短板清單。二是積極納入公眾參與，加強(qiáng)協(xié)作式規(guī)劃?rùn)C(jī)制，以初步的社區(qū)短板清單為討論基礎(chǔ)，聽(tīng)取社區(qū)居民、街鎮(zhèn)、企業(yè)、社團(tuán)等直接利益相關(guān)者的意見(jiàn)和訴求，形成包括公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容及布局引導(dǎo)的短板清單。為了提高公眾參與的效率、擴(kuò)大參與廣度，社區(qū)規(guī)劃師、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)可通過(guò)開(kāi)展沙龍論壇、制作活潑易讀的宣傳手冊(cè)等方式，幫助居民了解相關(guān)社區(qū)的政策與規(guī)劃，從而引導(dǎo)居民有效參與社區(qū)討論。

為了更加精準(zhǔn)地進(jìn)行社區(qū)評(píng)估，萬(wàn)里社區(qū)在評(píng)估工作開(kāi)展前，遵循系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性和可操作性等原則選取需要評(píng)估的社區(qū)要素，并形成調(diào)研要素清單一覽表，包括人群特征、社區(qū)物質(zhì)空間要素和居民需求3個(gè)方面。在公眾參與上，采用了通過(guò)街道、社區(qū)工作者向居民發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)居民代表進(jìn)行訪談等多種形式了解居民對(duì)社區(qū)的發(fā)展意愿。除此之外，萬(wàn)里社區(qū)還在評(píng)估中對(duì)社區(qū)內(nèi)的可挖潛資源進(jìn)行了調(diào)研，以便為后期規(guī)劃方案的落地提供可行性保障。在評(píng)估結(jié)論上，重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、慢行網(wǎng)絡(luò)等公共資源與使用需求的匹配關(guān)系（表2）。

3.4 制定總體任務(wù)

基于尋找社區(qū)短板和資源挖潛的工作基礎(chǔ)，通過(guò)社區(qū)頂層設(shè)計(jì)來(lái)明確15分鐘生活圈的建設(shè)內(nèi)容，制定發(fā)展目標(biāo)，提出規(guī)劃策略，明確空間布局方案。

在實(shí)踐中，不同的社區(qū)針對(duì)自身的本底、發(fā)展短板和重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題，提出了具有針對(duì)性的生活圈建設(shè)目標(biāo)。例如萬(wàn)里社區(qū)為應(yīng)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)能力偏低、土地資源約束等問(wèn)題，提出了“魅力社區(qū)、悅行萬(wàn)里”的目標(biāo)，以及街道發(fā)展的4個(gè)關(guān)鍵要素：公共服務(wù)設(shè)施與場(chǎng)地完善、交通條件改善、環(huán)境美化與生態(tài)低碳和公共藝術(shù)活動(dòng)策劃，并明確了公共服務(wù)設(shè)施、公共開(kāi)放空間、慢行系統(tǒng)3個(gè)關(guān)鍵要素的空間布局方案；浦東新區(qū)繽紛社區(qū)項(xiàng)目以“精心設(shè)計(jì)、服務(wù)百姓、點(diǎn)亮生活”為目標(biāo)，通過(guò)社區(qū)頂層設(shè)計(jì)“一張藍(lán)圖”引導(dǎo)社區(qū)更新，重點(diǎn)聚焦慢行交通、公共空間、公共服務(wù)和公共藝術(shù)活動(dòng)4個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)建成環(huán)境的藝術(shù)化改造和社區(qū)成員的情感融入。靜安美麗家園項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注小區(qū)內(nèi)部存在問(wèn)題，提出住區(qū)內(nèi)部交通組織改善、社區(qū)安全全覆蓋、提升公共環(huán)境品質(zhì)和加強(qiáng)住宅建筑功能性與美觀性4個(gè)更新策略。

3.5 分期推進(jìn)生活圈建設(shè)

生活圈的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)式的過(guò)程，為了明確建設(shè)目標(biāo)，提升居民對(duì)社區(qū)規(guī)劃的信任，應(yīng)基于短板清單和布局方案引領(lǐng)，結(jié)合居民需求緊迫度、實(shí)施主體積極性、實(shí)施難易度等因素，明確3—5年的具體工作任務(wù)，形成“分期任務(wù)包”。

萬(wàn)里社區(qū)在布局方案和前期征求居民意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合街道近期工作和資金預(yù)算可實(shí)施性，形成近期3年行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018年）和中期行動(dòng)計(jì)劃（2019—2020年）。3年行動(dòng)計(jì)劃包括“鄰里之家計(jì)劃”“綠行萬(wàn)里計(jì)劃”“家園節(jié)計(jì)劃”。在2016—2017年間完成了相關(guān)控規(guī)調(diào)整、濱河漫步道改善、社區(qū)小廣場(chǎng)美化等一系列項(xiàng)目。浦東繽紛社區(qū)項(xiàng)目以陸家嘴街道作為試點(diǎn)，提出3年行動(dòng)計(jì)劃（2017—2019年），近期聚焦與居民生活密切相關(guān)的9大行動(dòng)，即“活力街道、街角廣場(chǎng)、慢行路徑、設(shè)施復(fù)合體、藝術(shù)空間、林蔭街道、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、破墻開(kāi)放行動(dòng)和文化活動(dòng)”（圖4）；通過(guò)年度實(shí)施項(xiàng)目指南推動(dòng)規(guī)劃落地，讓居民切身感受到社區(qū)的變化，提升居民與在地企業(yè)的參與熱情。靜安美麗家園項(xiàng)目在推進(jìn)生活圈建設(shè)時(shí)，特別關(guān)注居民的公眾參與，采取“分層推進(jìn)、分步推廣”的方式開(kāi)展。初步方案環(huán)節(jié)，以規(guī)劃師和居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)之間的溝通為主。草案環(huán)節(jié)，征詢(xún)意見(jiàn)范圍擴(kuò)大到社區(qū)居民代表、樓組長(zhǎng)等，草案方案確定后面向全部小區(qū)業(yè)主進(jìn)行公示。實(shí)施方案環(huán)節(jié)，面向所有業(yè)主進(jìn)行民主投票表決，必須滿足通過(guò)全部業(yè)主2/3以上同意方能生效。通過(guò)不斷聽(tīng)取和吸收居民意見(jiàn)，優(yōu)化規(guī)劃方案，最終形成了居民認(rèn)可的實(shí)施方案，確保建設(shè)的順利進(jìn)行。

3.6 總結(jié)和宣傳建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

為了提高居民對(duì)社區(qū)的關(guān)注以及優(yōu)化后續(xù)生活圈建設(shè)，區(qū)政府、街道/鎮(zhèn)組織等應(yīng)積極宣傳生活圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)論壇、展板等多元形式展現(xiàn)更新前后社區(qū)公共服務(wù)的提升與變化，加強(qiáng)與社區(qū)組織居民的溝通與宣傳，吸引居民及時(shí)了解更新的成果。市規(guī)土局可通過(guò)組織生活圈試點(diǎn)評(píng)優(yōu)工作、積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)及面，向全市推廣。

4 生活圈行動(dòng)中的組織架構(gòu)和公共參與優(yōu)化策略

經(jīng)過(guò)一系列生活圈的實(shí)踐試點(diǎn)，《導(dǎo)則》中提出的行動(dòng)指引在實(shí)際中基本得到了驗(yàn)證和落實(shí)。同時(shí)，不同的項(xiàng)目根據(jù)自身社區(qū)現(xiàn)狀和發(fā)展訴求，在具體實(shí)施上各有側(cè)重和創(chuàng)新。例如浦東繽紛社區(qū)在進(jìn)行社區(qū)微更新時(shí)，引入了設(shè)計(jì)方案遴選制度，選擇出市民喜愛(ài)的方案進(jìn)行實(shí)施，從而提高居民的參與度和對(duì)社區(qū)的關(guān)注度。目前在實(shí)踐遇到的一些問(wèn)題和不足主要集中在組織構(gòu)架以及公眾參與方面。例如，以區(qū)規(guī)土局為責(zé)任主體的生活圈推進(jìn)小組，難以有效跟蹤項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程。再如，生活圈建設(shè)的提出和推進(jìn)均以政府部門(mén)主導(dǎo)，居民雖然廣泛參與，但是參與深度不足；在征求居民意見(jiàn)階段，由于居民的規(guī)劃知識(shí)不足導(dǎo)致溝通不暢，等等。結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)梳理，提出以下幾個(gè)方面的優(yōu)化建議。

圖4 陸家嘴社區(qū)3年行動(dòng)項(xiàng)目分布圖

4.1 完善生活圈工作組織框架， 明確主體責(zé)任

針對(duì)具體社區(qū)所形成的生活圈建設(shè)任務(wù)包往往涉及內(nèi)容繁多，在系統(tǒng)上包括公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、慢行網(wǎng)絡(luò)、藝術(shù)小品等；在層次上包括涉及用地調(diào)整的規(guī)劃類(lèi)項(xiàng)目和不涉及用地調(diào)整的微更新項(xiàng)目；在流程上包括前期調(diào)研、方案制定、項(xiàng)目實(shí)施等階段；涉及規(guī)劃、管理、實(shí)施等多方面主體。因此，明確生活圈的工作組織框架對(duì)于項(xiàng)目的順利推進(jìn)和形成可推廣的行動(dòng)路徑具有重要意義。目前大部分生活圈試點(diǎn)工作的開(kāi)展依照常規(guī)規(guī)劃項(xiàng)目的思路，以區(qū)規(guī)土局作為責(zé)任主體。其優(yōu)勢(shì)在于推進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)豐富，落實(shí)區(qū)級(jí)層面的大型設(shè)施和系統(tǒng)要素；弱勢(shì)在于對(duì)后續(xù)項(xiàng)目和非規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施推動(dòng)和管理。與此同時(shí)，街道層面作為上?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”中社區(qū)的直接管理者，在生活圈的建設(shè)中僅進(jìn)行了協(xié)助設(shè)計(jì)單位發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、組織論壇等初步公眾參與工作。由于上海街道的地域和人口規(guī)模與15分鐘生活圈所設(shè)定的范圍較為接近，同時(shí)，街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，其管理范圍涉及轄區(qū)內(nèi)各個(gè)方面和不同層次，具有完整管理、落實(shí)和跟蹤生活圈建設(shè)全過(guò)程的能力。因此，應(yīng)以街道辦事處為主體，進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃編制和執(zhí)行管理。楊貴慶在研究特大城市社區(qū)規(guī)劃時(shí)亦提出類(lèi)似建議[3]。

針對(duì)生活圈的工作組織，建議構(gòu)建以街道為責(zé)任主體的行動(dòng)團(tuán)隊(duì)，全流程管控生活圈建設(shè)，督促項(xiàng)目實(shí)施。區(qū)規(guī)土局以政策制定和解讀和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌為主要職能，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)居民、企業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)組織、媒體負(fù)責(zé)監(jiān)督和規(guī)劃宣傳（圖5）。

4.2 鼓勵(lì)第三方社會(huì)組織等多元主體參與

國(guó)內(nèi)外不同社區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在協(xié)作式規(guī)劃模式下，為了促進(jìn)多元主體達(dá)成共識(shí)，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，引入相對(duì)客觀公正的第三方組織承擔(dān)部分宣傳和監(jiān)督工作，有利于各主體伙伴關(guān)系的建立和有效溝通[4]。目前關(guān)于第三方社會(huì)組織在生活圈中所扮演的角色，大致可以分為3種。

圖5 生活圈隊(duì)伍組織架構(gòu)設(shè)想

一是作為政府治理補(bǔ)充和服務(wù)提供者的非營(yíng)利組織。在日本，從事社區(qū)營(yíng)造的非營(yíng)利組織約有2萬(wàn)個(gè)（2012年），以社區(qū)居民為主要成員，旨在應(yīng)對(duì)社區(qū)問(wèn)題，為居民提供多樣化服務(wù)。例如非營(yíng)利組織“生機(jī)勃勃的淺蟲(chóng)”為解決當(dāng)?shù)乩夏耆司筒蛦?wèn)題，開(kāi)辦社區(qū)老年食堂，為醫(yī)院、社區(qū)居民提供訂餐送餐服務(wù)[5]。

二是對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督。廣州同德圍規(guī)劃項(xiàng)目中引入了咨詢(xún)監(jiān)督委員會(huì)（圖6），全程監(jiān)督綜合整治工作，其成員有37人，包括媒體代表、政協(xié)代表、人大代表、企業(yè)代表和居民代表等，其中大部分人曾經(jīng)或現(xiàn)在是當(dāng)?shù)鼐用瘢@樣的成員構(gòu)成模式有利于在居民中建立信任關(guān)系。該項(xiàng)目的成功實(shí)施最終形成了政府認(rèn)可的“同德圍模式”，并通過(guò)《資監(jiān)委施行制度》促使其制度化[4]。

三是對(duì)社區(qū)規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)支持和知識(shí)普及。主要是指社區(qū)規(guī)劃師、大學(xué)等專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)以及其他非營(yíng)利組織。例如東京谷中區(qū)附近的東京藝術(shù)大學(xué)老師和學(xué)生和居民一起建立了“谷中學(xué)校”，并支持居民進(jìn)行社區(qū)空間創(chuàng)新，舉辦社區(qū)藝術(shù)活動(dòng)以營(yíng)造社區(qū)魅力[6]。臺(tái)北市從1999年開(kāi)始推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃師制度，借由工作室坐落在各個(gè)社區(qū)的在地規(guī)劃師，就近為居民提供關(guān)于建筑和公共空間的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，以及協(xié)助社區(qū)制定推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的策略[7]。近年來(lái)，上海楊浦、浦東新區(qū)等多個(gè)區(qū)也開(kāi)始探索社區(qū)規(guī)劃師制度，為每個(gè)街道/鎮(zhèn)聘請(qǐng)一位專(zhuān)業(yè)人員（大學(xué)教授、建筑師、規(guī)劃師等）作為社區(qū)規(guī)劃師，幫助社區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃。

從上述案例可知，第三方組織的加入既包括政府主動(dòng)引入，也包括居民自發(fā)組成后參與。建議針對(duì)社區(qū)建設(shè)生活圈的具體需求，一方面鼓勵(lì)已有的第三方社區(qū)組織加入，另一方面以生活圈建設(shè)為契機(jī)，鼓勵(lì)社區(qū)基于項(xiàng)目成立具有廣泛利益代表性的社會(huì)團(tuán)體，以行使咨詢(xún)和監(jiān)督的職責(zé)，從而完善的生活圈建設(shè)組織架構(gòu)。

4.3 提高居民規(guī)劃認(rèn)識(shí)， 鼓勵(lì)居民從被動(dòng)參與到自主參與

一是通過(guò)普及規(guī)劃常識(shí)推進(jìn)生活圈的實(shí)施。在生活圈試點(diǎn)實(shí)踐當(dāng)中，征求居民意見(jiàn)，居民參與方案完善是非常重要的環(huán)節(jié)，然而由于大部分居民并非專(zhuān)業(yè)人士，對(duì)規(guī)劃知識(shí)的認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致公眾參與工作往往不夠深入，效率較低。因此規(guī)劃常識(shí)普及工作對(duì)推進(jìn)生活圈的實(shí)施具有重要意義，目前居民獲取規(guī)劃知識(shí)主要源于具體項(xiàng)目中規(guī)劃師對(duì)方案的解讀、相關(guān)論壇沙龍組織等（例如楊浦區(qū)長(zhǎng)白社區(qū)針對(duì)228街坊更新組織的論壇活動(dòng)），缺乏日常性和持續(xù)性的常識(shí)普及。日本在社區(qū)營(yíng)造中，在全國(guó)推廣“社區(qū)營(yíng)造研習(xí)會(huì)”的市民參與方式，政府在地區(qū)課題改善計(jì)劃的制定和解決上，吸收當(dāng)?shù)鼐用褚黄饏⑴c，例如“讓老年人舒適居住的社區(qū)營(yíng)造”等。市民通過(guò)參與研習(xí)會(huì)課題的討論、調(diào)研和研究，提高對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)[5]。臺(tái)灣地區(qū)則將常態(tài)性經(jīng)營(yíng)的在地團(tuán)隊(duì)（如仰山文教基金會(huì)、吾鄉(xiāng)工作坊等組織）以及研究機(jī)構(gòu)或?qū)W校團(tuán)體（如大葉大學(xué)、成功大學(xué)等）作為社區(qū)居民的“輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)”，彌補(bǔ)居民在知識(shí)上的不足，激發(fā)居民的參與熱情[8]。

圖6 同德圍項(xiàng)目中咨詢(xún)監(jiān)督委員會(huì)構(gòu)架

二是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)居民的自主規(guī)劃行動(dòng)。目前生活圈的規(guī)劃和建設(shè)基本以政府為主，居民參與程度有限。對(duì)于存量社區(qū)而言，應(yīng)鼓勵(lì)居民加深對(duì)社區(qū)的了解，更加主動(dòng)地參與社區(qū)建造過(guò)程。從小微問(wèn)題入手，以本社區(qū)為核心，提出有針對(duì)性的生活圈建設(shè)設(shè)想，在此過(guò)程中凝煉出社區(qū)歸屬感和社區(qū)文化特色。政府部門(mén)通過(guò)信息公開(kāi)、制定管控和輔助政策為居民提供指引和幫助。西雅圖社區(qū)規(guī)劃的編制基本以社區(qū)居民自發(fā)組織為主，市政府的社區(qū)規(guī)劃辦公室（NPO）通過(guò)制定管理性政策來(lái)明確規(guī)劃程序和要求，同時(shí)保證社區(qū)不偏離城市綜合規(guī)劃的主旨；通過(guò)制定輔助性政策如“社區(qū)規(guī)劃元素合集”，為居民如何自主規(guī)劃提供詳細(xì)的指南，包括對(duì)規(guī)劃中的各種元素（土地、住房）的詳細(xì)規(guī)劃指引[9]。

5 結(jié)語(yǔ)

上海2035總規(guī)中提出，將打造“15分鐘社區(qū)生活圈”作為踐行5大城市發(fā)展理念的重要策略。對(duì)于存量地區(qū)，目前已經(jīng)開(kāi)展多個(gè)社區(qū)生活圈試點(diǎn)工作，在《導(dǎo)則》提出行動(dòng)指引的基礎(chǔ)上，對(duì)生活圈的實(shí)施進(jìn)行有益探索，基本形成了深解讀—組隊(duì)伍—找短板—定任務(wù)—推行動(dòng)—評(píng)成果的6步行動(dòng)。本文結(jié)合試點(diǎn)案例，對(duì)6步行動(dòng)路徑進(jìn)行了具體分析。實(shí)踐表明，《導(dǎo)則》所提出的行動(dòng)指引基本具有實(shí)際可操作性，同時(shí)不同試點(diǎn)在具體的項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)不同階段的工作各有側(cè)重和創(chuàng)新點(diǎn)。針對(duì)實(shí)踐當(dāng)中遇到的一些問(wèn)題，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外案例研究，對(duì)生活圈的組織架構(gòu)和公眾參與環(huán)節(jié)提出了完善生活圈工作組織框架、鼓勵(lì)第三方社會(huì)組織等多元主體參與、提高居民對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)、鼓勵(lì)居民從被動(dòng)參與到自主參與的優(yōu)化建議。

本文雖然結(jié)合實(shí)際案例對(duì)行動(dòng)路徑進(jìn)行了初步研究，但是目前生活圈建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目較少，且類(lèi)型較為單一，不足以涵蓋全部生活圈建設(shè)的路徑類(lèi)型。擬在未來(lái)實(shí)踐和研究中豐富社區(qū)類(lèi)型，形成更加具有可推廣性的行動(dòng)路徑。