生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃創(chuàng)新探索
——以上海崇明2035總規(guī)編制為例

1 轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下的生態(tài)型地區(qū)價(jià)值再認(rèn)識(shí)

1.1 國家轉(zhuǎn)型發(fā)展背景與新要求

新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入深度的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，城市發(fā)展從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)空間關(guān)系也由土地空間快速擴(kuò)張轉(zhuǎn)向以人為主的新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)人和自然和諧發(fā)展。十八大以來，“五位一體”和“五大發(fā)展理念”深入人心，十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代、，提出21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)既要?jiǎng)?chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！案哔|(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”成為轉(zhuǎn)型時(shí)期國家與城市發(fā)展的新要求。在這一時(shí)期，探索作為生態(tài)資源要素核心承載空間的生態(tài)型地區(qū)的發(fā)展路徑與模式，具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

1.2 生態(tài)型地區(qū)發(fā)展理念演變

生態(tài)型地區(qū)是指處于城市集中建成區(qū)外圍，生態(tài)本底脆弱、生態(tài)功能重要、以提供生態(tài)產(chǎn)品為主的區(qū)域，其工業(yè)化和城市化水平一般較低，往往肩負(fù)著生態(tài)保育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)。目前，我國生態(tài)型地區(qū)的發(fā)展理念和思路大致經(jīng)過4個(gè)階段演變。

（1）改革開放以前的“消級(jí)對待”。無論是建國初的“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”，還是文革時(shí)的“城市工業(yè)大規(guī)模發(fā)展”，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心集中在資源型地區(qū)和城市。也正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，生態(tài)破壞呈現(xiàn)出局部性、影響小的特征[1]，城市建成區(qū)以外的生態(tài)型地區(qū)往往成為“關(guān)注盲區(qū)”，被消極對待。

（2）改革開放初期的“被動(dòng)式保護(hù)”。在“全部經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)到以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心”的導(dǎo)向下，生態(tài)環(huán)境讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)侵蝕頻發(fā)，生態(tài)型地區(qū)受到明顯破壞。這一時(shí)期開始認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，國家逐步有針對性地出臺(tái)一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法，如1983年將環(huán)境保護(hù)定為基本國策，1984年出臺(tái)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，1989年出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》等，生態(tài)型地區(qū)開始作為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域得到重視，但本質(zhì)上仍是“先污染、后治理”。

（3）1990年代后期的“生態(tài)強(qiáng)管控”。黨的十五大報(bào)告中明確提出“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，這不僅關(guān)乎環(huán)保，更是“要用生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的原則促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活質(zhì)量提高”[2]。而后，國家也開始通過一系列政策實(shí)現(xiàn)對生態(tài)型地區(qū)的強(qiáng)管控，如1995年開始編制《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》，分7批將528個(gè)區(qū)（縣市）納入國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)；2001年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)并建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；許多省市也開展了生態(tài)控制線規(guī)劃的探索①2005年深圳率先編制《基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)對生態(tài)地區(qū)“強(qiáng)管控”，之后武漢、廣東、天津等省市也陸續(xù)開展了基本生態(tài)控制線的劃定工作。：2002年頒布的《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》明確將?。ㄊ校┯騼?nèi)必須控制開發(fā)的區(qū)域作為強(qiáng)制性內(nèi)容；2006年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》要求劃定4區(qū)并制定空間管制措施，“強(qiáng)管控”成為這一階段生態(tài)地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。

（4）生態(tài)文明建設(shè)時(shí)期。黨的十九大強(qiáng)調(diào)要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。強(qiáng)調(diào)人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，生態(tài)型地區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值進(jìn)一步突顯。一方面對生態(tài)型地區(qū)的保護(hù)提到了前所未有的高度，剛性管控要求進(jìn)一步強(qiáng)化；另一方面，強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，突出綠色發(fā)展，生態(tài)型地區(qū)不再是簡單的“綠色保護(hù)”，而是具有更豐富層次的功能內(nèi)涵，是代表未來的新興戰(zhàn)略性空間，有著不一樣的發(fā)展模式。

1.3 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制的再認(rèn)識(shí)

1.3.1 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃存在問題

傳統(tǒng)城市規(guī)劃關(guān)注重心大都表現(xiàn)為“重中心、輕外圍”，大多以城市建成空間為主，而對以非建設(shè)空間為主導(dǎo)的生態(tài)型地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)則鮮少涉及或過于原則，通常只有簡單的城鎮(zhèn)體系點(diǎn)狀式指引。在生態(tài)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，生態(tài)型地區(qū)的規(guī)劃采取與城市地區(qū)類似的規(guī)劃方法，仍將城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為規(guī)劃對象，即便運(yùn)用了某些生態(tài)規(guī)劃理念，也多為“戴上高帽”來謀劃城鎮(zhèn)空間布局，更有甚者以生態(tài)之名行開發(fā)之實(shí)。生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃缺少成熟的理論支撐與方法研究，規(guī)劃成果往往流于空泛；忽視大地景觀是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，缺乏區(qū)域地塊之間應(yīng)有的連續(xù)性和整體性[3]；也忽視生態(tài)格局構(gòu)建和生態(tài)工業(yè)合理布局等生態(tài)方面的問題[4]。

1.3.2 生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制的再認(rèn)識(shí)

生態(tài)型地區(qū)由于要素構(gòu)成、責(zé)任要求和發(fā)展模式與傳統(tǒng)城市型地區(qū)有很大差異，因此其規(guī)劃編制思路也應(yīng)當(dāng)不同于城市型地區(qū)。

新的價(jià)值導(dǎo)向，由追求空間經(jīng)濟(jì)效益最大化轉(zhuǎn)為追求人與自然和諧發(fā)展。城市型地區(qū)的空間規(guī)劃，重點(diǎn)在于“建設(shè)用地資源的合理高效配置”，因此空間經(jīng)濟(jì)效益也就成為衡量規(guī)劃的核心標(biāo)準(zhǔn)。但對于生態(tài)型地區(qū)而言，生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值往往更為重要，規(guī)劃如何避免過度人工干預(yù)、減少生態(tài)破壞，通過適當(dāng)?shù)囊?guī)劃手法，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展成為核心要義。

新的規(guī)劃重心，由關(guān)注城鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)向?qū)ι鷳B(tài)、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村等非建設(shè)空間要素的共同關(guān)注。生態(tài)型地區(qū)往往城鎮(zhèn)集聚能力不強(qiáng)、鄉(xiāng)村建設(shè)空間較分散，生態(tài)及農(nóng)業(yè)用地比重高。因此規(guī)劃中既要強(qiáng)化生態(tài)底線管控的嚴(yán)格要求，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，又要探索適應(yīng)于生態(tài)地區(qū)的城鄉(xiāng)空間布局模式。既要關(guān)注生態(tài)型城鎮(zhèn)地區(qū)的空間新模式，避免過度新城化；又要突出鄉(xiāng)村地區(qū)自組織規(guī)律。本文以上海市崇明區(qū)為例，探索生態(tài)型地區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)路線和方法的創(chuàng)新。

2 新一輪崇明總體規(guī)劃編制要求與定位

2.1 崇明特征認(rèn)知與規(guī)劃演變

崇明島是世界上最大的河口沖積島，擁有上海近1/4的森林、32%的基本農(nóng)田，是上海重要的生態(tài)屏障。建國后崇明圍墾開沙，興建農(nóng)場林場，是典型的農(nóng)業(yè)島。20世紀(jì)80年代崇明也經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)期，但是工業(yè)生產(chǎn)對島上的生態(tài)環(huán)境帶來了破壞。90年代上海明確要求崇明建設(shè)國際生態(tài)島，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)成為崇明發(fā)展的主線。經(jīng)過多年的努力，如今崇明區(qū)逐步建設(shè)成為風(fēng)清水潔島綠的生態(tài)凈土，空氣質(zhì)量全市最優(yōu)，水體質(zhì)量全市最佳，綠量規(guī)模全市最大。

自明確生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)后，崇明共編制了3版總體規(guī)劃。第1版《崇明縣縣域結(jié)構(gòu)規(guī)劃（2000—2020）》提出“具有上海國際大都市遠(yuǎn)郊特色、面向21世紀(jì)的生態(tài)型海島”的建設(shè)目標(biāo)，初步謀劃了全島橫向分區(qū)、城橋新城及5個(gè)中心鎮(zhèn)的規(guī)劃布局。2005年編制的《崇明三島總體規(guī)劃（崇明縣區(qū)域總體規(guī)劃）2005—2020年》②2002年9月，上海市第八次黨代會(huì)提出“制定崇明島開發(fā)總體規(guī)劃”。2002年11月，《崇明島域總體規(guī)劃》編制工作開始啟動(dòng)。2004年1月，《崇明島島嶼概念規(guī)劃》完成國際方案評(píng)審，最終美國SOM公司的方案被評(píng)為優(yōu)勝。在此基礎(chǔ)上編制的2005版總規(guī)是崇明現(xiàn)行法定總體規(guī)劃，于2006年獲得上海市人民政府批復(fù)。，不僅提出“現(xiàn)代化生態(tài)島區(qū)”的總目標(biāo)及森林花園、生態(tài)人居、休閑度假、綠色食品、海洋裝備、科技研創(chuàng)6項(xiàng)功能，還細(xì)化明確了崇南、崇東、崇中、崇北、崇西、長興、橫沙7大功能區(qū)，提出“一城九鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)空間格局?！冻缑骺h城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2010年梳理版）》在發(fā)展目標(biāo)、空間布局等方面基本延續(xù)了2005版總規(guī)，并結(jié)合交通區(qū)位、功能集聚要素變化而將城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城橋、長興、陳家鎮(zhèn)3大重點(diǎn)城鎮(zhèn)地區(qū)，結(jié)合全市兩規(guī)合一要求劃定160 km2集建區(qū)，基本穩(wěn)定了城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局。

2.2 崇明新一輪總體規(guī)劃編制的本底特征分析

崇明呈現(xiàn)出與上海其他郊區(qū)不一樣的特征。基底上以規(guī)?；c分散化結(jié)合的農(nóng)田為主，耕地占據(jù)全域面積的74%，呈現(xiàn)出“一林一水八分田”的本底特征；建設(shè)上以高密度、分散型的鄉(xiāng)村為主，鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地占總建設(shè)用地比例高達(dá)70%，村落呈現(xiàn)出間隔200—300 m的縱橫棋局分布特征；人口上以流出型、老齡化為主，近1/3的戶籍人口進(jìn)入上海市區(qū)，近1/3的常住人口年齡在60歲以上；特色上以帶狀格局、板塊集聚為主，呈現(xiàn)“南鎮(zhèn)中村北田園、東西濕地北林湖”的資源集聚特征。因此，新一輪崇明總規(guī)應(yīng)緊密結(jié)合生態(tài)型地區(qū)本底特征，探尋生態(tài)發(fā)展的問題、定位與規(guī)劃技術(shù)路徑。

2.3 崇明新一輪總體規(guī)劃的再定位

2.3.1 上位規(guī)劃對崇明總體規(guī)劃的新要求和新目標(biāo)

2016年12月上海發(fā)布的《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出崇明“世界級(jí)生態(tài)島”的功能定位?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035）》提出上海打造“卓越的全球城市”的總體目標(biāo)和“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的發(fā)展愿景。崇明區(qū)作為上海市最核心的生態(tài)空間，應(yīng)承擔(dān)起引領(lǐng)上海綠色生態(tài)發(fā)展、體現(xiàn)上海生態(tài)建設(shè)高度、支撐上海全球城市建設(shè)的重要使命。由此崇明的總體目標(biāo)基本明確為“把崇明區(qū)建設(shè)成為在生態(tài)環(huán)境、資源利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人居品質(zhì)等方面具有全球引領(lǐng)示范作用的世界級(jí)生態(tài)島”。

“世界級(jí)生態(tài)島”目標(biāo)定位要求崇明未來發(fā)展必須立足全球視野，將世界標(biāo)準(zhǔn)作為生態(tài)島建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。一是自然生態(tài)上的“世界級(jí)”，應(yīng)不斷增加生態(tài)資產(chǎn)，減少生態(tài)負(fù)債，提升生態(tài)品質(zhì)，突顯生態(tài)魅力，在自然生態(tài)意義上做到世界級(jí)的水準(zhǔn)。二是生態(tài)發(fā)展上的“世界級(jí)”，應(yīng)在城鄉(xiāng)發(fā)展、人居品質(zhì)、資源利用等方面體現(xiàn)“中國智慧”，探索生態(tài)文明發(fā)展的新路徑，為上海邁向卓越的全球城市提供重要支撐。

2.3.2 本輪總規(guī)面臨的核心問題

對標(biāo)“世界級(jí)生態(tài)島”的發(fā)展目標(biāo)，本輪崇明總體規(guī)劃還需解決其現(xiàn)狀在發(fā)展動(dòng)力、空間模式和特色塑造等諸多方面的不適應(yīng)。

（1）自上而下保護(hù)與自下而上發(fā)展訴求的不適應(yīng)

生態(tài)型地區(qū)面臨的共性矛盾是如何在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)找到地區(qū)發(fā)展動(dòng)力。崇明也面臨著同樣的困境，生態(tài)島的建設(shè)關(guān)閉了大量污染型企業(yè)后，相應(yīng)的就業(yè)崗位也隨之減少，青壯年勞動(dòng)力外流嚴(yán)重。人口總量持續(xù)減少，常住人口由2000年的71.6萬下降到2016年的69.9萬。人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化，社會(huì)老齡化率高達(dá)29.7%。人民生活水平相對較低，居民人均可支配收入位于上海市末位，與周邊地區(qū)人民的生活水平差距顯著拉大。雖然上海市對生態(tài)島保護(hù)制訂了諸多轉(zhuǎn)移支付政策，在設(shè)施建設(shè)上一定程度彌補(bǔ)了生態(tài)保護(hù)的代價(jià)，但卻無法解決生態(tài)地區(qū)內(nèi)源動(dòng)力不足的問題，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活力與生態(tài)保護(hù)的共贏，也難以實(shí)現(xiàn)居民共享發(fā)展果實(shí)。就業(yè)崗位的下降和補(bǔ)充不足是崇明島面臨的核心矛盾。崇明島居民一方面對不斷改善的生態(tài)環(huán)境比較滿意，另一方面又期盼能將生態(tài)環(huán)境的成績轉(zhuǎn)換成發(fā)展動(dòng)力。因此崇明世界級(jí)生態(tài)島的建設(shè)要兼顧以為本地居民創(chuàng)造更多福祉為重要目標(biāo)。

（2）“大集中”規(guī)劃空間模式與“均質(zhì)化”現(xiàn)實(shí)格局的不適應(yīng)

崇明是一個(gè)典型的鄉(xiāng)村型生態(tài)島，全島一半以上的人口（35萬人左右）居住在鄉(xiāng)村，67%的建設(shè)用地分散在開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以說均質(zhì)化的鄉(xiāng)村布局模式是崇明生態(tài)島構(gòu)成的主體空間。上版崇明總規(guī)提出的島嶼空間模式還是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)向新城集中，重點(diǎn)建設(shè)城橋、陳家鎮(zhèn)、長興3大地區(qū)，占據(jù)了52%的規(guī)劃建設(shè)用地、76%的年供給指標(biāo)。但是經(jīng)過10年的集中建設(shè)，3大地區(qū)仍然表現(xiàn)為活力不足，鄉(xiāng)村地區(qū)也并未按照規(guī)劃實(shí)現(xiàn)大規(guī)模拆并?？傄?guī)調(diào)研發(fā)現(xiàn)島域特色強(qiáng)化了村民安土重遷的情結(jié)，遷村并點(diǎn)工作困難重重。村民問卷調(diào)查中78%的村民滿意于現(xiàn)狀居住環(huán)境，57%的村民愿意留守宅基地。因此，崇明生態(tài)島不宜采取以犧牲鄉(xiāng)村為代價(jià)的“大集中”建設(shè)新城模式，而應(yīng)以鄉(xiāng)村環(huán)境生態(tài)化、生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化作為核心任務(wù)。

（3）傳統(tǒng)城鄉(xiāng)建設(shè)模式與生態(tài)島特色塑造要求的不適應(yīng)

世界級(jí)生態(tài)島的建設(shè)無論對于崇明還是對于上海都是一個(gè)全新的命題，既沒有現(xiàn)存的模式可以遵循，也沒有直接的理念支撐。但是崇明現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)模式基本模仿傳統(tǒng)大城市地區(qū)，“寬馬路、高層林立、風(fēng)貌缺特色”，顯然無法滿足生態(tài)島特色塑造的要求。在世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的起步階段，如何制定它的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、模式，需要在本輪總體規(guī)劃中研究并明確。

2.3.3 崇明島總體規(guī)劃技術(shù)路線

本次總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略導(dǎo)向、空間導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向。一是支撐世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)為目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)國家及上海對崇明生態(tài)建設(shè)的要求，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性，成為崇明區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的總體綱領(lǐng)。二是以空間整合為導(dǎo)向的“兩規(guī)合一”，將基本農(nóng)田保護(hù)、林地建設(shè)、生態(tài)空間管控、開發(fā)邊界管控等落到空間實(shí)處，加強(qiáng)多規(guī)銜接，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，充分發(fā)揮總體規(guī)劃在空間上的綜合統(tǒng)籌作用。三是以專項(xiàng)統(tǒng)籌與路徑指引為導(dǎo)向的實(shí)施規(guī)劃，充分對接生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、住房、公服等專項(xiàng)規(guī)劃，共同研討明確重大專項(xiàng)要素的發(fā)展要求，從全區(qū)層面提出下位規(guī)劃編制的核心要求，保障總體規(guī)劃的戰(zhàn)略落位與空間落地（圖1）。

3 崇明總規(guī)編制的技術(shù)創(chuàng)新探索

3.1 規(guī)劃理念創(chuàng)新：“+生態(tài)”與“生態(tài)+”

本輪崇明總規(guī)提出以“+生態(tài)”與“生態(tài)+”為核心的創(chuàng)新理念，不僅關(guān)注對于生態(tài)本底的大力保護(hù)，也關(guān)注對于生態(tài)型新功能的培育；在堅(jiān)守生態(tài)底線的同時(shí)，提升人的獲得感。3.1.1 “+生態(tài)”戰(zhàn)略

面對崇明河口沖積島生態(tài)環(huán)境脆弱、部分水體富營養(yǎng)化、林種單一等問題，采取更加積極主動(dòng)的生態(tài)保護(hù)理念，厚植生態(tài)基礎(chǔ)，大力實(shí)施“+生態(tài)”戰(zhàn)略，突顯自然生態(tài)的“世界級(jí)”。

一是“+生態(tài)底線”，將72%的陸域劃為生態(tài)空間，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)管控。

二是“+生態(tài)資源”，提高自然濕地保有率與森林覆蓋率，推動(dòng)緣冠、季相調(diào)整，塑造本土化的自然生態(tài)群落。

三是“+生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”，連通水系與綠道，構(gòu)建全島生態(tài)網(wǎng)絡(luò)框架。

四是“+生態(tài)節(jié)點(diǎn)”，構(gòu)建國家公園、郊野（區(qū)域）公園、城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園等多層次公園體系。

五是“+生態(tài)修復(fù)”，減少生態(tài)負(fù)債，加強(qiáng)水系、土壤等生態(tài)要素的修復(fù)，引導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

3.1.2 “生態(tài)+”戰(zhàn)略

圖1 崇明總體規(guī)劃技術(shù)路線

生態(tài)（Eco-）一詞源于古希臘，其本質(zhì)是關(guān)于“家園的學(xué)問”。本次規(guī)劃充分關(guān)注人在生態(tài)發(fā)展中的核心作用，激發(fā)本島居民自主參與建設(shè)生態(tài)島的熱情，穩(wěn)妥推進(jìn)“生態(tài)+”，突顯生態(tài)發(fā)展上的“世界級(jí)”。一是“生態(tài)+活力”，完善就業(yè)政策和設(shè)施環(huán)境，謀劃生態(tài)友好型活動(dòng)與賽事，吸引年輕人的回歸和集聚。二是“生態(tài)+動(dòng)力”，注入農(nóng)業(yè)科技、休閑旅游、藝術(shù)創(chuàng)新等生態(tài)型功能，拓展文化、大健康等多元?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)造生態(tài)型就業(yè)機(jī)會(huì)。三是“生態(tài)+魅力”，提升全域風(fēng)景品質(zhì)，挖掘文化資源內(nèi)涵，打造特色精致的城鄉(xiāng)空間。

3.1.3 生態(tài)型指標(biāo)體系

城市總體規(guī)劃中的指標(biāo)體系具有定量評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、預(yù)警響應(yīng)和決策支撐的重要作用[5]，是落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)、確保規(guī)劃實(shí)施的重要手段[6]，有必要在崇明世界級(jí)生態(tài)島目標(biāo)與生態(tài)發(fā)展理念引領(lǐng)下構(gòu)建科學(xué)合理的新型指標(biāo)體系。本輪崇明總規(guī)在充分對接上?？傄?guī)、上海各區(qū)總規(guī)編制規(guī)范及崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)“十三五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從“更加韌性的生態(tài)環(huán)境、高效集約的資源利用、睿智發(fā)展的城鄉(xiāng)空間、幸福宜居的人居品質(zhì)、低碳集約的基礎(chǔ)設(shè)施、更可持續(xù)的綠色發(fā)展”6大維度入手，構(gòu)建形成含45項(xiàng)核心指標(biāo)的“一張表”（表1），其中約束型指標(biāo)32項(xiàng)，引導(dǎo)型指標(biāo)13項(xiàng)；具有崇明特色的指標(biāo)有14項(xiàng)，包括新成陸區(qū)域規(guī)劃河湖水率、環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率（以AQI表征）、海島自然岸線保有率、綠色食品認(rèn)證率等。

3.2 空間模式創(chuàng)新： “減量”與“全域”

崇明上版總規(guī)主要是以城鎮(zhèn)地區(qū)為核心、以新城新區(qū)為重點(diǎn)，缺少對于城鎮(zhèn)以外地區(qū)的關(guān)注與引導(dǎo)，但在全域建設(shè)生態(tài)島、鄉(xiāng)村價(jià)值日益彰顯的趨勢下，崇明亟需轉(zhuǎn)變空間關(guān)注的重點(diǎn)，從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量和減量，從城鎮(zhèn)規(guī)劃走向城鄉(xiāng)和全域。

3.2.1 空間重心，從關(guān)注城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向關(guān)注全域空間

轉(zhuǎn)變以城鎮(zhèn)為主體的規(guī)劃思路，依托生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村3類空間，實(shí)現(xiàn)全域空間管控。生態(tài)地區(qū)應(yīng)是和諧自然的，重點(diǎn)依托基本農(nóng)田、林地、河湖水系、灘涂濕地等自然生態(tài)空間，強(qiáng)化對各類生態(tài)空間的嚴(yán)格管控。城鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)是緊湊集約的，重點(diǎn)塑造為本地人生活服務(wù)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)和為外來人群服務(wù)的特色小鎮(zhèn)，形成城景交融的小組團(tuán)式布局。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)是有機(jī)舒朗的，形成有機(jī)分散的郊野空間布局。規(guī)劃結(jié)合“南鎮(zhèn)中村北田園、東西濕地北林湖”的基底資源特色，構(gòu)建形成“三區(qū)兩帶兩片”的全域空間結(jié)構(gòu)（圖2）。

表1 崇明區(qū)核心指標(biāo)一覽表

3.2.2 空間布局，從“大集中大分散”轉(zhuǎn)向“相對有效集中”

崇明空間布局呈現(xiàn)現(xiàn)狀用地大分散、規(guī)劃過于集中的問題，規(guī)劃的城橋、陳家鎮(zhèn)、長興3大重點(diǎn)地區(qū)整體呈現(xiàn)建設(shè)緩慢、“只長骨頭不長肉”的特征，如規(guī)劃10 km2的城橋工業(yè)園用20年僅建成4 km2，規(guī)劃2 km2的智慧島產(chǎn)業(yè)園至今開發(fā)不足0.1 km2。因此，規(guī)劃順應(yīng)現(xiàn)狀用地分散的特征，提出以組團(tuán)分布、有機(jī)生長為導(dǎo)向，優(yōu)化城鎮(zhèn)單元開發(fā)模式，由“新城、新區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)? km2左右的“小鎮(zhèn)、小組團(tuán)”布局模式（圖3），降低建設(shè)空間對生態(tài)的干擾。

3.2.3 用地布局：突出減量為先、增量管控、存量活化

一是優(yōu)化城市開發(fā)邊界。對城市開發(fā)邊界進(jìn)行整體瘦身，全區(qū)城市開發(fā)邊界由現(xiàn)行規(guī)劃157 km2壓縮至133 km2；重點(diǎn)壓縮開發(fā)邊界過大、發(fā)展動(dòng)力不足的城鎮(zhèn)地區(qū)開發(fā)邊界（圖4）。

二是推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)空間騰挪。預(yù)留一般城鎮(zhèn)民生服務(wù)設(shè)施供給與農(nóng)民進(jìn)城定居的空間需求，預(yù)留國際體育基地等具有重要戰(zhàn)略功能的市區(qū)級(jí)功能板塊，明確“生態(tài)+”新經(jīng)濟(jì)空間載體的8個(gè)特色小鎮(zhèn)布局，適度增加崇西崇北等有風(fēng)景和潛力地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)空間。

三是促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)存量活化。轉(zhuǎn)變“拆村并點(diǎn)”思路，從原規(guī)劃拆除80%的鄉(xiāng)村，轉(zhuǎn)向保留開發(fā)邊界外50%的鄉(xiāng)村。延續(xù)“沙、河、滧、港”的水網(wǎng)格局及“沿路沿河、局部集聚”的鄉(xiāng)村格局，構(gòu)建水宅相依、綠樹延綿、農(nóng)田萬頃的崇明圖景。遴選有特色、有基礎(chǔ)、有能人的村落推動(dòng)鄉(xiāng)村復(fù)興，打造成6個(gè)主題型特色村區(qū)；劃定8個(gè)特色莊園，基于存量用地活化，打造鄉(xiāng)野魅力空間，建設(shè)比例嚴(yán)格控制在5%以內(nèi)。

3.3 特色管控創(chuàng)新： “剛性”與“彈性”

從剛性管控與彈性引導(dǎo)2個(gè)視角，從風(fēng)貌特色塑造、交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型、建設(shè)導(dǎo)則管控3個(gè)維度，探索具有崇明生態(tài)島特色的管控體系。

3.3.1 風(fēng)貌特色塑造

圖2 崇明區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

圖3 崇明區(qū)土地使用規(guī)劃圖

基于崇明生態(tài)、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)等本底條件，探尋具有崇明特色的風(fēng)貌塑造路徑。充分體現(xiàn)“中國元素、江南韻味與海島特色”③2016年9月，韓正在崇明區(qū)主持召開專題會(huì)時(shí)指出：崇明生態(tài)島的建筑內(nèi)涵要綠色、節(jié)能、環(huán)保，體現(xiàn)最嚴(yán)要求；建筑外觀不能大、洋、怪，必須自然和諧，與生態(tài)島建設(shè)銜接統(tǒng)一；建筑風(fēng)貌要體現(xiàn)中國肌理、江南韻味、海島特色。的總體風(fēng)貌引導(dǎo)要求。強(qiáng)化特色風(fēng)貌塑造。以海島為基，形成北部現(xiàn)代田園風(fēng)貌帶、中部傳統(tǒng)鄉(xiāng)野風(fēng)貌帶、南部生態(tài)城鎮(zhèn)風(fēng)貌帶；以水系為脈，彰顯“兩橫十二縱”的風(fēng)景河道；以文化為核，打造4大古鎮(zhèn)及2大歷史風(fēng)貌區(qū)；以阡陌為徑，打造崇明“最美公路”（圖5）。

3.3.2 交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型

圖4 崇明區(qū)城市開發(fā)邊界增減變化圖

圖5 崇明區(qū)總體城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)圖

提出崇明生態(tài)島“快到慢行、減少穿行”的發(fā)展理念，推動(dòng)交通規(guī)劃從增量供給轉(zhuǎn)到生態(tài)型交通模式打造。其一，對外交通強(qiáng)調(diào)軌道引領(lǐng)、快速通達(dá)，預(yù)留到達(dá)城橋的西線高速、城際、軌道復(fù)合通道，強(qiáng)化東西雙通道建設(shè)，保證崇明到上海主城區(qū)60 min可達(dá)。其二，島內(nèi)交通提倡公交優(yōu)先、慢行主導(dǎo)。提升公交服務(wù)水平，建設(shè)快速公交局域線；結(jié)合風(fēng)景公路、河畔等，建設(shè)環(huán)島自行車道和城鄉(xiāng)綠道等多元慢行系統(tǒng)。其三，道路系統(tǒng)突出以需定增，局部優(yōu)化。路網(wǎng)密度上，加強(qiáng)對現(xiàn)狀道路的充分利用，結(jié)合實(shí)際需求有限增加干線公路；路幅寬度上，收窄道路紅線，一般道路紅線寬度按15—20 m控制，鄉(xiāng)村道路寬度不超過6 m；斷面形式上，干線公路斷面拓寬慢行道，兩側(cè)綠化隔離帶按10—20 m控制，一般公路以單幅為主，2車道為宜。

3.3.3 建設(shè)導(dǎo)則管控

基于崇明總規(guī)編制的《崇明世界級(jí)生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，是崇明總規(guī)在規(guī)劃建設(shè)管理層面予以落實(shí)的重要支撐文件。一方面，明確開發(fā)高度等建設(shè)管控要求，如鄉(xiāng)村地區(qū)建筑高度不大于10 m、城鎮(zhèn)地區(qū)建筑高度不大于18 m，嚴(yán)控大尺度、寬馬路，城鎮(zhèn)街道高寬比一般情況下宜為1：1—1：2，街區(qū)內(nèi)建筑覆蓋率不超過50%。另一方面，提出基礎(chǔ)設(shè)施微循環(huán)系統(tǒng)建設(shè)要求，如提出以1—1.5 km為半徑，結(jié)合地區(qū)中心和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)構(gòu)建多點(diǎn)分散式的微循環(huán)系統(tǒng)；建立廢棄物多途徑利用模式，結(jié)合鄉(xiāng)村打造若干生物質(zhì)能資源化處置，向附近村莊提供集中供氣。

3.4 成果表達(dá)創(chuàng)新：“ 公眾參與”與“政策報(bào)告”

傳統(tǒng)總體規(guī)劃采取文本與說明書的表達(dá)方式，內(nèi)容表述比較專業(yè)，不便于其他部門及公眾閱讀理解。未來，城市總體規(guī)劃應(yīng)逐步由“技術(shù)性規(guī)劃”向“政策性規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，從專業(yè)性的用地規(guī)劃逐步向綜合性的公共政策發(fā)展[7]。因此，本輪崇明總規(guī)嘗試對成果表達(dá)進(jìn)行了創(chuàng)新，以更加便于公眾閱讀，更加偏重政策性文件。

打破傳統(tǒng)規(guī)劃文本條文式的表達(dá)方式，形成綜合報(bào)告形式的法定文件。一是簡化成果形式，綜合傳統(tǒng)文本、說明書、圖紙內(nèi)容，用1個(gè)報(bào)告將問題、思路、規(guī)劃予以完整呈現(xiàn)。二是突出可讀性，報(bào)告內(nèi)容簡明扼要，規(guī)劃內(nèi)容清晰明確，文字表述通俗易懂但又專業(yè)規(guī)范。三是凸顯崇明生態(tài)特色，在封面、扉頁、排版設(shè)計(jì)中引用崇明本土攝影展中具有生態(tài)島意向的照片，在框架組織中將生態(tài)與管控章節(jié)整體提前，在各部分表述中首先突出規(guī)劃目標(biāo)、理念、原則等內(nèi)容。

4 對其他生態(tài)型地區(qū)的總規(guī)編制啟示

“崇明2035”是生態(tài)文明發(fā)展背景下對生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃編制與城鄉(xiāng)治理方式的一次創(chuàng)新探索，結(jié)合崇明基礎(chǔ)分析與生態(tài)文明建設(shè)新要求，重點(diǎn)在規(guī)劃理念、空間模式、特色管控、成果表達(dá)等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，為我國生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃工作的改革與不斷完善開拓了新空間，主要有以下幾點(diǎn)啟示。

4.1 理念上， 堅(jiān)持“+生態(tài)”與“生態(tài)+”

生態(tài)型地區(qū)總規(guī)編制相比一般城鎮(zhèn)地區(qū)具有生態(tài)本底限制較多、生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢明顯等特征，應(yīng)基于生態(tài)做好“+生態(tài)”與“生態(tài)+”。一方面，大力推動(dòng)“+生態(tài)”的戰(zhàn)略，保護(hù)和擴(kuò)大現(xiàn)有高價(jià)值的生態(tài)空間。另一方面，關(guān)注人的獲得感，穩(wěn)妥實(shí)施“生態(tài)+”戰(zhàn)略，讓生態(tài)型地區(qū)成為留守及返鄉(xiāng)人員生活的家園。引入“生態(tài)+”功能，激發(fā)生態(tài)型地區(qū)內(nèi)在活力；順應(yīng)“有風(fēng)景的地區(qū)興起新經(jīng)濟(jì)”的新趨勢，引導(dǎo)生態(tài)友好型功能的合理布局。

4.2 空間上， 重塑城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村

生態(tài)型地區(qū)總規(guī)編制應(yīng)強(qiáng)化全域統(tǒng)籌，關(guān)注生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村空間的協(xié)同發(fā)展。生態(tài)空間應(yīng)加強(qiáng)底線劃定與管控，推動(dòng)多樣化的生態(tài)要素修復(fù)，提升全域生態(tài)品質(zhì)與價(jià)值。城鎮(zhèn)空間應(yīng)結(jié)合增長與衰退并存的特征，明確精明增長與合理收縮的范圍，將有限的增量用地向潛力型地區(qū)傾斜，并強(qiáng)化小鎮(zhèn)、小組團(tuán)的開發(fā)模式。鄉(xiāng)村空間應(yīng)結(jié)合村莊分散、難以拆并的特征，探尋分類引導(dǎo)、特色彰顯的鄉(xiāng)村整治路徑，并結(jié)合現(xiàn)狀基礎(chǔ)打造多元魅力型鄉(xiāng)野空間；強(qiáng)化存量活化，探索鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)計(jì)引領(lǐng)、價(jià)值提升、生態(tài)化打造的路徑。

4.3 交通上， 關(guān)注快到與慢行

生態(tài)型地區(qū)應(yīng)倡導(dǎo)生態(tài)型交通理念，形成低碳綠色的交通出行方式。一是滿足民生、旅游等對外聯(lián)系需求，建設(shè)對外快速聯(lián)系通道。二是構(gòu)建生態(tài)型交通網(wǎng)絡(luò)，以現(xiàn)狀道路為骨架結(jié)合實(shí)際需求有限增加，以生態(tài)景觀建設(shè)為要求嚴(yán)控各級(jí)道路紅線寬度，確保新增道路不破壞景觀功能。三是打造生態(tài)化交通模式，建設(shè)生態(tài)透水性景觀路面，打造快慢結(jié)合的道路斷面，完善全域城鄉(xiāng)休閑綠道體系，形成寧靜優(yōu)美、適宜漫步的生態(tài)型交通系統(tǒng)。

4.4 管控上， 突出剛性與彈性

生態(tài)型地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)剛性管控與彈性引導(dǎo)。一方面，構(gòu)建底線管控、建設(shè)管控、指標(biāo)管控等管控體系，形成“空間一張圖”與“指標(biāo)一張表”的多規(guī)合一的空間體系。另一方面，加強(qiáng)歷史文化、生態(tài)景觀、城鄉(xiāng)風(fēng)貌等引導(dǎo)，彰顯生態(tài)型地區(qū)的特色與魅力。此外，聚焦與生態(tài)發(fā)展高度相關(guān)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等維度，形成與生態(tài)型地區(qū)相匹配的管控導(dǎo)則。

總之，生態(tài)型地區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)有不同于傳統(tǒng)城市規(guī)劃的方法路徑，需要明確生態(tài)保育與價(jià)值彰顯的戰(zhàn)略路徑，探尋增減并存和存量規(guī)劃的技術(shù)路徑，挖掘適應(yīng)生態(tài)型地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與管控新方法。