檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟訴前程序研究

王侃

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起行政公益訴訟前，必須履行前置程序，即向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)送訴前檢察建議督促其糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，這一程序具有必經(jīng)性和特定性。筆者從恩施市檢察院辦理行政公益訴訟案件的實(shí)際效果出發(fā)，探討行政訴前程序中存在的問題以及如何完善訴前程序。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；訴前程序；問題；完善

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起行政公益訴訟前，必須履行前置程序，即向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)送訴前檢察建議督促其糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，這一程序具有必經(jīng)性和特定性。訴前檢察建議的相關(guān)規(guī)定始見于《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定》，之后又通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》逐步細(xì)化，2018年3月又出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案的一般程序以及辦案中的重點(diǎn)問題。分析研究訴前程序的實(shí)踐運(yùn)用、效果、價(jià)值，細(xì)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，有助于完善公益訴訟制度。

一、訴前程序的實(shí)踐運(yùn)用及效果

恩施市檢察院自開展試點(diǎn)工作以來，積極辦理公益訴訟案件。2017年共計(jì)辦理公益訴訟16件，發(fā)出訴前檢察建議15件；2018上半年辦理公益訴訟26件，發(fā)出訴前檢察建議23件。訴前程序運(yùn)用的效果較為明顯，民事公益訴訟訴前程序能一定程度督促符合條件的社會(huì)組織依法提起民事公益訴訟，當(dāng)然由于符合法定提起民事公益訴訟主體資格的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織數(shù)量較少，而且還相對缺乏提起公益訴訟的實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)，所以督促和建議的效果還有待提升，未來可以通過支持起訴作為補(bǔ)充。而行政訴前檢察建議的效果則相對來說比較顯著，2017年行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)案件數(shù)占比93.3%，2018年上半年除去未到回復(fù)期的案件，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)案件數(shù)占比100%。今年5月24日召開全省檢察機(jī)關(guān)及相應(yīng)的行政單位學(xué)習(xí)貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作的意見》電視電話會(huì)，要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的支持和配合。

從這一趨勢看來，行政公益訴訟符合起訴條件的案件將會(huì)越來越少。

二、訴前程序中存在的問題

（一）行政主體責(zé)任認(rèn)定問題

由于行政機(jī)關(guān)的部分行政職權(quán)相互交叉，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致具體案件發(fā)生時(shí)相互交叉，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致具體案件發(fā)生時(shí)相關(guān)主體推諉。例如，關(guān)于我市辦理的養(yǎng)豬場直排污水污染河水后追究責(zé)任的問題，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》僅僅只規(guī)定了規(guī)模以上養(yǎng)殖污染問題由縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)。并未對規(guī)模以下養(yǎng)殖戶污染問題做具體規(guī)定，相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，這使得污染問題在發(fā)生后鄉(xiāng)政府、畜牧局、環(huán)保局水利水產(chǎn)局均不能積極履行各自的監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境污染時(shí)有發(fā)生。除此之外，在我院辦理的另外一起恩施州高級(jí)中學(xué)周圍四小區(qū)排污案中，我院向恩施市水利水產(chǎn)局發(fā)送訴前檢察建議，但該局認(rèn)為根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》《排污許可管理辦法》等規(guī)定，其單位不具備處罰權(quán)，不應(yīng)負(fù)任何責(zé)任。并在回復(fù)中建議我院向市住建局、市環(huán)保局進(jìn)行追責(zé)。

（二）行政主體違法或者不作為行為的認(rèn)定問題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提是存在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。行政機(jī)關(guān)是否依法履職，需要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)定。對此行政機(jī)關(guān)自己當(dāng)然更為嫻熟，往往都可以找到一定的依據(jù)來論證自身不存在不依法履職行為。特別是在行政、刑事案件交叉領(lǐng)域，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為更加困難。往往行政機(jī)關(guān)在遇到類似案件時(shí)，都會(huì)以該案涉嫌犯罪為由移交給公安機(jī)關(guān)，對相對人未履行義務(wù)的行為不會(huì)及時(shí)作出行政監(jiān)管措施。在檢察院發(fā)出訴前檢察建議后，擬提起行政公益訴訟時(shí)，行政單位才會(huì)采取相關(guān)措施。

三、訴前程序的完善

（一）細(xì)化訴前程序，提高規(guī)范性和可操作性

在《檢察機(jī)關(guān)民事行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的基礎(chǔ)上，應(yīng)以規(guī)范性文件或司法解釋的形式對訴前程序相關(guān)規(guī)定加以細(xì)化，包括訴前程序的啟動(dòng)條件、決定主體，審批流程，送達(dá)方式，案件辦理時(shí)限，期間的延長、評判行政機(jī)關(guān)已履職的具體程序、訴前程序的效力、訴前檢察建議的文書樣式等。在進(jìn)行訴前程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也要充分調(diào)查確保發(fā)送檢察建議涵蓋所有違法事實(shí)、證據(jù)清楚、觀點(diǎn)清晰明確、建議有理有據(jù)合理可行。由于訴前程序有可交涉的余地，且涉及人民檢察院、法院、行政機(jī)關(guān)等多種主體，如果各個(gè)主體的職責(zé)，或者相互間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明確，訴前程序的履行難免會(huì)流于形式。今年，召開全省檢察機(jī)關(guān)貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作意見》的電視電話會(huì)議指出，各個(gè)行政單位、法院要積極支持檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作。嚴(yán)格規(guī)范訴前程序的操作流程和效力，既有利于充分發(fā)揮訴前程序的功能，同時(shí)也加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約，避免出現(xiàn)提起公益訴訟的選擇性執(zhí)法。

（二）強(qiáng)化訴前程序效力，督促行政機(jī)關(guān)積極履職

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序雖然沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用的檢察監(jiān)督形式。但由于有行政公益訴訟這一強(qiáng)大的后盾，公益訴訟訴前檢察建議和以往的傳統(tǒng)檢察工作中使用的檢察建議相比效果還是發(fā)生了很大的變化。“這些變化的產(chǎn)生與行政機(jī)關(guān)面臨被檢察機(jī)關(guān)起訴而增強(qiáng)糾錯(cuò)或履責(zé)的能動(dòng)性有關(guān)，也體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性?！盵1]有觀點(diǎn)認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督形式，從法律性質(zhì)上看是一種“建議”，不具有強(qiáng)制性。只有為訴前程序“正名”，明確而恰當(dāng)?shù)赜枰远ㄐ裕拍軐⒗碚撆c實(shí)踐融為一體，形成一個(gè)內(nèi)部自洽的制度模式和解決途徑。[2]增強(qiáng)檢察建議的剛性，賦予檢察建議書法律強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以回復(fù)。除此以外，將行政違法行為的檢察監(jiān)督情況納入對行政機(jī)關(guān)的考核體系，對行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察機(jī)關(guān)建議或者不糾正或未按期糾正的予以通報(bào)，并作為行政機(jī)關(guān)考核內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭波.試點(diǎn)半年，最高檢首曬成績單——公益訴訟：好做法，擬立法.人民日報(bào)，2016年1月7日.

[2]沈開舉.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究.行政法學(xué)研究，2017年第5期.