城市老舊區(qū)域社會(huì)治理存在問題、原因及對(duì)策分析

摘 要：隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城市化的快速發(fā)展，我國(guó)城市的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大重構(gòu)。在此過程中，以棚戶區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)等為代表的老舊區(qū)域在居住環(huán)境和公共基礎(chǔ)、就業(yè)和收入、基層社會(huì)組織建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障體系建設(shè)等方面存在的社會(huì)治理問題越來越突出，這既有歷史的原因，也有我國(guó)城鎮(zhèn)化過程相對(duì)粗放的原因。要解決這些問題，要從加強(qiáng)系統(tǒng)研究和政策支持、加快城市老舊區(qū)域改造、深化城市規(guī)劃和城市管理體制改革、加快解決國(guó)企改革歷史遺留問題、采取多種措施促進(jìn)就業(yè)增收等方面入手，進(jìn)一步提升城市老舊區(qū)域社會(huì)治理水平。

關(guān)鍵詞：老舊區(qū)域；社會(huì)治理；存在問題；原因分析；對(duì)策分析

當(dāng)前，在我國(guó)許多城市發(fā)展進(jìn)程中，城市內(nèi)部不同區(qū)域在發(fā)展水平、設(shè)施條件、聚集人群、景觀面貌等方面出現(xiàn)分異分化現(xiàn)象，最直接的表象是許多城市中一邊是高樓林立、設(shè)施完善的中心城區(qū)和新城區(qū)，一邊是低矮破敗的棚戶區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)等老舊區(qū)域。其實(shí)質(zhì)是城市戶籍人口中因制度和社會(huì)因素造成的群體分化、發(fā)展失衡和基本公共服務(wù)水平的巨大差距，這也是當(dāng)前城市社會(huì)治理重點(diǎn)難點(diǎn)問題之一。

1城市老舊區(qū)域社會(huì)治理存在問題

本文所指的城市老舊區(qū)域主要是以棚戶區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)為代表的區(qū)域。這些區(qū)域在社會(huì)治理方面普遍存在四方面問題。

1.1居住環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施較差

與新城區(qū)功能設(shè)施齊全、房屋質(zhì)量和居住環(huán)境較好的情況相比，老舊區(qū)域的住房絕大部分質(zhì)量較差且年久失修，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善。部分老工業(yè)城市的國(guó)企老舊社區(qū)道路、環(huán)衛(wèi)、供水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)使用幾十年，部分城市供熱、供氣等公用設(shè)施基本處于空白狀況。同時(shí)，由于這些老舊區(qū)域工礦企業(yè)集中，工業(yè)污染較重，大量土地和水源遭到污染，治理成本較高。

1.2就業(yè)和收入問題比較突出

與中心城區(qū)就業(yè)情況相比，老舊區(qū)域聚集著大量原國(guó)企職工和失業(yè)人群，他們普遍在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，工作穩(wěn)定性較低。由于下崗失業(yè)后再就業(yè)不夠充分，這些區(qū)域居民平均收入較低，貧困人口比重高，社會(huì)階層逐步固化，已成為目前城市貧困群體較為集中的區(qū)域。

1.3基層社會(huì)組織不夠健全

老舊區(qū)域的國(guó)有企業(yè)改制后，原依托企業(yè)建立的社會(huì)管理職能日趨弱化，新的基層管理體系還不完善，導(dǎo)致這些區(qū)域成為基層社會(huì)管理較弱的地區(qū)，在一定程度上使該地區(qū)居民成為一個(gè)與大部分城市居民相對(duì)隔絕、較為孤立的群體，形成相對(duì)封閉的社會(huì)單元。同時(shí)，由于流動(dòng)人口多、失業(yè)人口多、低收入人口多，這些地區(qū)的社會(huì)矛盾比較集中，社會(huì)治安形勢(shì)也比較嚴(yán)峻。

1.4公共服務(wù)與社會(huì)保障體系不夠完善

城市老舊區(qū)域的居民在享有教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、交通、住房和社會(huì)福利等基本公共服務(wù)方面與中心城區(qū)的居民具有較為明顯的差距。同時(shí)，由于部分國(guó)有企業(yè)仍然承擔(dān)著公共服務(wù)職能，一定程度上存在著基本公共服務(wù)水平進(jìn)一步拉大差距的情況。

2城市老舊區(qū)域社會(huì)治理存在問題原因分析

2.1從我國(guó)工業(yè)化發(fā)展歷史來看

建國(guó)初期，為推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，國(guó)家布局建設(shè)了一批重工業(yè)和資源開采加工企業(yè)，集中了一大批產(chǎn)業(yè)工人，形成了一批工業(yè)城市。但限于當(dāng)時(shí)的歷史條件，“先生產(chǎn)、后生活”的建設(shè)方式使大部分職工集中居住在廠區(qū)，甚至是工棚和簡(jiǎn)易房，職工各項(xiàng)服務(wù)都依靠企業(yè)辦社會(huì)，城市綜合服務(wù)功能和基本公共服務(wù)體系不完善。改革開放以來，在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，一大批國(guó)有工業(yè)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)或陷入困境，企業(yè)對(duì)上世紀(jì)五十至八十年代中期陸續(xù)建設(shè)的老廠區(qū)、老礦區(qū)和職工住宅區(qū)，無力進(jìn)行維修和翻新，工人集中居住區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)等成為城市低收入居民聚集的區(qū)域，房屋質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施逐步老化。與此同時(shí)，受城市和原央企管理體制限制，城市政府對(duì)原央企職工聚集區(qū)關(guān)注不夠、投入力度不大，這進(jìn)一步導(dǎo)致此類區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展水平不斷落后于所在城市的平均水平。

2.2從我國(guó)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的特點(diǎn)看

近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，但受各方面條件的限制，城鎮(zhèn)化的方式還相對(duì)比較粗放。一是土地城鎮(zhèn)化特征明顯。改革開放以來，各地區(qū)城市建設(shè)取得顯著成效，但建成區(qū)膨脹過快、新城新區(qū)設(shè)置過多過濫、資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境壓力過重等問題也越來越突出。從2000年到2017年，全國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)比例。受開發(fā)成本的驅(qū)動(dòng)，城市建設(shè)主要立足在擴(kuò)增量上，對(duì)城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)等存量土地的開發(fā)不夠。二是半城鎮(zhèn)化狀態(tài)嚴(yán)重。2017年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，而常住人口城鎮(zhèn)化率為58.82%，差距高達(dá)16.47%。這種半城鎮(zhèn)化狀態(tài)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和進(jìn)程，進(jìn)而造成了一系列社會(huì)問題。需要引起重視的一點(diǎn)是，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，大量農(nóng)民工進(jìn)城并主要聚集在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市內(nèi)部的低收入地區(qū)，雙重疊加效應(yīng)進(jìn)一步增加了這些區(qū)域的社會(huì)治理難度。

3城市老舊區(qū)域社會(huì)治理存在問題對(duì)策分析

3.1加強(qiáng)系統(tǒng)研究和政策支持

加強(qiáng)對(duì)破解城市老舊區(qū)域社會(huì)治理問題的理論和政策研究，應(yīng)在對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研和摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，將破解城市老舊區(qū)域社會(huì)治理問題作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，切實(shí)加大政策支持力度，積極總結(jié)和推廣各地的成功經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)研究破解城市老舊區(qū)域社會(huì)治理問題的指導(dǎo)意見。創(chuàng)新中央財(cái)政和中央預(yù)算內(nèi)資金支持方式，探索以股權(quán)投資基金、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞?，建立城市?nèi)部老舊區(qū)域改造的多元化投融資體系。加大城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城市內(nèi)部存量土地再利用等土地政策支持力度。積極研究鼓勵(lì)城市中心區(qū)大型企業(yè)搬遷的政策措施。

3.2加快城市老舊區(qū)域改造

深入推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造，逐步將零散棚戶區(qū)和國(guó)有工業(yè)企業(yè)危舊家屬區(qū)等納入改造范圍。將棚戶區(qū)改造與全面推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)改造結(jié)合起來，擴(kuò)大城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點(diǎn)范圍，發(fā)揮區(qū)域整體改造的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌支持區(qū)域內(nèi)污染工業(yè)企業(yè)搬遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、生態(tài)環(huán)境治理、棚戶區(qū)改造、工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)等，提高改造效益。繼續(xù)分類推動(dòng)獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷工程，研究編制全國(guó)獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷規(guī)劃。

3.3深化城市規(guī)劃和城市管理體制改革

對(duì)城市老舊區(qū)域社會(huì)治理問題明顯的城市，組織開展城市更新改造試點(diǎn)，將城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)改造納入城市總體規(guī)劃，編制專門的城市老舊區(qū)域更新改造規(guī)劃，在改造后的區(qū)域統(tǒng)籌布局建設(shè)一批教科文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)城市內(nèi)部基本公共服務(wù)設(shè)施的均衡布局，促進(jìn)低收入居民在生活方式、基本公共服務(wù)等方面的“再城鎮(zhèn)化”。特別是義務(wù)教育、職業(yè)教育等教育資源要向這些區(qū)域傾斜，切實(shí)提高這些區(qū)域居民的文化水平和就業(yè)能力，加快完善社會(huì)保障體系，防止貧困代際傳遞。

3.4加快解決國(guó)企改革歷史遺留問題

加快剝離國(guó)企辦社會(huì)職能，將剝離的辦社會(huì)職能納入城市基本公共服務(wù)體系，研究改革成本分?jǐn)倷C(jī)制和職能移交后的長(zhǎng)效資金支持機(jī)制。統(tǒng)籌推進(jìn)少數(shù)不符合城市布局、產(chǎn)能過剩和落后困難國(guó)企的廠區(qū)關(guān)停和職工生活區(qū)改造，加快建立新的基層社區(qū)管理體系，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施。

3.5采取多種措施促進(jìn)就業(yè)增收

積極推動(dòng)城市老舊區(qū)域改造后的多元化功能配置，支持商貿(mào)、文化、金融與居住等各類城市功能融合發(fā)展，積極創(chuàng)造中高收入就業(yè)崗位，避免形成單一的低收入群體居住區(qū)。支持在附近建設(shè)一批吸納居民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，重視通過自建商業(yè)設(shè)施、購(gòu)買公益崗位等多種方式促進(jìn)搬遷安置居民的長(zhǎng)期穩(wěn)定居住，確保搬遷居民“搬得出，穩(wěn)得住，有收入”。

作者簡(jiǎn)介：馮金鐘（1981—），男，安徽肥東人，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）2016級(jí)博士研究生，研究方向：公共管理。