生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散模式研究
——基于地方政府政策文本的分析

王小佳

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073

一、問題的提出

生態(tài)補(bǔ)償既是當(dāng)前生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)界探討的熱點話題，也是世界各國為實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而廣泛采用的政策舉措。國外將生態(tài)補(bǔ)償定義為 “生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem service，PES）”或者“生態(tài)效益付費(fèi) （payment forecological benefit，PEB）”。在我國，《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報告》指出，生態(tài)補(bǔ)償是在全面整合生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的前提下，選取市場交易或財政轉(zhuǎn)移支付等手段，對生態(tài)保護(hù)者或破壞者給予合理補(bǔ)償或懲罰的過程，并明確界定了生態(tài)保護(hù)者、破話者與受益者的權(quán)利義務(wù)，是一種使生態(tài)保護(hù)外部性內(nèi)部化的公共制度安排。我國生態(tài)補(bǔ)償研究與實踐的起始階段是20世紀(jì)90年代。國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》（1990）中提出了“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰利用誰補(bǔ)償”的環(huán)境保護(hù)方針，首次確立了我國的生態(tài)補(bǔ)償政策。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國家啟動了天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙等一系列生態(tài)工程建設(shè)項目，進(jìn)一步將生態(tài)補(bǔ)償推向了快速發(fā)展與全面推動的高層次，初步構(gòu)建了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣堋?/p>

作為中央和地方政府生態(tài)保護(hù)的一項政策創(chuàng)新實踐，生態(tài)補(bǔ)償在全國范圍內(nèi)的擴(kuò)散過程可視為典型的政策擴(kuò)散。但是，當(dāng)前對生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究都集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)理論依據(jù)、國外經(jīng)驗引進(jìn)、生態(tài)補(bǔ)償主體與標(biāo)準(zhǔn)劃分以及地方實踐總結(jié)等方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哌^程還是一個尚未被充分認(rèn)識的“黑箱”，尤其是一些核心問題尚未獲得學(xué)界關(guān)注。比如，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邤U(kuò)散遵循何種時空機(jī)理？生態(tài)補(bǔ)償政策推廣在不同省域、市域中有何差異？地方政府在開展生態(tài)補(bǔ)償時為何選擇不同的政策取向？其實現(xiàn)機(jī)制和行動策略如何？為此，本文基于政策擴(kuò)散理論，從擴(kuò)散時間與空間變化趨勢角度切入，分析省級政府和部分市級政府的政策擴(kuò)散過程，探析其內(nèi)在邏輯及區(qū)域擴(kuò)散機(jī)理。本研究對于優(yōu)化各級政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂?，適時調(diào)整地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策的發(fā)展軌道，變“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償為“造血式”生態(tài)補(bǔ)償，加快生態(tài)文明建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義和參考價值。

二、相關(guān)理論研究綜述

政策擴(kuò)散是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的簡稱，指一種政策在空間上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，被其他地區(qū)的政策制定主體和社會成員所普遍采納的過程。美國學(xué)者羅杰斯 （Everett Rogers）提出，政策擴(kuò)散是一種創(chuàng)新隨著時間的流逝在一個社會系統(tǒng)成員中通過某些渠道被溝通的過程。Dolowitz認(rèn)為，政策擴(kuò)散是一個動態(tài)過程，在這個過程中，一個時間或地點存在的政策或者行政管理措施或者機(jī)構(gòu)被用于另一時間和地點來發(fā)展。

作為政策過程研究的重要理論分支，政策擴(kuò)散理論的研究始于1969年。前期代表人物是美國學(xué)者沃克（Walker），他發(fā)現(xiàn)，美國許多州在政策制定過程中并不完全遵循漸進(jìn)決策的路徑，而是出現(xiàn)經(jīng)常性的跳躍式“創(chuàng)新”，同時一州的創(chuàng)新頻繁地被鄰近州所模仿。格雷（Virginia Gary）在研究了其他領(lǐng)域的創(chuàng)新擴(kuò)散現(xiàn)象后，提出了政策擴(kuò)散過程的一般規(guī)律，即在擴(kuò)散初始期，政策采納相對而言不頻繁，隨著其他影響因素的增多，采納比例會迅猛上升。進(jìn)而，布朗（Lawrence Brown）和考克斯（Kevin R.Cox）總結(jié)出政策擴(kuò)散的三個基本時空規(guī)律：新政策采納主體數(shù)量在時間上呈現(xiàn)出S形曲線趨勢，采納主體在空間上表現(xiàn)為鄰近效應(yīng)，在地理擴(kuò)散中出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者-追隨者”的層級效應(yīng)。到了20世紀(jì)90年代，貝瑞夫婦（Frances S.Berry and William D.Berry） 采用時間歷史分析法（EHA），為政策創(chuàng)新模型研究提供了強(qiáng)有力的實證支持。經(jīng)過努力，研究者們構(gòu)建出政策擴(kuò)散研究領(lǐng)域中最為基本的4類分析框架（基本模型）：全國互動性模型、區(qū)域擴(kuò)散模型、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)模型、垂直影響模型。在后期的研究中，學(xué)者們更多關(guān)注政策擴(kuò)散的機(jī)制。Elkins and Simmons指出對政策擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制與效果的因果鏈進(jìn)行路徑歸納是可行的。格拉哈姆（Graham）、什潘（Shipan）在已有研究的基礎(chǔ)上提出了104個關(guān)于政策擴(kuò)散機(jī)制的術(shù)語。一般而言，以下五種機(jī)制使用比較普遍：強(qiáng)制、競爭、學(xué)習(xí)、模仿、社會化。在對政策內(nèi)容和屬性分析中，馬克塞（Makse）和沃爾登（Volden）通過實證發(fā)現(xiàn)，政策的相對優(yōu)勢、復(fù)雜性和相容性影響了政策采納的可能性。此外，Parkes認(rèn)為政府官員所扮演的政策企業(yè)家角色對政策擴(kuò)散也有重要影響。

在國內(nèi)，2004年格雷的《競爭、效仿與政策創(chuàng)新》一文在我國的發(fā)表，揭開了國內(nèi)學(xué)者對政策擴(kuò)散理論研究的序幕。當(dāng)時，中國各級地方政府實施了大量創(chuàng)新政策，在政治改革、行政改革和公共服務(wù)改革中也出現(xiàn)了較多成功的創(chuàng)新案例，人們對創(chuàng)新寄予的期望不僅僅是提供一個成功的地方政府案例來增強(qiáng)自身的政治合法性，更是在于通過制度的外溢效應(yīng)由區(qū)域性的創(chuàng)新擴(kuò)散撬動全局性的制度變遷。由此，政策創(chuàng)新擴(kuò)散逐漸成為國內(nèi)學(xué)界探討的熱點話題。王浦劬（2013）結(jié)合政策制定和擴(kuò)散主體特征以及政策實踐，概括出我國公共政策擴(kuò)散的四種模型。朱旭峰（2016）在分析地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗推廣難點的基礎(chǔ)上，提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動力框架。朱亞鵬（2016）以中國棚戶區(qū)改造政策擴(kuò)散為對象，分析了政策屬性對政策擴(kuò)散的影響。定明捷（2014）對地方政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散的生成機(jī)理進(jìn)行了邏輯分析。周望（2012）通過理論聯(lián)系實際，總結(jié)了政策擴(kuò)散與我國“政策試驗”的相互作用。在理論研究不斷成熟的同時，一些學(xué)者開始圍繞政策擴(kuò)散進(jìn)行實證研究，如對政務(wù)中心制度、暫住證制度、城市低保政策、電子政務(wù)、公共自行車計劃、政府信息公開、專利資助政策、城市網(wǎng)格化管理、智慧城市、開發(fā)區(qū)制度等創(chuàng)新政策的擴(kuò)散問題進(jìn)行定量研究。這些研究對于學(xué)者們理解和發(fā)現(xiàn)中國特定情形下政策擴(kuò)散全貌有啟示意義。

作為一項獲得廣泛關(guān)注的創(chuàng)新治理舉措，生態(tài)補(bǔ)償政策為檢驗和發(fā)展現(xiàn)有的政策擴(kuò)散理論提供了適宜場域。為此，本文在對省級、地市級政府的生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散過程進(jìn)行回溯的基礎(chǔ)上，從動態(tài)的視角考察政策擴(kuò)散的時間和空間擴(kuò)散模式，并引申出政策擴(kuò)散的實現(xiàn)機(jī)制、路徑，從而為理解生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邤U(kuò)散提供更為系統(tǒng)的證據(jù)。

三、研究模式與數(shù)據(jù)采集

（一）研究模式

與其他基于政策文本分析的研究文獻(xiàn)不同，本文收集的政策文本數(shù)據(jù)主要用于分析省級、地市級政府政策擴(kuò)散的時空演變模式，以期從政策擴(kuò)散的一般規(guī)律中提煉出深層次的行動策略，為地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新水平的增強(qiáng)提供有益經(jīng)驗。本文分為三個研究階段：（1）在時間擴(kuò)散模式分析中，以生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)布年為橫軸，以當(dāng)年各政府政策發(fā)布積累量為縱軸制作出散點圖，并從生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散趨勢和層級展開分析；（2）在空間擴(kuò)散模式分析中，將政策文本劃分為森林、礦產(chǎn)、草原、流域及生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償五類基本政策，按照東北、華北、華東、中南、西南、西北六大地理分區(qū)來進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計，以此考察生態(tài)補(bǔ)償政策的地理擴(kuò)散規(guī)律；（3）基于前兩部分的研究，根據(jù)政策時空演變模式反映的一般規(guī)律，抽象出生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的行動策略，用生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散流程圖展現(xiàn)策略選擇全過程。

（二）數(shù)據(jù)采集

本文以地方政府作為研究對象，主要收集省級政府和地市級政府的相關(guān)數(shù)據(jù)，省級政府包括除港澳臺外的31個省、自治區(qū)和直轄市，地市級政府選擇國務(wù)院批準(zhǔn)的49個“較大的市”（擁有地方立法權(quán)）。在查找生態(tài)補(bǔ)償政策的設(shè)立與發(fā)展信息時發(fā)現(xiàn)，早期（20世紀(jì)80年代中期—90年代末）生態(tài)補(bǔ)償政策頒布數(shù)量非常少，擴(kuò)散跡象不明顯，所以本文政策文本收集以公益林生態(tài)補(bǔ)償基金制度的設(shè)立為界，整理了2001-2016年間相關(guān)政策文本。一方面，通過各級黨政機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站以及相關(guān)環(huán)保、農(nóng)林、財政部門、發(fā)改委等網(wǎng)站查詢生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)、相關(guān)條款及部門規(guī)章等政策文件。另一方面，利用搜索引擎，對各政府的生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行反復(fù)搜索，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。除了無法查詢到相應(yīng)政策信息的極個別城市樣本，最終收集了396份政策文本。為了較直觀地呈現(xiàn)各級政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w進(jìn)程，整理出了政策文本的統(tǒng)計描述（見表1）。

四、地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策的時空擴(kuò)散

（一）時間擴(kuò)散模式

根據(jù)政策文本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以不同政府政策擴(kuò)散積累量和發(fā)布年份為軸，制作出散點圖（見圖1），據(jù)此對生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散趨勢與擴(kuò)散層級兩方面展開分析。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散累計

1.擴(kuò)散趨勢分析

根據(jù)圖1曲線，將生態(tài)補(bǔ)償政策在地方政府間的擴(kuò)散分為以下三個階段：

第一階段，2001-2004年，初始發(fā)展階段。從省級政府來看，這一時期國家啟動了退耕還林、天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等一系列大型生態(tài)建設(shè)工程，推動了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`發(fā)展。另一方面，在廣東與浙江分別于1998和2001年確立公益林生態(tài)補(bǔ)償基金制度后，中央2004年出臺 《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，但是該政策在兩年后才開始擴(kuò)散。從地市級政府來看，只有極少數(shù)城市采納生態(tài)補(bǔ)償政策，并且很明顯是受到省級政府的影響。最早探索生態(tài)補(bǔ)償政策的省級政府有廣東、浙江、山東、湖北等地。初始發(fā)展期屬于地方探索的階段，此時政策擴(kuò)散的強(qiáng)度不高。

表1 地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策文本統(tǒng)計描述

第二階段，2005-2010年，快速增長階段。從省級政府來看，2007年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了 《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，要求地方在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)四個領(lǐng)域，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2008年，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于確定首批開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點地區(qū)的通知》，確立了生態(tài)補(bǔ)償首批試點地區(qū)，為我國生態(tài)補(bǔ)償實踐邁出一大步。從地市級政府來看，地級市生態(tài)公益林補(bǔ)償政策擴(kuò)散數(shù)量較多，同時根據(jù)生態(tài)資源稟賦發(fā)布的地方性補(bǔ)償政策較多。這一階段，政策推廣以“試點先行”為主，基于自身利益的考量，省、市級政府在早期政策采納上存在觀望態(tài)度，一旦試點效益明顯，各省級政府就會迅速采納該項政策，造成了擴(kuò)散曲線坡度的陡增。

第三階段，2011-2016年，全面推進(jìn)階段。從省級政府來看，生態(tài)補(bǔ)償受到廣泛關(guān)注，國家“十二五”規(guī)劃綱要、國務(wù)院工作要點、國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃都明確提出要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨著近三年來中央生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)布數(shù)量的增加，省級政府政策追隨者的形象更加明顯。從地級市政府來看，這一階段也屬于生態(tài)補(bǔ)償政策在全國推廣的階段，政策擴(kuò)散涉及領(lǐng)域也比較廣，其中流域、空氣、垃圾處理、濕地生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散比較明顯。在沒有中央政策引領(lǐng)的前提下，2014年，濟(jì)南首次在市級層面出臺環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策，2015年相繼有10個地級市頒布了類似政策，地方生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的自主性被調(diào)動起來。總體來說，這一階段省級政府主要是以中央層面的政策文件為推動力，地市級政府也受到省級政府的政策影響，但市級政府政策創(chuàng)新與采納的積極性較大。

2.擴(kuò)散層級分析

（1）政策擴(kuò)散的速度與行政層級密切相關(guān)。就礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金政策而言，早在2004年之前就有浙江、湖南、廣州、廣西頒布該政策，2006年國務(wù)院正式頒布 《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，同年全國有15個省份頒布該政策，2007年新增5個省份，2008年該政策在地市級政府迅速擴(kuò)散，達(dá)到高潮。在生態(tài)公益林補(bǔ)償中，省級政府政策擴(kuò)散的時間早于地級市政府，截至2009年共有23個省級政府頒布公益林補(bǔ)償政策，而地級市政府公益林補(bǔ)償則在2010年迅速擴(kuò)散。這些研究現(xiàn)象表明地級市政府在生態(tài)補(bǔ)償政策采納上與省級政府相比具有一定的時滯性，這實際上與“中央-省級政府-地市級政府”的垂直行政層級密切相關(guān)。此外，行政層級對生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的影響主要體現(xiàn)在政策發(fā)展的中后期，尤其是2010年之后。

（2）省級政府具有一種“中間崛起”的特征，在政策擴(kuò)散中扮演了更為積極的角色。

近三年來，國家對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾暭訌?qiáng)，中央層面政策發(fā)布日漸頻繁，省級政府作為政策的傳導(dǎo)者，其政策采納的態(tài)度以及采納速度都會干擾到地市級政府，所以在政策推廣過程中省級政府的傳導(dǎo)作用不容忽視。從圖1可以看出，省級政府?dāng)U散曲線比較陡峭，地市級政府的擴(kuò)散曲線較平緩，省級政府政策擴(kuò)散的幅度要大于地市級政府，這表明省級政府在財政撥款及政績的驅(qū)動下通常會緊跟中央政策或者為了彰顯區(qū)域?qū)嵙Χ{地級市創(chuàng)新經(jīng)驗并形成正式政策?？傊〖壵闹薪閭鲗?dǎo)作用不可小覷，但更應(yīng)該關(guān)注地級市政府的創(chuàng)新能力，融通自上而下和自下而上的雙向政策擴(kuò)散路徑，讓生態(tài)補(bǔ)償政策在縱深方向上擴(kuò)散開來。

（二）空間擴(kuò)散模式

1.省級政府生態(tài)補(bǔ)償政策的空間擴(kuò)散。通過對各省不同領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)布時間的分析，得到了以下結(jié)論。

（1）生態(tài)補(bǔ)償政策的地理擴(kuò)散與區(qū)域生態(tài)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在森林生態(tài)補(bǔ)償中，華東和中部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)布政策的步伐明顯快于西北、西南地區(qū)；礦產(chǎn)、草原生態(tài)補(bǔ)償政策的擴(kuò)散源分別在華北、西北，這與本區(qū)域的生態(tài)要素資源的豐富與匱乏程度有關(guān)。在流域生態(tài)補(bǔ)償中，政策的地理擴(kuò)散除了與本區(qū)域流域數(shù)量有關(guān)，還與國家大型公共工程有關(guān)，比如，南水北調(diào)、引灤入津、三峽工程等。

（2）地緣相鄰省份政策發(fā)布時間往往前后相繼，擴(kuò)散具有明顯的鄰近效應(yīng)與區(qū)域擴(kuò)散的特征，即一種生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散至某一地區(qū)后，很快帶動周邊部分地區(qū)的“模仿學(xué)習(xí)”。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策為例，通過對表2分析可知，廣東和浙江是省級層面最先實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖》?，形成了兩個擴(kuò)散源，向鄰近區(qū)域擴(kuò)散。在東北地區(qū)，2005年黑龍江發(fā)布政策后，遼寧、吉林在2006年也相繼發(fā)布，呈現(xiàn)出明顯的鄰近效應(yīng)與區(qū)域擴(kuò)散特征。同時，中南地區(qū)的河南、湖北，西北地區(qū)的青海、甘肅、新疆，西南地區(qū)的廣西、云南等同一地理分區(qū)的省級政府，他們在政策采納上前后相繼。但是，這種鄰近效應(yīng)影響范圍有限，僅局限于周邊環(huán)境相似的省份，并沒有呈現(xiàn)出由近及遠(yuǎn)的波狀擴(kuò)散模式。

表2 省級政府發(fā)布森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策

2.地市級政府生態(tài)補(bǔ)償政策的空間擴(kuò)散。地級市生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散受上級政府影響較大，絕大多數(shù)地級市是在省政府或者省會城市實施后才發(fā)布該類政策，呈現(xiàn)出明顯的按行政級別等級的擴(kuò)散形式。以空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償為例，地級市基本是在河北、山東、河南、寧夏發(fā)布省級空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策后才發(fā)布各市的政策。但是，生態(tài)補(bǔ)償政策在地市級層面的空間擴(kuò)散過程中，鄰近效應(yīng)并不明顯，擴(kuò)散具有跳躍性，這與政策內(nèi)容和政策屬性有關(guān)。由表3可知，在流域生態(tài)質(zhì)量補(bǔ)償中，鄰近效應(yīng)不是很突出，不同地域之間的地理擴(kuò)散效應(yīng)不強(qiáng)。在生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償中，擴(kuò)散的跳躍性比較明顯，特別是通過沈陽、青島、蘇州、重慶這四個地理位置相隔較遠(yuǎn)的城市在2016年相繼發(fā)布政策這個過程可以看出。最后，區(qū)域人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政策擴(kuò)散有一定影響，北京2010年首次明確提出垃圾處理設(shè)施補(bǔ)助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)相關(guān)事宜之后，廣州、汕頭也相繼提出。

五、生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的行動策略

綜合分析地方政府政策擴(kuò)散的行動策略對于深入理解或推動政策的貫徹落實，改善生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂?，調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償政策的發(fā)展軌道具有重要意義。地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的策略存在于政策擴(kuò)散的完整流程中，它不僅包括由政策擴(kuò)散的時空演進(jìn)機(jī)理探索出的擴(kuò)散趨勢、擴(kuò)散效應(yīng)，還包括從一般規(guī)律中提煉出的擴(kuò)散機(jī)制與擴(kuò)散路徑。以生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的流程圖（圖2）為依據(jù)，從以下四個方面分析其策略。

表3 較大城市發(fā)布流域、空氣、生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償政策

圖2 生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散流程圖

（一）擴(kuò)散趨勢：時間上呈S型擴(kuò)散

首先，從政策擴(kuò)散的時間維度分析出生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的一般規(guī)律，即兩類主體的擴(kuò)散效應(yīng)都很顯著，省級政府呈現(xiàn)相對平緩的“S形”曲線，地市級政府呈現(xiàn)比較陡峭的“S”形曲線。其次，省級政府與地市級政府政策擴(kuò)散存在時滯性，這種時滯性是由“中央-省級政府-地市級政府”的垂直行政層級導(dǎo)致。不同層級間的政策傳播以及政策發(fā)布程序都耗費(fèi)了時間，隨著大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)的介入，今后政策傳播時滯性將會相對縮短。最后，省級政府具有一種“中間崛起”的特征，相比地市級政府其政策擴(kuò)散的幅度更大，在中央與地級市政策擴(kuò)散中扮演了更為積極的角色，體現(xiàn)了省級政府中介傳導(dǎo)作用對政策擴(kuò)散的影響。從所收集生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶谋緛砜矗覈鷳B(tài)補(bǔ)償政策的實踐探索較早，經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前正處于全面推進(jìn)階段，政策擴(kuò)散累計曲線會呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，不會有較大波動。

（二）擴(kuò)散效應(yīng)：空間上鄰近效應(yīng)、集聚效應(yīng)、層級效應(yīng)顯著

從政策擴(kuò)散的空間維度研究發(fā)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償政策的鄰近效應(yīng)、集聚效應(yīng) （區(qū)域擴(kuò)散）、層級效應(yīng)顯著：（1）在擴(kuò)散的早期，省級政府主要是從沿海地區(qū)和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向西南、西北、東北擴(kuò)散，政策資源與創(chuàng)新能力影響這一時期的政策擴(kuò)散；（2）在擴(kuò)散中后期，政策采納則受到了顯著的鄰近效應(yīng)和集聚效應(yīng)的影響，相鄰區(qū)域地方政府以及同一區(qū)域內(nèi)不同地市級政府之間存在績效競爭與晉升激勵，使得他們對政策實施或試點效果比較敏感，在政策創(chuàng)新采納上具有地理優(yōu)勢；（3）在政策擴(kuò)散的后期，層級效應(yīng)顯著，表現(xiàn)為地市級生態(tài)補(bǔ)償政策的地理擴(kuò)散與省級政府步伐一致。以山東省為例，在沒有中央文件下發(fā)的情況下，省政府在2014年在全國率先發(fā)布《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法的通知》，隨后濟(jì)南、淄博、青島相繼公布該政策，與山東相鄰的河北省、河南省在同一年也公布了該政策，這在一定程度上體現(xiàn)了層級效應(yīng)、鄰近效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

（三）擴(kuò)散動機(jī)：強(qiáng)制、學(xué)習(xí)與模仿、競爭交互作用

1.上級強(qiáng)制。政府的政策選擇受到更權(quán)威政府所采取的行動（如激勵與懲罰）的影響。在中央行政命令的影響下，地方政府政策采納的合法性大大增強(qiáng)，而且存在著政策執(zhí)行的壓力，這就導(dǎo)致政策在強(qiáng)制或利益激勵情況下實現(xiàn)了在全國的迅速擴(kuò)散。通過前文分析可知，在地方政府生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散過程中，省級政府每一次擴(kuò)散加速都離不開中央政府影響，省級層面與市級層面政策發(fā)布時間上存在時滯性以及市級政府在地理擴(kuò)散上呈現(xiàn)追隨省級政府的態(tài)勢，這些都反映出自上而下行政層級對生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇怪睌U(kuò)散效應(yīng)。如表4所示，在省級政府生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散三個階段中，在中央政策發(fā)布后，絕大多數(shù)省份 （自治區(qū)、直轄市）都會緊跟中央步伐迅速發(fā)布政策。同理，省級政府的行政命令也是推動地市政府采納新政策的有效工具。

表4 中央生態(tài)補(bǔ)償政策中省級政府采納數(shù)量的分布

2.政策學(xué)習(xí)與模仿。地方政府政策創(chuàng)新是上級政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的重要來源，它能為上級政府提供多元化的政策方案，將政策失敗的影響限定在一定范圍之內(nèi)，增強(qiáng)上級出臺全局性政策的信心，包括自上而下政策學(xué)習(xí)和自下而上政策學(xué)習(xí)兩類途徑。通過對比各省、市生態(tài)補(bǔ)償政策文本發(fā)現(xiàn)，我國地方生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散過程受到政策學(xué)習(xí)和模仿兩種機(jī)制的影響。在一項生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散初期，地方政策創(chuàng)新先是自下而上對中央政策產(chǎn)生影響，為中央政策創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒；隨后，中央政策又以試點的方式開始新一輪自上而下的政策擴(kuò)散。這種雙向政策學(xué)習(xí)過程影響中國特色的“政策試驗”的形成，對省級森林、礦產(chǎn)、流域生態(tài)補(bǔ)償在全國范圍內(nèi)的擴(kuò)散產(chǎn)生較大的推動作用。在市級層面，兩者的政策學(xué)習(xí)互動則主要體現(xiàn)在城市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償、生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新上。這一時期，政策學(xué)習(xí)不是上級政府對于地方政府成功經(jīng)驗的模仿，而是對地方政策創(chuàng)新所產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行修正。然而，在一項政策擴(kuò)散的中后期，一旦中央政府發(fā)布相關(guān)政策，政策學(xué)習(xí)則逐漸演變成政策模仿。這主要是因為受到垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，地方政府創(chuàng)新過程中，承擔(dān)風(fēng)險較大，受制于當(dāng)前法律體系和制度框架的約束，為避免因創(chuàng)新失敗帶來的不利后果，往往會選擇在既定框架內(nèi)簡單復(fù)制，導(dǎo)致政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶谋緝?nèi)容大同小異，成為變相的公文傳播，缺乏地方特色和創(chuàng)新性。

3.晉升壓力。政策擴(kuò)散的競爭壓力來源于地方政府不斷增長的經(jīng)濟(jì)和政治獨立性，它導(dǎo)致政府傾向于采納更加有效的績效導(dǎo)向的政策。一般而言，一個地市級政府會通過政策創(chuàng)新的方式爭取省級政府的注意力，當(dāng)一個地市級政府采納了一項新政策，對于處于相同晉升競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他城市來說，就形成一種橫向競爭壓力，從而導(dǎo)致其他城市也紛紛采納該項或類似政策?！皶x升錦標(biāo)賽”模型也強(qiáng)調(diào)了地方官員晉升競爭是推動政策發(fā)展的動力之一。在生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散中，其鄰近效應(yīng)和區(qū)域擴(kuò)散的一般規(guī)律充分說明了這種競爭機(jī)制的存在。比如，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中，中南地區(qū)的河南、湖北、湖南，西北地區(qū)的甘肅、青海、新疆，西南的云南、廣西、西藏與貴州等同一區(qū)域政府，發(fā)布時間也都相近，區(qū)域內(nèi)擴(kuò)散很明顯。另外，生態(tài)補(bǔ)償政策體現(xiàn)出來的獎懲機(jī)制能夠通過市場化手段實現(xiàn)，可以帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)地位；上級政府的財政支持，降低了地方政府財政壓力，減少了政策終止的后顧之憂；生態(tài)補(bǔ)償是公眾的社會化需求，也是一項民心工程與地方官員政績和社會影響力緊密聯(lián)系。因此，地方政府對于生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新與政策采納都相對積極主動。

除了上述三種動力機(jī)制外，政策的相對優(yōu)勢性、政策內(nèi)容的導(dǎo)向性、政府資源與能力也能有效影響生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散的實現(xiàn)。從政策屬性上來看，生態(tài)補(bǔ)償政策的相對優(yōu)勢體現(xiàn)在創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境治理的新模式，將經(jīng)濟(jì)手段引入生態(tài)保護(hù)，使得地方政府在環(huán)境保護(hù)中能獲得財政轉(zhuǎn)移支付和地方環(huán)保收入兩類基本資金來源，減少了地方財政壓力。從政策內(nèi)容上看，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的不同決定了擴(kuò)散源分布和擴(kuò)散累計的地域傾向，與區(qū)域生態(tài)資源稟賦及地理環(huán)境相關(guān)。從政策資源上看，生態(tài)補(bǔ)償政策中最重要的資源就是財政資源與領(lǐng)導(dǎo)者能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在政策擴(kuò)散上具有財政資源相對優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)者能力和創(chuàng)新精神越強(qiáng)的地區(qū)越容易進(jìn)行政策創(chuàng)新和采納新政策。

（四）擴(kuò)散路徑：政策局部試點——全國推廣

生態(tài)補(bǔ)償政策遵循的是自上而下的層級性擴(kuò)散模式，帶有較強(qiáng)的行政指令性特征。在我國，自上而下的層級性擴(kuò)散一般有兩種途徑，即“政策全面推行”以及“政策的先行試點-全面推行”。社會公共政策擴(kuò)散中呈現(xiàn)的這種“政策試驗”的擴(kuò)散路徑，奠定了我國公共政策全面擴(kuò)散的合法性基石，間接減少了政策的執(zhí)行阻梗。從生態(tài)補(bǔ)償時空維度來看，其大多數(shù)政策都是按照自上而下的“試點-推廣”模式來擴(kuò)散。這種獨特的政策擴(kuò)散模式使得政策過程劃分為擴(kuò)散緩慢期、快速擴(kuò)散期、擴(kuò)散平穩(wěn)期三個階段，進(jìn)而構(gòu)建了政策擴(kuò)散的“S型”曲線。其次，這種層級擴(kuò)散的形式，也就解釋了省級政府與地市級政府在政策擴(kuò)散上的時滯性以及在地理擴(kuò)散上地級市政府對省級政府的追隨性。以退耕還林工程生態(tài)補(bǔ)償政策為例，中央政府在2000年發(fā)布了《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林試點示范工作的通知》，這次試點區(qū)域涵蓋了長江上游和黃河中上游地區(qū)13省中的174縣。2001年，中央將退耕還林納入“十五”計劃，新增50個試點縣。2002年，中央宣布全面啟動退耕還林工程，共計30個省區(qū)市1600個縣大規(guī)模展開，使我國退耕還林生態(tài)補(bǔ)償走上了制度化和規(guī)范化的道路。2004年之后，中央政府著手生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)性調(diào)整與政策完善階段。2007年，設(shè)置了退耕還林成果專項資金，為政策追隨者構(gòu)建了長效制度支持。總之，生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展過程，展現(xiàn)出我國公共政策典型的自上而下、由點到面的擴(kuò)散路徑。

六、結(jié)論與展望

生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)文明建設(shè)的治理創(chuàng)新實踐正在獲得快速發(fā)展的動能。本文以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，從動態(tài)視角分析了我國地方政府生態(tài)補(bǔ)償擴(kuò)散的時空演變模式及其行動策略。研究發(fā)現(xiàn)，從時間趨勢上看，地方政府的政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出S曲線，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邤U(kuò)散正處于全面推進(jìn)階段；從空間趨勢上看，早期政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)和區(qū)域擴(kuò)散特征比較明顯，后期政策擴(kuò)散的層級效應(yīng)顯著；在政策擴(kuò)散的路徑上，生態(tài)補(bǔ)償政策依據(jù)的是具有中國特色的“試點-推廣”的擴(kuò)散模型，呈現(xiàn)出按行政級別等級的擴(kuò)散路徑，省級政府在生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散中起著“中介傳導(dǎo)機(jī)制”的作用；在政策擴(kuò)散的動力機(jī)制上，地方政府政策擴(kuò)散也受到強(qiáng)制擴(kuò)散、政策學(xué)習(xí)與模仿、競爭壓力三種主要機(jī)制以及政策相對優(yōu)勢性、政策內(nèi)容、政府資源與能力三種內(nèi)部因素的綜合影響。此研究結(jié)論，不僅豐富了政策創(chuàng)新擴(kuò)散動機(jī)及過程的研究，而且從側(cè)面肯定了我國生態(tài)補(bǔ)償實施20多年來對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)意義。未來的研究，應(yīng)繼續(xù)保持對生態(tài)補(bǔ)償政策擴(kuò)散新動向的觀察，識別和補(bǔ)充其它的動力機(jī)制，特別要關(guān)注社會建構(gòu)對政策擴(kuò)散的推動。此外，還可以通過生態(tài)補(bǔ)償政策表現(xiàn)出來 “政策試驗”的擴(kuò)散模型來檢驗西方政策擴(kuò)散理論在中國的適用性和解釋力，豐富和拓展政策擴(kuò)散與政策過程的相關(guān)理論。