天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效改善策略研究

宋麗鋒，孫 鈺，2，洪 麗

(1.天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134；2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)部， 天津 300072)

1 引言

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績效是指投資主體對于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施在人力、物力、時間等物質(zhì)資源上的投入對社會生產(chǎn)和市民生活水平提高所產(chǎn)生的效果和利益。提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效對于充分利用建設(shè)資金、推動政府科學(xué)決策、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。具體來看，一是在擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滿足公眾需求的同時，不斷提高投資績效和建設(shè)水平，能夠節(jié)約財政開支，從而提高資金使用效率；二是改善投資績效的過程也是指導(dǎo)政府及時調(diào)整投資決策、減少決策失誤、避免權(quán)力尋租的過程；三是改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資績效，能夠進一步擴大投資建設(shè)力度，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求的協(xié)調(diào)度，營造良好的城市發(fā)展環(huán)境，間接拉動其他行業(yè)發(fā)展。今年兩會上的政府工作報告中也強調(diào)要補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板[1]，天津市第十一次黨代會也明確提出，要加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實支撐天津長遠發(fā)展的“底盤”，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)、提效、提速；大力推進交通、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)筑與現(xiàn)代化大都市相適應(yīng)的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[2]。近年來，天津市始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊圍繞“三個著力”的重要要求，不斷加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并日益重視基礎(chǔ)設(shè)施政府投資績效問題。然而目前天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運營管理主要由政府承擔，市場化相對滯后，導(dǎo)致了政府及相關(guān)職能部門在有效實施投資建設(shè)的同時，也存在著傾向建設(shè)規(guī)模與速度、忽視供給績效和運營效率等問題，不僅容易造成財政資金的浪費，制約基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能的發(fā)揮，同時也會影響城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，對政府的投資績效進行分析研究，提高政府決策科學(xué)性、合理配置公共財政資源、確保城市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效最大化已成為迫切的現(xiàn)實需求。

國外對于基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)研究較多，例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展的影響方面，國外學(xué)者Farhadi[3]、Sahoo[4]以及 Kayode[5]等人分析了基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟增長的作用。國內(nèi)學(xué)者對于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的研究較多關(guān)注投融資管理[6]、資金來源、供給結(jié)構(gòu)[7，8]等方面的問題，研究對象的選取也多集中于省會城市[9]以及全國的地級市[10]之間進行對比。

前人研究可以看出，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對于經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的作用已得到了充分的肯定，在投資效率方面也開展了大量的實證研究，但是對于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府投資績效如何，是否有效滿足社會公眾的需要尚未進行有效論證，并且對于單一城市的政府投資績效進行專門研究也相對較少。通過對天津市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績效方面存在的相關(guān)問題進行分析，旨在尋找合理路徑以改善投資績效，從而促進城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的良性發(fā)展。

2 天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資的現(xiàn)狀

當前，天津市在京津冀協(xié)同發(fā)展快速推進的背景下，主動承接北京非首都功能疏解的任務(wù)，并積極對接雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，迫切需要不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。獨特的地理位置和區(qū)位優(yōu)勢，也使得天津在經(jīng)濟發(fā)展的過程中更加重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近10年來天津市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了顯著改善，如表1所示。

表1 2016年與2007年天津市部分公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)對比

注：數(shù)據(jù)來源《天津統(tǒng)計年鑒》

從表1可以看出，相比于2007年，2016年天津市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了較大增幅：供水管道長度、天然氣供氣管道長度均增長了1倍多，軌道交通線路長度、人均城市道路面積、人均公園綠地面積也都有大量增長。這表明天津市不斷加大對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，城市居民用水、用氣、交通、生活環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善。

近10年來，天津市固定資產(chǎn)投資年均增長近10%，占GDP比重也在不斷增加(如圖1所示)，2016年由于新建了多個全運會比賽場館等其他大型基礎(chǔ)設(shè)施，固定資產(chǎn)投資占GDP比重已突破80%，達到了10年來的最高水平，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資高達22.8%。從投資比重指標分析來看，遠遠高于聯(lián)合國開發(fā)計劃署對于發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占社會固定資產(chǎn)投資比重10%～15%的建議標準。這為加速城市化和實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為提高城市發(fā)展水平、改善投資環(huán)境和增強城市競爭力提供了根本保證，有力推動了天津經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《天津市統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出

圖1 2007～2016年天津市固定資產(chǎn)投資占GDP情況

根據(jù)天津市“十三五”的規(guī)劃要求，要不斷優(yōu)化天津市交通網(wǎng)絡(luò)，到2020年，公路總里程達到1.75萬km，軌道交通運營里程達到375 km，并大力推進海綿城市建設(shè)，建成中新天津生態(tài)城、解放南路、侯臺等示范區(qū)域，城市綠化覆蓋率達到40%，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到98%。這些目標的實現(xiàn)，需要不斷加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度、加強城市的精細化管理，相應(yīng)的也急需提高基礎(chǔ)設(shè)施的投資績效，以更好滿足人們對于公共服務(wù)日益增長的需求。隨著城市化進程的快速推進，居住人口持續(xù)增長，天津市作為超大型城市，截至2017年末常住人口總量已突破1500萬，城市基礎(chǔ)設(shè)施供需矛盾也日益突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和速度仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，交通擁堵、城市內(nèi)澇等“城市病”現(xiàn)象時有發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制、投資結(jié)構(gòu)等方面與理想水平仍有較大差距，投資績效水平也不容樂觀。

3 天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效方面的問題

通過對天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的分析可知，近年來在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入和改善上成效顯著，但是在投資績效方面還存在著投資總量不足、投資結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)以及高投入低產(chǎn)出等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

(1)從基礎(chǔ)設(shè)施投資總量上來看，天津市與其他3個直轄市相比，表現(xiàn)出投資后勁不足現(xiàn)象(如圖2所示)，雖然占固定資產(chǎn)投資比重較高，不斷加大投入力度，但實際投資額在近5年來卻有不斷下降趨勢，在2016年達到了低谷，投資總量不足問題日益突出。

(2)從基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)上來看，如表2所示，天津市近5年來在交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面投入較多，其中2016年軌道交通的投入占當年基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投入總量的1/2以上，但是對于污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資較少。另外，在園林綠化等生態(tài)方面以及水務(wù)方面的投資呈逐漸遞減趨勢，均在2016年出現(xiàn)了近5年來的最低值。

表2 2012～2016年天津市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資情況 萬元

注：數(shù)據(jù)來源：《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》

(3)從投資效果來看，以環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出情況為例(如表3所示)，通過比較，天津市的投資績效水平不太樂觀。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資總額上，天津超過了上海和重慶的投資總和，但是表現(xiàn)在產(chǎn)出效果的空氣質(zhì)量和建成區(qū)綠化覆蓋率等方面卻低于這兩個城市，說明存在高投入低產(chǎn)出現(xiàn)像。

總的來說，當前天津市在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面仍面臨著投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理等問題，直接影響了基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出效益，進而導(dǎo)致投資績效整體水平不高，供需矛盾也越來越明顯。

表3 2015年四個直轄市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出情況

注：數(shù)據(jù)來源：《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》

4 天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效相關(guān)問題產(chǎn)生的原因

隨著投資規(guī)模不斷擴大，天津市在基礎(chǔ)設(shè)施投資績效方面存在的問題也日益突出，究其原因主要是政府在角色定位、投資方式、投資決策與投資結(jié)構(gòu)等方面仍存在不少亟待解決的問題，突出表現(xiàn)如下。

4.1 政府角色定位不夠明確

(1)目前政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中應(yīng)扮演的角色尚無統(tǒng)一認識，政府通常是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的直接投資者和最大債務(wù)人,同時又是具體項目的經(jīng)營管理者。由于多重角色之間經(jīng)常發(fā)生沖突,產(chǎn)權(quán)不清、職責不明，高負債、高成本、低效率的弊端越來越明顯,導(dǎo)致建設(shè)、管理、運營脫節(jié),投入產(chǎn)出效益低,存在資產(chǎn)流失浪費嚴重等現(xiàn)象。

(2)政府與企業(yè)合作的過程中，政府部門經(jīng)常處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，而社會資本則處于相對弱勢地位，契約和法治意識不能很好地落實。政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中，“越位、錯位”時常出現(xiàn)，例如在天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，市政府提供了諸多激勵措施，并約定對于項目收益不足部分給予財政補貼，但是對于補貼的數(shù)量沒有明確定義，導(dǎo)致項目公司在實際運行中承擔了市場收益不足的風險。“全能”角色也使得政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中成為投資風險的主要承擔者,加大了政府的財政負擔和債務(wù)壓力。

(3)作為“理性經(jīng)濟人”的政府官員，在追求城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資效益最大化的同時也會不自覺地追求自身利益最大化[11]，最直接的表現(xiàn)之一就是大規(guī)模投資興建政績工程，其中投資上百億元并被稱為“世界結(jié)構(gòu)高度第二”的天津117大廈，距離開工已達10年之久，但是至今仍未投入使用。另外，源于各種考核指標壓力，對于跨區(qū)、跨部門的基礎(chǔ)設(shè)施供給重視程度不夠，不愿意承擔必要的責任，府際協(xié)作、部門協(xié)同、整體治理意識不強，天津市各區(qū)之間交界地帶的基礎(chǔ)設(shè)施也存在著“碎片化”現(xiàn)象，中心城區(qū)與環(huán)城區(qū)和遠郊區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施的供給上也有較大差異。

4.2 投資體制不夠健全

在現(xiàn)行投資體制下，政府仍是投資主體，多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營基本由政府承擔，配套資金、擔保費用以及相關(guān)補貼也主要來自政府財政，基礎(chǔ)設(shè)施投資市場化改革不到位，近5年來，天津市實際直接利用外資767億美元，吸引內(nèi)資1.78萬億元，占固定資產(chǎn)投資總額不到1/3，所占比例仍然較低，未能充分調(diào)動社會資本參與建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府為了履行監(jiān)督職責，容易過多干涉，在一定程度上不利于發(fā)揮民間投資、外商投資的積極性，市場活力不能充分顯現(xiàn)，從而也不利于拉動內(nèi)需和刺激消費，影響了市場機制作用的發(fā)揮。另外，在投資建設(shè)過程中經(jīng)常會出現(xiàn)偏重于經(jīng)濟效益明顯的項目，導(dǎo)致一定程度的盲目決策等情況，助長了基礎(chǔ)設(shè)施投資的無序，有時還出現(xiàn)為投資而投資、盲目投資、重復(fù)建設(shè)的傾向。

4.3 監(jiān)督方式不夠完善

從城市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效的制度保障上看，目前天津市還缺少法律、法規(guī)等相關(guān)政策的管制，對于政府投資績效的監(jiān)督往往僅限于相關(guān)部門內(nèi)部的評估，缺少公共監(jiān)督的強度和力度，社會監(jiān)督方式和渠道不夠健全，群眾對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求不能及時通過有效渠道傳達至決策層，有時會導(dǎo)致建成的基礎(chǔ)設(shè)施在功能和效用等方面與實際需求相脫節(jié)，充分吸納民眾意見進行客觀判斷進而合理決策的意識仍待提高。政府“公共服務(wù)”的理念還有待于加強，“放管服”改革需要持續(xù)深化，雖然市級行政審批事項已由495項減少到253項，但職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬诨A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中，納稅人參與投資可行性分析和決策過程的覆蓋面還十分有限，導(dǎo)致民眾的滿意度和認可度不高，急需不斷擴大和完善監(jiān)督方式。

4.4 投資結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)

合理的投資結(jié)構(gòu)對于提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資績效至關(guān)重要。從宏觀上來說，基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模要以實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置、服務(wù)城市經(jīng)濟健康發(fā)展為依據(jù)；從微觀來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)要有效滿足群眾對于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的合理需求，并在不同區(qū)域?qū)τ诓煌N類的基礎(chǔ)設(shè)施進行合理配置[12]。然而，在實踐中，政府缺乏科學(xué)的投資決策工具，受主觀因素影響較大，決策經(jīng)常傾向于政府偏好，熱衷于投資直接經(jīng)濟效益明顯的基礎(chǔ)設(shè)施，對于地下綜合管廊、排水等投資大、見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施重視度不夠，投資結(jié)構(gòu)不夠合理。天津作為我國的直轄市，制造業(yè)較為發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平位于全國前列，但是對于像環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度仍不夠，投資結(jié)構(gòu)還存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，沙塵、霧霾天氣時有發(fā)生。

5 改善天津市基礎(chǔ)設(shè)施投資績效的對策建議

解決上述問題的關(guān)鍵，在于政府充分重視基礎(chǔ)設(shè)施投資績效的改善效果，通過調(diào)整政府定位、創(chuàng)新投資方式方法、加強公眾參與監(jiān)督力度等措施，積極推動改革向縱深發(fā)展。具體策略如下。

5.1 明確政府定位

要不斷強化城市政府及其官員的公共責任意識，以主動回應(yīng)公眾需求、承擔社會責任、追求公共利益作為價值標準來推動服務(wù)型政府建設(shè)，在投資興建基礎(chǔ)設(shè)施過程中，要通過正確履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等基本職能，以切實體現(xiàn)政府的公共性和服務(wù)性。政府要著重發(fā)揮好宏觀調(diào)控職能，減少微觀行政干預(yù)，調(diào)動企業(yè)的積極性和活力，使其充分利用自身優(yōu)勢投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而減少政府的財政壓力。另外，要重新審視政府的角色與定位，積極搭建城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的服務(wù)平臺或有效載體，及時有效回應(yīng)公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的供給的合理需求，為社會提供滿意的公共服務(wù)。理順和參與各方的關(guān)系，首要路徑是“分開”，以此界定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體[13]，合理通過收緊或放松審批權(quán)限推動基礎(chǔ)設(shè)施投資的有序發(fā)展，加快職能轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新治理理念，明確厘定政府職責，嚴格落實權(quán)力清單制度，合理劃分投資、興建、管理與運營的責任邊界，做到不越位、不錯位。

5.2 創(chuàng)新投資方式

隨著當前天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，傳統(tǒng)的政策性投融資模式已無法適應(yīng)現(xiàn)實需求，創(chuàng)新投融資模式，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力顯得尤為重要。應(yīng)積極探索多元化的投資方式，擴大融資渠道，一是推動PPP(公私合作)、BOT、BT等多種投資創(chuàng)新模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展相關(guān)的項目合作，鼓勵社會資金和民間資本積極參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、建設(shè)和管理的全過程，以有效緩解政府及其融資平臺的財政壓力；二是綜合運用各類金融工具，增強對企業(yè)債券和公司債券等直接融資杠桿的運用能力，并適度嘗試和運用信托、票券等創(chuàng)新型融資工具。推廣代建制，加強對政府投資項目的專業(yè)化管理。充分發(fā)揮市場機制的積極作用，彌補政府投資的不足，不斷提升政府的投資績效。

5.3 加強外部監(jiān)督

要不斷拓寬民眾參與決策的渠道，擴大公民參與度和知情權(quán)，真正做到“群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與”，規(guī)范聽證會以及重大投資決策公示制度。首先，天津市應(yīng)根據(jù)本地實際情況，不斷完善法律法規(guī)及相關(guān)政策對于投資績效的管制，嚴格執(zhí)行招投標以及項目建設(shè)等相關(guān)程序，實行項目法人問責制、政府采購制、跟蹤審計制等相關(guān)制度，不斷壓實建設(shè)責任，嚴格審批投資計劃，合理確定年度投資規(guī)模。其次，應(yīng)積極引入第三方評估監(jiān)督機制，重視專家論證，充分發(fā)揮高校等智庫機構(gòu)的作用，規(guī)范審計程序，使得政府投資決策在最大程度上科學(xué)、有效，避免盲目投資。此外，應(yīng)通過建立有效的法律和制度，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)范，在建設(shè)標準、項目招投標、建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面也應(yīng)該予以規(guī)制[14]，以保證政府提供的城市基礎(chǔ)設(shè)施符合社會需求，有利于實現(xiàn)公共利益最大化。

5.4 優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)

對于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的關(guān)鍵行業(yè)，在投資建設(shè)中要有所側(cè)重并在資金政策上給予適當傾斜。天津市應(yīng)以本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況和所處階段，科學(xué)制定規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)以及資源浪費，合理確定配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在明確主次、統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，確定建設(shè)重點,加大財政投入力度,優(yōu)先補齊短板基礎(chǔ)設(shè)施,不斷提高產(chǎn)出效率。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，積極對接雄安新區(qū)建設(shè)，加大對環(huán)保型基礎(chǔ)設(shè)施的投入,同時嚴格控制對環(huán)境影響較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),最大限度節(jié)省治理和維護費用,以此提高整體投資績效,促進城市健康持續(xù)發(fā)展。另外，投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，不能一味追求經(jīng)濟效益，要同時兼顧社會和環(huán)境效益，“既要做顯功，也要做潛功”，注重長遠發(fā)展，堅持以人民為中心，強化服務(wù)功能，最大限度地滿足公眾的合理需要，在基礎(chǔ)設(shè)施的種類、功能和相互協(xié)作方面也要統(tǒng)籌考慮，精心布局，合理利用財政資金。