城中村改造現(xiàn)狀分析及應對策略研究

方萌，鄒晨斌，傅錦敏

摘要：本文以臨安區(qū)城中村改造為契機，通過實地走訪調(diào)研包括青龍村、馬溪村、回龍村、西墅村、文昌閣社區(qū)、錦江公寓社區(qū)等在內(nèi)的13個改造地塊，以調(diào)研數(shù)據(jù)為支撐，整理、剖析當前城中村改造過程中存在的問題，提出應豐富補償方式、科學合理規(guī)劃，實現(xiàn)配套設施建設先行等解決措施，并在此基礎上探索出適合我國國情的城中村改造新路徑。

關鍵詞：城中村；城中村改造；臨安區(qū)；新路徑

中圖分類號： X822 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.016

1 城中村改造調(diào)研的提出

1.1 調(diào)研背景

浙江省新型城市化“十三五”規(guī)劃以及臨安“十三五”新型城市化發(fā)展規(guī)劃的出臺，為城中村改造提供了方向和指引。然而當前城中村改造過程中存在一些問題，例如思想觀念障礙、利益分配千絲萬縷、缺少政策法規(guī)支持、外來人口居住問題突顯、村民就業(yè)安置問題等。因此，如何解決我國城中村改造過程中存在的問題已經(jīng)成為當前亟需研究的課題。而城中村改造問題的解決應該立足于實踐的調(diào)研，因此本文以浙江省臨安區(qū)為例，在具體分析臨安區(qū)城中村改造現(xiàn)狀的基礎上，對此次臨安區(qū)城中村改造問題進行剖析。

1.2 調(diào)研對象

此次關于城中村改造現(xiàn)狀的調(diào)研，筆者所在團隊將調(diào)研地點定于臨安區(qū)主城區(qū)范圍內(nèi)的8個村、2個社區(qū)，共13個地塊，具體包括：青龍村、馬溪村、回龍村、西墅村（包括萬馬路以東地塊與萬馬路以西地塊）、橫潭村（包括四中周邊地塊與長路畈地塊）、東門村（長橋地塊、錢王陵地塊）、新民村、玲瓏村、文昌閣社區(qū)、錦江公寓社區(qū)。本次調(diào)研選擇以上地塊主要基于以下原因：

一是拆遷土地面積廣，拆遷戶數(shù)量大。此次城中村改造調(diào)研所走訪的拆遷地塊涉及拆遷農(nóng)戶1864戶；居民1199戶；單位、企業(yè)45家；拆遷面積達116.54萬平方米；土地總面積達2624.42畝；其中，可開發(fā)土地面積達2283.97畝。

二是拆遷預備、進行與完成階段村莊并存，充分展現(xiàn)城中村改造工作的系統(tǒng)性、全面性、整體性，有利于調(diào)研數(shù)據(jù)與結論科學性的實現(xiàn)。調(diào)研團隊在8月份開始實地走訪時，東門村、錦江公寓等地塊處于拆遷預備階段，拆遷辦工作人員上門訪談、村民、居民參與簽署征遷協(xié)議；橫潭村等地塊正處于拆遷進行階段，拆遷工作人員已著手拆除村民住房；青龍村、長橋村等城中村已完成拆遷工作，居民已全部遷離，拆遷工作開展的多階段性為調(diào)研工作提供了大量的鮮活資料。

三是扎根城中村經(jīng)濟文化基礎，保障調(diào)研的便利性。一方面，調(diào)研城中村均分布在臨安區(qū)區(qū)內(nèi)，與調(diào)研團隊較近，能夠為來回調(diào)研提供距離上的便利；另一方面，空間上的“近距離”提供了信息傳遞與交流溝通上的“近距離”，調(diào)研團隊得以及時、有效地在第一時間內(nèi)得知最新拆遷信息，接觸到第一手調(diào)研資料。

1.3 調(diào)研目的與方法

為了實現(xiàn)調(diào)研目的，實地調(diào)研項目分為村民訪談與有關部門采訪兩部分。調(diào)研過程中，對9個村2個社區(qū)參照拆遷戶數(shù)，抽取訪談村民，在確保男女比例均衡、年齡分布合理等客觀條件的情況下，總計訪談村民260余位，數(shù)據(jù)有效整理244份。同時，走訪了臨安區(qū)人民政府、建設局、民政局、各街道拆遷辦公室等單位。在實地調(diào)研完成后，進行后期的數(shù)據(jù)整理與分析，形成系統(tǒng)性的調(diào)研報告。

2 城中村改造的內(nèi)涵

我國對于城中村的研究時間并不長，早期研究把城中村稱為：都市里的村莊、都市里的鄉(xiāng)村、城市里的鄉(xiāng)村，近年來的研究則逐漸統(tǒng)一為“城中村”。

有從成因、土地關系、社區(qū)特征等角度定義城中村的，以上的定義或是界定雖然有所區(qū)別，但有其共通之處。根據(jù)眾多學者對城中村的描述，本文認為城中村是城市化過程中由于城市的快速擴張導致的城市和鄉(xiāng)村共存的二元景觀現(xiàn)象。

3 城中村改造的調(diào)研現(xiàn)狀分析

3.1 城中村改造的總體情況

此次城中村改造調(diào)研所走訪的拆遷地塊涉及拆遷農(nóng)戶1864戶，居民1199戶，合計3063戶；單位、企業(yè)45家；拆遷面積達116.54萬平方米；土地總面積達2624.42畝；其中，可開發(fā)土地面積達2283.97畝。具體情況如表1所示：

3.2 城中村改造進展及存在的問題

自2月中旬啟動《城中村改造三年行動計劃》項目前期摸底調(diào)查至今年9月份，臨安區(qū)城中村改造實行“一個牽頭市領導、一個指揮部、一套考核辦法、一支專業(yè)隊伍”的“四個一”工作制，并對征遷全過程實行“全裸公示”，即對征遷區(qū)塊的人口、面積、整體評估價格、騰房獎勵等內(nèi)容全部公示。在基本完成全年目標任務的基礎上，結合《城中村改造三年行動計劃》和《2017年城中村改造工作年度計劃》，又制定了城中村改造提速計劃，城中村改造如火如荼。

然而，城中村改造工作的加快落實，也帶來了相應的社會問題。當前城中村改造存在的問題主要有拆遷程序問題與拆遷補償問題兩大類。拆遷程序問題包括：未征求民意、知情權受損、民意表達機制缺失、利益保護機制缺失。拆遷補償問題包括：住房難租、店面難租、買房難、無法回遷、二次搬家無補償、失去租房生計來源等問題。具體問題主要有：

一是拆遷補償模式單一。2017年，臨安區(qū)發(fā)了《關于印發(fā)臨安區(qū)征收集體所有土地房屋補償辦法的通知》（臨政函〔2017〕16號）和《關于印發(fā)臨安區(qū)國有土地房屋征收補償補助和獎勵規(guī)定的通知》（臨政函〔2017〕17號），就城中村改造房屋征遷政策進行了規(guī)定：城中村改造住宅征收安置有貨幣化安置和高（多）層公寓安置兩種方式，鼓勵貨幣化安置，即由征收人（補償人）提供貨幣化安置款，被征收人（被補償人）通過市場解決安置用房。由此可以看出，當前臨安區(qū)的拆遷補償模式主要以貨幣安置和異地住房安置為主，補償模式單一，欠缺多元化。結合調(diào)研結果，部分被拆遷者認為，貨幣安置下會發(fā)生房價變化等情況，致使拆遷補償款無法負擔同等面積房屋購買及裝修等費用。例如今年3月份以來，臨安區(qū)住房價格的上漲致使拆遷補償款已不足以購買同等面積住房。此外，公寓安置以異地安置為主，回遷選擇少，不少拆遷戶渴望回遷，而此次城中村改造過程中，僅青龍村部分村民享受到回遷政策。

二是先拆遷后安置方式有待改善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此次城中村改造在安置房竣工之前就已經(jīng)開展拆遷工作，拆遷戶需租房過渡。盡管享受住房補貼，但是，租房補貼僅限一年，而回遷或異地安置至少需等待三年以上，也就是說，租戶至少需承擔兩年的租房費用。此外，出租房房源有限，拆遷速度過快更是加緊了房源供應，導致租房價格上漲，住房難租問題凸顯。

三是交互機制欠缺。調(diào)研小組在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，被拆遷戶與相關部門在拆遷協(xié)議協(xié)商方面存在問題。拆遷戶有利益訴求但無法與有關部門進行有效溝通，從而產(chǎn)生拆遷沖突，激化拆遷矛盾。究其根源，在于交互機制的欠缺。

四是非拆遷對象欠缺考慮。非拆遷對象主要包括：商鋪經(jīng)營者等個體戶與包括外來務工人員在內(nèi)的租房戶。此次城中村改造，店鋪轉讓費不受補償，僅補償裝修費用。大面積、高速度的城中村改造引發(fā)店鋪房源緊張，店鋪租金上漲等問題，而相關損失皆由店主承擔。另外，還存在不少外地租戶，主要是指外來務工人員，其既無住房補貼，也無搬家費用補貼。百姓心理上無法獲得踏實感與滿足感，這在很大程度上降低了其對此次城中村改造的滿意度，城中村拆遷更埋下了外來務工人員流失、城市勞動人口減少等隱患。

五是違規(guī)拆遷仍存。主要發(fā)生在拆遷預備階段，其主要表現(xiàn)有：未向拆遷戶征求拆遷意見、未召開群眾會議以及事先凍結房屋影響戶主日常生活等方面。

六是信息公開制度不完善，知情權受損。其主要表現(xiàn)有：拆遷戶不了解拆遷規(guī)劃、有關部門未告知拆遷方案以及拆遷方案公開時間短等方面的信息。

七是利益保護難。主要是指拆遷工作人員在丈量房屋面積時評價標準不夠客觀，存在主觀因素。

八是生計來源問題有待解決。指不少以出租住房或店鋪的拆遷戶因此次城中村改造失去了原有的生計來源，例如店鋪出租、住房出租等。

4 城中村改造的應對策略

4.1豐富補償方式，實現(xiàn)方式選擇多樣化

廣泛征求改造主體意見，制定合法、合理、多樣的城中村改造補償方式。在原有貨幣化安置和高（多）層公寓安置兩種方式的基礎上，充分考慮改造主體需求，提供如回遷安置、異地安置等多種安置選擇，由被征收人自愿選擇。

4.2 科學規(guī)劃，合理規(guī)劃，實現(xiàn)配套設施建設先行

城中村改造規(guī)劃制定先行，有助于提前安排人員轉移，可以很好地減少改造過程中所產(chǎn)生的租房難、買房難等問題，降低城中村改造所需要的成本。規(guī)劃制定應遵循城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，結合基礎設施建設實際，統(tǒng)籌區(qū)域關系，合理調(diào)整用地結構，增強綜合承載能力。另外，配套設施建設，例如安置小區(qū)建設等要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學和出行等因素，在落實節(jié)能、低碳、環(huán)保的原則下，規(guī)劃好小區(qū)的市政基礎設施和公共服務設施建設，提升城中村改造的百姓滿意度與群眾獲得感。

4.3 發(fā)揮政府引導作用，解決溝通交互難題

當前我國城中村改造應始終堅持以公平、持續(xù)發(fā)展為核心，堅持以可持續(xù)經(jīng)營和土地資產(chǎn)經(jīng)營為主導，堅持與城市的規(guī)劃和發(fā)展相協(xié)調(diào)，著重改善環(huán)境質(zhì)量，保護和弘揚有特色的地方文化的三大目標。為此，政府部門應主動發(fā)揮應有之引導作用，搭建溝通交互平臺及完善相關機制，使得政府、群眾等各方的平衡關系得到好的處理，獲得城中村改造群眾支持的“最大公約數(shù)”。

4.4 增強城市包容性

“城中村”雖然在一定程度上阻礙了城市的發(fā)展，但是對于較大的城市來說，它也是吸納外來人口的重要場所。若“城中村”改造欠妥，會影響外來人口的安置，進而引發(fā)社會問題。“城中村”改造需要從不同方面協(xié)調(diào)外來人口和原住民之間的關系，提高城市的包容性，例如完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、促進農(nóng)村居民進城、完善城鄉(xiāng)管理機制、發(fā)揮政府以外的其他社會組織的作用，尤其是監(jiān)督和輔助政府的工作，重視自上而下的改革。

參考文獻

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作者簡介：方萌，在讀碩士生，研究方向：農(nóng)村社會發(fā)展；鄒晨斌，在讀碩士生，研究方向：環(huán)境與資源保護法；傅錦敏，在讀碩士生，研究方向：農(nóng)村教育與傳播。