廣東省“三舊”改造研究進(jìn)展*

項(xiàng)振海 郭 炎 袁奇峰 譚詩(shī)敏

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型[1-2]，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和工業(yè)化推動(dòng)了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。隨著土地資源的日趨短缺，傳統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)張式的發(fā)展已難以為繼，城市發(fā)展模式開(kāi)始從外延粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵集約型，城市發(fā)展也從“增量擴(kuò)張”向“存量更新”轉(zhuǎn)型[3-4]。

廣東省尤其是珠江三角洲的大部分城市走的是一條以農(nóng)村工業(yè)化為基礎(chǔ)、“自下而上”的低成本城市化道路[5]，農(nóng)村工業(yè)化和城市化進(jìn)程導(dǎo)致建設(shè)用地低成本和無(wú)限度擴(kuò)張[6]。若維持既有的粗放型土地利用方式，則很多城市在未來(lái)幾年之后便會(huì)無(wú)地可用[7]①珠三角建設(shè)用地已從1988年的1 765.3 km2擴(kuò)張到2012年的9 227 km2，年均增速達(dá)7.13%。建設(shè)用地占土地總面積的比例已超過(guò)30%的警戒線，深圳、東莞以及佛山的南海和順德等地，建設(shè)用地比例均已超過(guò)40%，這一指標(biāo)在香港僅為21%、在日本三大都市圈僅為16.4%。。

城市土地資源的有效供給不足和存量土地利用方式的粗放低效已成為廣東省城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中亟待解決的兩大難題[8]。因此，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，廣東亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走一條內(nèi)涵挖潛、存量更新的精明增長(zhǎng)之路[9]。

2008年底，《國(guó)土資源部和廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》簽訂，拉開(kāi)了廣東省“三舊”改造的序幕。實(shí)施10年以來(lái)，經(jīng)歷了3年探索試驗(yàn)期、部分城市因?yàn)榉康禺a(chǎn)過(guò)熱而叫停、新一輪“三舊”改造政策深化等變化，地方政府圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了一系列的探索與政策創(chuàng)新，在土地集約節(jié)約利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)、城市品質(zhì)和人居環(huán)境等方面取得了一定的突破和改善?！叭f”改造這種存量更新方式，引起國(guó)家、地方各級(jí)政府的重視及相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的深入探討。

首先，通過(guò)文獻(xiàn)梳理對(duì)現(xiàn)有政策與制度創(chuàng)新進(jìn)行階段性的總結(jié)。其次，聚焦廣東“三舊”改造實(shí)踐與反思。最后，試圖用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論加以解釋。以期為國(guó)內(nèi)存量更新的后續(xù)研究、實(shí)踐及政府政策制定提供借鑒。

1 城市更新與“三舊”改造

“三舊”主要指“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村莊”[9]②“三舊”是一個(gè)代名詞，最早出現(xiàn)在2007年《佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》中，此后逐漸被社會(huì)輿論和政府沿用?！芭f城鎮(zhèn)”改造主要是指各市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的舊居住區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊廠房等的改造。“舊廠房”改造主要包括鎮(zhèn)（街道）、村級(jí)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊倉(cāng)庫(kù)、廠房，包括嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時(shí)建筑等的改造?！芭f村居”改造主要包括城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的“城中村”，大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的“園中村”，以及不再適宜生活居住、村民須逐步遷出或整體搬出形成的“空心村”等改造。。2009年廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》文件中，明確界定了“三舊”改造范圍：（1）城市市區(qū)“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房（廠區(qū)）用地；（3）國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地；（4）不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地；（5）布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊；（6）列入“萬(wàn)村土地整治”示范工程的村莊等[10-11]。

對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新，它們基本上經(jīng)歷了兩個(gè)階段：即從大規(guī)模的推倒式重來(lái)的城市重建（Urban reconstruction）、舊城改建（Urban redevelopment），轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段的漸進(jìn)式的舊區(qū)更新（Urban renewal）、城市再生（Urban redeneration），即從城市化快速發(fā)展階段物質(zhì)空間的建設(shè)、土地再開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向城市化中后期社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等目標(biāo)多元化和內(nèi)容差異化的城市再開(kāi)發(fā)活動(dòng)[9,12]。

二次世界大戰(zhàn)后，歐美國(guó)家開(kāi)展了以貧民窟清理運(yùn)動(dòng)為代表的城市推倒重建式更新活動(dòng)，進(jìn)行內(nèi)城土地置換和郊區(qū)開(kāi)發(fā)。由于這種機(jī)械式的物質(zhì)環(huán)境更新破壞了城市原有的社會(huì)肌理和有機(jī)機(jī)能，而受到L·芒福德、J·雅各布斯等學(xué)者廣泛的質(zhì)疑。

20世紀(jì)60年代，歐美國(guó)家出現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移和內(nèi)城衰退現(xiàn)象。為解決舊工業(yè)城市的衰退問(wèn)題，進(jìn)行了一系列的改善內(nèi)城城市環(huán)境、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增強(qiáng)城市活力、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的城市再開(kāi)發(fā)活動(dòng)。受到后現(xiàn)代、人本主義等思潮的影響，城市更新中不斷涌現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、紳士化、社會(huì)隔離以及公眾參與的弱勢(shì)群體表達(dá)權(quán)等負(fù)面社會(huì)效應(yīng)的批判[13-14]，隨著城市更新的不斷深入，城市更新策略也出現(xiàn)相應(yīng)的轉(zhuǎn)向和調(diào)整，融入更多對(duì)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)持久復(fù)興及社會(huì)公平性的思考[15]。

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市更新也相應(yīng)不斷衍生出更廣泛的內(nèi)容。從舊城改造到城中村改造再到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市更新的內(nèi)涵和工作重點(diǎn)不斷出現(xiàn)新的內(nèi)容，越來(lái)越成為廣泛聯(lián)系城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)各個(gè)系統(tǒng)的耦合集團(tuán)[12]。

表1 城市更新與“三舊”改造比較

“三舊”改造與西方城市更新發(fā)展的第一階段推倒重建的方式一致（表1），是在城市化快速發(fā)展進(jìn)程中，以獲取土地資源、土地再利用為主要目標(biāo)的城市再開(kāi)發(fā)活動(dòng)，有著鮮明的歷史和時(shí)代背景——國(guó)家土地制度不斷收緊導(dǎo)致城市土地資源短缺，城市政府通過(guò)制定土地再開(kāi)發(fā)政策以保障土地供給，這是當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市推動(dòng)城市更新的主要原因[10]。不同的是，“三舊”改造是針對(duì)中國(guó)特有的土地制度和過(guò)去30年珠江三角洲發(fā)展中存在的土地問(wèn)題所進(jìn)行的一次創(chuàng)新性修復(fù)，這在傳統(tǒng)的城市更新研究中鮮有涉及[10]。

2 “三舊”改造的政策與制度創(chuàng)新

“三舊”改造最有針對(duì)性的是珠江三角洲“量大面廣”的集體建設(shè)用地上的舊村莊、舊工廠、舊城鎮(zhèn)。國(guó)家、省、市等各個(gè)層面從指導(dǎo)思想和試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)的初衷，還是到地方政策制定和實(shí)施辦法，都本著尊重珠江三角洲發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和土地訴求，進(jìn)行了不同程度、不同角度的政策創(chuàng)新和探索（表2），內(nèi)容涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、房管、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收等多方面[16]，為廣東省這個(gè)重要的國(guó)家財(cái)政來(lái)源地提供更加寬松的土地政策。

廣東省關(guān)于“三舊”改造出臺(tái)的相關(guān)文件中，最重大的一個(gè)突破點(diǎn)是承認(rèn)國(guó)土資源“二調(diào)”③第二次全國(guó)土地調(diào)查（2007年）簡(jiǎn)稱“二調(diào)”。的建設(shè)用地為現(xiàn)狀用地，針對(duì)現(xiàn)狀違法的集體建設(shè)用地制訂了一系列政策：土地確權(quán)登記、簡(jiǎn)化補(bǔ)辦土地征收手續(xù)、完善歷史用地手續(xù)、補(bǔ)辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù)和“邊角地”“插花地”“夾心地”優(yōu)惠處理等；并允許采用協(xié)議出讓供地，農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地可簡(jiǎn)化手續(xù)[17]。這些政策較以往有非常大的突破和創(chuàng)新，各市城市也利用“三舊”改造政策，結(jié)合自身特點(diǎn)聚焦集體建設(shè)用地，在既有土地制度框架下做了許多有針對(duì)性的探索與政策創(chuàng)新（表3）[18-22]。

國(guó)家和廣東省、市各層面的“三舊”改造相關(guān)政策的另外一個(gè)重大突破，是基于現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)交易、用途管制等土地制度框架不變的情況下，試圖用“政策創(chuàng)新”的方式來(lái)探索集體建設(shè)用地權(quán)能。在“同地同權(quán)、同地同市”的指導(dǎo)思想下，完善既有土地產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)方式、土地流轉(zhuǎn)方式、土地確權(quán)方式以及土地收益分配等具體制度，其核心目標(biāo)是通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地的賦權(quán)“提高土地節(jié)約集約利用水平”和“以有效盤活存量土地來(lái)緩解土地供求矛盾，為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供保障”[20]。

表2 國(guó)家、廣東省、市政府頒布的關(guān)于“三舊”改造主要政策文件

表3 珠三角試點(diǎn)城市“三舊”改造政策創(chuàng)新主要內(nèi)容

3 “三舊”改造的實(shí)踐與反思

根據(jù)政府、市場(chǎng)、土地所有權(quán)人等主體在改造中的角色和作用力不同“，三舊”改造模式可分為政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)、政府+村集體主導(dǎo)、村集體+開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)4種模式[7,23]。

3.1 規(guī)劃問(wèn)題

“三舊改造”是由廣東省政府基于地方特點(diǎn)，以“行政命令”的方式做出的“自上而下”的規(guī)劃探索[8]。然而，“三舊”改造中開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的確定，是基于“成本—收益”基本平衡的核算方法[24-25]，并結(jié)合原有控制性詳細(xì)規(guī)劃作為基本的指標(biāo)依據(jù)。但在操作過(guò)程中，城市規(guī)劃成為多方利益主體博弈的平臺(tái)。村民及村集體占據(jù)利益博弈的主動(dòng)，“把持”政府以最大化自身利益[26]，在容積率方面討價(jià)還價(jià)；以及開(kāi)發(fā)商追求利益最大化，導(dǎo)致改造容積率不斷突破原有控制性詳細(xì)規(guī)劃，部分改造地塊商業(yè)用地的凈容積率高達(dá)6.0—9.0。很難想象這是城市環(huán)境品質(zhì)改善提升的更新，還是村集體、開(kāi)發(fā)商聯(lián)合逐利的開(kāi)發(fā)[27]。

3.2 更新改造實(shí)施問(wèn)題

第一，交易成本高，改造周期長(zhǎng)?！叭f”改造項(xiàng)目涉及的土地破碎、產(chǎn)權(quán)主體往往較多，且改造范圍內(nèi)往往是不同性質(zhì)土地混雜，使得土地整理難度很大，成本極高[20]。對(duì)于集體土地上的改造，需取得原有土地權(quán)屬人2/3村民代表簽名通過(guò)，而且關(guān)于拆遷補(bǔ)償、物業(yè)復(fù)建、留用地等方面經(jīng)過(guò)不同主體的多輪博弈和談判。在土地談判過(guò)程中，較多的產(chǎn)權(quán)主體給決策帶來(lái)了較高的交易成本和不確定性，造成土地統(tǒng)籌、整合困難，一般項(xiàng)目需經(jīng)歷3—5年的土地整備期。

第二，盈利性項(xiàng)目偏好?！叭f”改造政策具有較強(qiáng)的公益性導(dǎo)向，目的是充分預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、生態(tài)建設(shè)用地和公益事業(yè)用地，促進(jìn)城市功能完善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而，近年開(kāi)展的“三舊”改造，盈利性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)占據(jù)重要位置，部分城市的“三舊”改造已經(jīng)演變?yōu)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)的“盛宴”[28]，而公益性改造項(xiàng)目卻舉步維艱，嚴(yán)重影響了“三舊”改造綜合效益的充分發(fā)揮。

第三，“碎片化”改造。城鄉(xiāng)二元制度使集體土地產(chǎn)權(quán)具有復(fù)雜的“產(chǎn)權(quán)束”和不完整性，并以自然村這一農(nóng)村最基層和最小規(guī)模的社會(huì)單元從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致用地開(kāi)發(fā)的破碎化[29]?！叭f”改造過(guò)程中，土地破碎和眾多產(chǎn)權(quán)主體造成土地整合及連片改造困難[30]，在空間上形成“碎片化”的改造和無(wú)序的特征，難以體現(xiàn)政府的統(tǒng)籌兼顧和城市整體功能環(huán)境提升的意圖。

3.3 利益分配與博弈問(wèn)題

第一，利益分配。由于特殊的歷史背景和政策訴求，“三舊”改造是存量土地的再利用，屬于土地的“二次開(kāi)發(fā)”，已經(jīng)不再是一個(gè)土地用途和強(qiáng)度提升的技術(shù)問(wèn)題，而是利益重新分配的難題[7]，因此不可避免會(huì)牽涉到眾多利益主體，以及多元主體之間相互博弈的過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)自身最優(yōu)目標(biāo)或利益最大化。因此，“三舊”改造過(guò)程是打破原有利益格局、建立新的利益平衡的過(guò)程。

地方政府具有保護(hù)社會(huì)利益，同時(shí)分享經(jīng)濟(jì)利益的雙重角色，如何平衡很大程度上取決于政府在改造中的角色訴求和與村集體的博弈[26]。政府更多地應(yīng)該扮演公共服務(wù)的安排者、政策的供給者、改造的監(jiān)督者和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者角色[31]。村民和村集體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”角色，從自身利益出發(fā)追求最大化效用，與政府、開(kāi)發(fā)商進(jìn)行多重博弈和談判，博弈的焦點(diǎn)即是土地收益分配。而基于市場(chǎng)的逐利本性，開(kāi)發(fā)商則一味追求利益最大化。

第二，“食利階層”。隨著城市化進(jìn)程，土地從生產(chǎn)資料變?yōu)橘Y產(chǎn)，依靠土地非農(nóng)使用或出租獲取分紅。在“三舊”改造過(guò)程中，通過(guò)制度賦權(quán)，使集體土地實(shí)現(xiàn)由“資產(chǎn)”到“資本”的轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生巨大的土地收益，以及“村社”共同體，農(nóng)民和村集體在城市更新過(guò)程中具有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)[32]。同時(shí)，華南地區(qū)受傳統(tǒng)宗族文化影響，農(nóng)民具有強(qiáng)大的談判能力[33]，使得“三舊”改造能夠保障現(xiàn)有存量利益并參與土地增值收益的分配。

根據(jù)相關(guān)政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地出讓純收益可按不高于60%的比例返還給村集體。改造過(guò)程中，則有可能使得村民和村集體從靠辦企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)賺取利潤(rùn)，演化到純粹依靠土地生存的狀態(tài)，從而形成龐大而穩(wěn)定的依賴于土地的農(nóng)村“食利階層”[20]。既有的“漲價(jià)歸農(nóng)”制度更是加劇了這一稟賦帶來(lái)的差距，造成了“不勞而獲”這一有損社會(huì)公正的局面，以及“區(qū)位決定階層”的社會(huì)階層分化的加劇[34]。

4 “三舊”改造的理論解釋

4.1 公共選擇視角下的“三舊”改造

作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)交叉的新興學(xué)科，公共選擇理論是20世紀(jì)50年代由公共選擇學(xué)派建立和發(fā)展起來(lái)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之一。公共選擇理論以“理性經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè)為前提、以“個(gè)人利益最大化”為動(dòng)機(jī)，分析政治市場(chǎng)上的主體（政府、利益集團(tuán)、民眾）行為、政治市場(chǎng)的運(yùn)行及民眾的公共選擇，將政治過(guò)程看作是特殊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場(chǎng)上同樣追求自身利益的最大化[35]。

公共選擇的主體是政府、利益集團(tuán)和民眾。政府及政治家的利益是當(dāng)權(quán)執(zhí)政以及官員個(gè)人的晉升；利益集團(tuán)以“利益最大化”為目標(biāo)，尋求再分配的公共決策中取得或保護(hù)其壟斷地位；民眾則因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、交易成本過(guò)高，作為一般經(jīng)濟(jì)人，追求短期利益?！叭f”改造的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，依賴于地方政府、開(kāi)發(fā)商、村集體（村民）等主體的相互作用[34]。

圖1 “三舊”改造中各行為主體的公共選擇

地方政府通過(guò)存量建設(shè)用地挖潛，用以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，并獲得部分土地增值收益、稅收等經(jīng)濟(jì)利益，及城市品質(zhì)、人居環(huán)境改善、和諧穩(wěn)定的社會(huì)利益和官員晉升的政治利益；開(kāi)發(fā)商獲得了政府的激勵(lì)開(kāi)發(fā)政策和經(jīng)濟(jì)讓利政策、稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，積極參與到更新改造中，獲得了高額利潤(rùn)；民眾（村民、村集體）則是“三舊”改造的土地所有權(quán)人和直接的利益主體，通過(guò)村集體的共同決策，選擇自主改造或出讓土地的改造模式，獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源和生活水平、居住環(huán)境的明顯改善（圖1）。

顯然“三舊”改造的實(shí)踐驗(yàn)證了“公共選擇”理論中理性經(jīng)濟(jì)人在社會(huì)活動(dòng)中作出的執(zhí)政決策和經(jīng)濟(jì)決策同樣追求自身利益的最大化的假設(shè)[37]。

4.2 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的“三舊”改造

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是在對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)批判和修正的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。交易成本、產(chǎn)權(quán)、制度變遷理論是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)學(xué)的3個(gè)核心部分[38]。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，是對(duì)于具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資產(chǎn)的支配和收益權(quán)利，是權(quán)利、社會(huì)關(guān)系和規(guī)定人們相互行為關(guān)系的一種規(guī)則[39]。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的概念，由許多權(quán)利構(gòu)成且具有多重屬性，故稱為“產(chǎn)權(quán)束”[40]，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，同時(shí)產(chǎn)權(quán)具有排他性、可讓渡性和可分割性等。

我國(guó)城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地體現(xiàn)了兩種不同的產(chǎn)權(quán)束，完全的城鎮(zhèn)國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)和不完全的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了我國(guó)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)[41]。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的制度安排隱藏在模棱兩可的迷霧之中，進(jìn)行“有意的制度模糊”[42]。模糊產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致市場(chǎng)存在高昂的交易成本，對(duì)資源配置效率產(chǎn)生重要影響，形成集體土地的低效利用和過(guò)度開(kāi)發(fā)。

同時(shí)，因?yàn)榧w土地產(chǎn)權(quán)的不完整性，且界定產(chǎn)權(quán)的完整屬性幾乎是不可能的，導(dǎo)致遺留在公共領(lǐng)域（Public domain）中形成所謂的“模糊產(chǎn)權(quán)”，在更新改造過(guò)程中成為“經(jīng)濟(jì)人”競(jìng)相追逐的經(jīng)濟(jì)利益[43]。

產(chǎn)權(quán)制度既對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的行為產(chǎn)生影響，也會(huì)受到產(chǎn)權(quán)主體的反作用，由此發(fā)生所謂的制度變遷。戴維斯和諾思也認(rèn)為，制度變遷的誘因在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、風(fēng)險(xiǎn)性和交易費(fèi)用等制度環(huán)境的變化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體或行動(dòng)團(tuán)體之間利益格局發(fā)生改變[44]。制度變遷依賴其所處的制度環(huán)境，涉及社會(huì)利益格局的重大調(diào)整，無(wú)論是收益還是成本都是非常巨大的。初始的產(chǎn)權(quán)安排未必就是最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)主體的相互博弈和追求各自利益的過(guò)程推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)制度的不斷變遷。

由此可知，模糊的集體土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于“三舊”改造的根本性影響（圖2）。首先，因?yàn)椴煌暾募w土地產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致土地資源的低效配置。外部社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)生現(xiàn)行制度安排下無(wú)法獲取的潛在利潤(rùn)，誘致政府改變現(xiàn)有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度安排，以及社會(huì)福利分配的重新調(diào)整[36]。

圖2 “三舊”改造中的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷分析框架

其次，在更新改造過(guò)程中，政府、開(kāi)發(fā)商和村集體（村民）等“理性經(jīng)濟(jì)人”，展開(kāi)對(duì)土地增值收益的多元博弈和無(wú)序爭(zhēng)奪，最終達(dá)到利益平衡。因此“，三舊”改造實(shí)質(zhì)是制度變遷的過(guò)程，圍繞土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行的新的制度安排，是以權(quán)利和利益的重新分配為起點(diǎn)，以制度改革為主線展開(kāi)的一系列變遷[45]。

5 述評(píng)與展望

（1“）三舊”改造的相關(guān)研究經(jīng)歷了3個(gè)階段：首先，集中于概念內(nèi)涵、土地整合模式、政策分析和案例介紹；其次，對(duì)“三舊”改造的實(shí)踐和反思的研究，主要包括改造原則、運(yùn)行機(jī)制、容積率確定、改造難易度、土地效益評(píng)價(jià)以及實(shí)踐的成就與困境、矛盾；最后，關(guān)注“三舊”改造過(guò)程中土地增值收益分配、土地開(kāi)發(fā)權(quán)分享等方面，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行“三舊”改造的理論分析。

（2“）三舊”改造是城市更新的第一階段，是在土地資源短缺、國(guó)家土地制度約束背景下，城市化快速發(fā)展階段，以獲取土地資源、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用為目的的城市再開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

（3“）三舊”改造的本質(zhì)是土地資源獲取，核心目標(biāo)是提高土地節(jié)約集約利用水平，關(guān)鍵是土地增值收益分配。

廣東省“三舊”改造實(shí)踐，在城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的諸多方面取得了極大的突破和改善，但是也存在著規(guī)劃實(shí)施、政策、利益分配、公共服務(wù)設(shè)施供給等諸多問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)加大對(duì)土地增值收益分配機(jī)制、政策制度改革等方面的研究，追求效率與公平，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏。