多措并舉為機構(gòu)改革保駕護航

董振華

【摘要】機構(gòu)改革中的“中梗阻”問題是指，在進行機構(gòu)改革的過程中，在頂層已經(jīng)做出決策的情況下，被涉及到的機構(gòu)中的人員抵觸改革、拒絕改革、拖延改革所導致的政令不暢、效率低下等問題。解決好機構(gòu)改革中產(chǎn)生的“中梗阻”問題，是我們?nèi)嫔罨母锏谋厝灰?，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。解決這一問題，必須從認識、實踐、制度、利益等諸多維度綜合施策，科學分析，合理解決，保證改革不變形不走樣不拖延，最終達到改革的預期目標。

【關(guān)鍵詞】機構(gòu)改革 “中梗阻” 頂層設(shè)計 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

機構(gòu)改革中的“中梗阻”問題歸根到底是“人”的問題

習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議的講話中強調(diào)：“要科學統(tǒng)籌各項改革任務(wù)，協(xié)調(diào)抓好黨的十八屆三中、四中全會改革舉措，在法治下推進改革、在改革中完善法治，突出重點，對準焦距，找準穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關(guān)系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感?！碑斍?，我國正在全力推進黨和國家機構(gòu)改革，在這項改革進程中，也不可避免地會遇到“中梗阻”問題。

具體來看，機構(gòu)改革的“中梗阻”問題，就是在機構(gòu)撤銷、合并、組建、整合的過程中，由于觸動了部門或個人利益，而導致的被改革者抵觸改革、拒絕改革、拖延改革的情況。例如，由于機構(gòu)被撤銷或合并，導致領(lǐng)導職位不足或者機構(gòu)編制不足，進而導致一些人離開領(lǐng)導崗位或者離開體制，由此產(chǎn)生抵觸情緒；由于機構(gòu)整合，使原本屬于本部門的職權(quán)被劃到其他部門，貪戀職權(quán)而導致拒絕改革；由于組建新的機構(gòu)，需要抽調(diào)部分人員，而被抽調(diào)人員擔憂新環(huán)境的人際關(guān)系及自身職業(yè)生涯發(fā)展前景，以及對舊工作的喜愛和懷念，從而產(chǎn)生抵觸情緒，等等。機構(gòu)改革過程中產(chǎn)生的“中梗阻”問題歸根到底是“人”的問題，必須把解決問題的著眼點放在“人”身上。馬克思在《關(guān)于費爾巴哈的提綱》中對人的本質(zhì)問題做了精辟的論述：“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和?！币虼?，我們必須把人放在社會關(guān)系中進行考察，必須進行綜合的考察，從認識層面、實踐層面、制度層面、利益層面等諸多方面發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，最終解決問題。

突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，必須深化對機構(gòu)改革的認識

面對新的事物，只有在對其深刻認識的基礎(chǔ)上，我們才能作出正確的判斷。因此，為突破機構(gòu)改革過程中出現(xiàn)的“中梗阻”問題，首先要深化改革者和被改革者對機構(gòu)改革的認識，改造他們的主觀世界，明確機構(gòu)改革的必要性和重要性，引導樹立科學合理的思想觀念。

第一，要認清黨和國家機構(gòu)改革的必要性和重要性。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，中國特色社會主義逐步邁入了新時代。新時代就會有新任務(wù)，新任務(wù)就要有新要求。黨的十九大作出了深化機構(gòu)和行政體制改革的決策部署，為此，十九屆中央委員會專門召開第三次全體會議，深入研究了深化黨和國家機構(gòu)改革問題。研究發(fā)現(xiàn)，“黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進‘五位一體總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)”。由此看來，深化黨和國家機構(gòu)改革，成為了黨必須要解決的一項重大任務(wù)。深化黨和國家機構(gòu)改革不僅具有深刻的必然性，對我們黨的事業(yè)還具有十分重大的意義。

第二，要理解深化黨和國家機構(gòu)改革的理論依據(jù)。我們黨是馬克思主義政黨，是以馬克思主義的科學理論武裝頭腦的黨，黨的任何一項決策都應(yīng)有深厚的馬克思主義理論基礎(chǔ)，絕不是“拍腦門”空想出來的。

經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的矛盾運動原理是深化黨和國家機構(gòu)改革的馬克思主義理論依據(jù)。按照這一原理，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化決定上層建筑的變化和發(fā)展方向。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了重大成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居世界第二，市場化經(jīng)濟水平不斷提高。同時，經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了主線，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，構(gòu)建科學合理有效的經(jīng)濟體制機制成為了新的發(fā)展目標。經(jīng)濟領(lǐng)域如此多的變化，必然導致作為上層建筑的黨和國家機構(gòu)也要進行改革，這樣才能消除阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，防止政府職能錯位、越位、缺位問題的發(fā)生。

按照這一原理，當上層建筑的狀況符合經(jīng)濟基礎(chǔ)的要求時，就可以促進經(jīng)濟基礎(chǔ)的進一步發(fā)展。深化黨和國家機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，進一步理順政府和市場、政府和社會的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用的同時更好發(fā)揮政府作用，就能進一步推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展，為全面建成小康社會和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和不竭的發(fā)展動力。

第三，要樹立正確合理的改革理念。突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，對于改革者來說，必須樹立正確的合理的改革理念。首先，改革的目標是維護黨和人民利益。改革不能夾雜私心，如果改革的出發(fā)點是私利而不是公利，就難免會有失公允，就難免會造成“中梗阻”現(xiàn)象。要清醒認識到，深化黨和國家機構(gòu)改革，應(yīng)該樹立堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的理念，應(yīng)該樹立“以人民為中心”的理念，應(yīng)該樹立并完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念。這樣才能使被改革涉及到的群體在公平公正的條件下接受改革、認同改革、推進改革，有效減少改革“中梗阻”現(xiàn)象。

其次，保障被改革者權(quán)益。如果一味強調(diào)被改革者要犧牲、要奉獻，是不符合當今時代發(fā)展要求的，這樣只會帶來更大的阻力。必須充分保障被改革者的權(quán)益，正視他們的利益訴求，在合理合法的前提下對其盡量滿足，并提供一定的保障措施，解決他們的后顧之憂，給他們吃下“定心丸”。

最后，改革就要攻堅克難。任何改革都不可能是輕輕松松、敲鑼打鼓就能完成的，肯定是會遇到阻礙和挑戰(zhàn)的，特別是當前我們改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，對此我們必須要有充分的認知。機構(gòu)改革的前途是光明的，但道路是曲折的，“中梗阻”問題就是改革過程中會出現(xiàn)的問題，我們不能忽視問題，逃避問題，而應(yīng)該正視問題，解決問題。

在此需要說明的是，不能把改革者與被改革者嚴重對立起來，一定程度上講，被改革者自身就是改革者，深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻變革，是一場自我革命。只有使被改革者意識到自身就是改革者，意識到這次改革是自我完善、自我提高的過程，抵觸的情緒就會減少、改革的阻力就會減小，就能有效突破“中梗阻”問題。

突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，必須要在實踐中進行解決

第一，應(yīng)將官員考核權(quán)力上移，建議由中央直接負責。深化黨和國家機構(gòu)改革，撤銷、合并機構(gòu)，這就涉及到裁撤部分官員的情況。裁撤誰、保留誰，就需要有一個考核機制，這個考核機制建議由中央來制定和執(zhí)行，可以設(shè)立臨時的協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)具體負責。將考核權(quán)力上移，有以下兩個好處：一是有利于中央對機構(gòu)改革的直接領(lǐng)導，減少了中間環(huán)節(jié)，優(yōu)化了辦事流程，提高了工作效率；二是可以有效避免在原有部門進行考核而因人情、利益甚至是不正之風所產(chǎn)生的阻力，同時也提高了考核的權(quán)威性。

將考核權(quán)力上移，還有幾點需要注意：一是考核機制的內(nèi)容要合理、有效、符合實際，既要看到過去的工作成績，還要對將來能夠創(chuàng)造的價值進行一定的預估，要將能力與貢獻綜合起來考察，要充分考慮年齡因素等；二是從中央層面成立臨時協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)進行考核，抽調(diào)人員應(yīng)當來自改革中未被涉及的部門，如果負責考核的被抽調(diào)人員自身位置也含有不確定性，他們就無法專心做好考核工作。

第二，應(yīng)持之以恒正風肅紀，切實解決作風問題。機構(gòu)改革中的“中梗阻”問題，很大程度是工作作風出了問題。對中央的決定不執(zhí)行或者選擇性執(zhí)行，搞變通、搞拖延，導致政令不暢、效率低下，說到底是大局意識不強、政治意識不強。在執(zhí)行的過程中，又可能出現(xiàn)個別人徇私舞弊、濫用職權(quán)、權(quán)錢交易等腐敗墮落行為，導致黨和人民利益受損。因此，突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，需要整頓作風、正風肅紀。

首先，落實黨委或黨組從嚴治黨主體責任。改革涉及到的機構(gòu)中的黨組織必須旗幟鮮明講政治，把黨的政治建設(shè)擺在首位。堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，自覺服從大局，不折不扣落實中央決策部署，使機構(gòu)改革始終堅持中國特色社會主義方向。同時要強化黨組織的領(lǐng)導，同弱化、邊緣化黨組織領(lǐng)導的“中梗阻”現(xiàn)象做堅決的斗爭。

其次，提高機構(gòu)公職人員黨性修養(yǎng)和思想覺悟。作為黨和國家機構(gòu)中的公職人員，離黨中央更近，就應(yīng)該有更高的黨性修養(yǎng)和思想覺悟。黨和國家機構(gòu)全體公職人員應(yīng)該不斷增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

最后，還要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的作用。面對機構(gòu)改革中的“中梗阻”現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)有違紀違規(guī)行為的，就要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。貫徹落實中央八項規(guī)定精神，持續(xù)整治“四風”問題，堅決反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。加強對機構(gòu)人員的政治監(jiān)督，不僅要在經(jīng)濟領(lǐng)域緊盯不放，還要看政治上是否忠誠干凈擔當老實。及時開展警示教育，給其他公職人員以正確引領(lǐng)。

第三，突破機構(gòu)改革“中梗阻”要一視同仁，在平等條件下進行改革。古語云“不患寡而患不均”，就是說在不平等的條件下更容易引起各方的不滿，導致抵觸情緒的發(fā)生。在我們當前的現(xiàn)實社會中，不同機構(gòu)部門由于掌握資源不同，導致權(quán)限有大小之分，進而就導致了部門之間地位的不平等。在機構(gòu)改革過程中，如果繼續(xù)按照這種不平等的格局分配利益，就很容易引起相對弱勢機構(gòu)部門的不滿，引起“中梗阻”現(xiàn)象。在機構(gòu)合并或者重組的過程中，就面臨多個機構(gòu)變一個機構(gòu)的情況，在這種情況下，就需要對各個機構(gòu)一視同仁，遵循平等的原則改革。比如面臨編制數(shù)量不足時，就不能“厚”強勢部門而“薄”弱勢部門，而應(yīng)該采取相同的標準，下達相同的指標。

在同一機構(gòu)內(nèi)部如果出現(xiàn)需要裁撤人員的情況，也需要遵循平等的原則，而不是按照級別大小區(qū)別對待，不能“只留司長不留處長”，否則會影響基層和一線工作人員的工作積極性，引發(fā)“中梗阻”現(xiàn)象。應(yīng)該在兼顧實際職位需求的情況下，不同級別按照相同比例分流或裁撤人員。需要注意的是，是按照相同比例而不是相同人數(shù)。這樣，就可以減少級別相對較低人群的抵觸情緒，減少“中梗阻”現(xiàn)象的發(fā)生，要知道一項決策的實施主要是靠他們來落實的。

突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，必須制定科學的制度

制度是一種規(guī)范的手段，是一種保障，鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”在這個意義上，突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，需要通過制定科學的制度來規(guī)范和保障改革順利實施。

首先，應(yīng)進行科學的頂層設(shè)計。習近平總書記指出，“要加強宏觀思考和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。強化改革的頂層設(shè)計，有利于最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。通過科學的頂層設(shè)計，有效化解機構(gòu)內(nèi)部以及機構(gòu)之間的利益摩擦，兼顧不同群體的利益訴求，形成改革的最大公約數(shù)，確保改革公平公正，最廣泛地凝聚起認同改革、推進改革的力量，減少“中梗阻”現(xiàn)象的發(fā)生。

科學的頂層設(shè)計需要有法治的參與，必須在法治條件下推進改革，用法治手段鞏固和規(guī)范改革。通過完善法制手段，制約違法違規(guī)的“中梗阻”行為，為改革提供穩(wěn)定的外部環(huán)境。努力形成完備、穩(wěn)定、高效的法律制度，確保改革沿著正確軌道前行。

其次，要創(chuàng)新編制管理辦法。十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，當前機構(gòu)編制面臨“科學化、規(guī)范化、法定化相對滯后，機構(gòu)編制管理方式有待改進”的問題。推進機構(gòu)編制法定化是本次黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)之一，我們也可以借此機會，通過創(chuàng)新編制管理辦法，突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題。編內(nèi)編外的天壤之別是造成對編制過度追求的重要原因。因此，在機構(gòu)改革中應(yīng)該優(yōu)化編制資源配置，建立編制管理動態(tài)調(diào)整機制，嘗試縮小編內(nèi)和編外人員在工資、福利待遇等方面的差距。同時，也要嚴格控制編外人員，從嚴規(guī)范適用崗位、職責權(quán)限和各項管理制度。

多個機構(gòu)合并重組，會導致領(lǐng)導職數(shù)減少；合理安排已經(jīng)處在領(lǐng)導崗位上的人員，可以有效降低“中梗阻”現(xiàn)象發(fā)生的可能性。一方面，對于機構(gòu)正職領(lǐng)導，可以在一段時期內(nèi)實行“黨政領(lǐng)導雙頭制”，將黨政一把手分置，業(yè)務(wù)工作由行政一把手牽頭，黨務(wù)工作由黨組織一把手負責，在加強黨的領(lǐng)導的同時促進黨政協(xié)同配合。另一方面，對于機構(gòu)副職領(lǐng)導，探索設(shè)立部務(wù)委員會，作為機構(gòu)工作決策和協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，委員由副職領(lǐng)導擔任，保留原有行政級別和待遇不變，參與機構(gòu)事務(wù)。

最后，要建立健全監(jiān)督落實機制。一項改革最終能得到落實，不出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象，很大程度上需要有嚴格的監(jiān)督落實機制。突破機構(gòu)改革“中梗阻”，必須建立健全嚴格有效的監(jiān)督落實機制。建立改革過程追蹤監(jiān)管機制，使改革推進到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里。在改革的過程中加強監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)處理過程中出現(xiàn)的各種問題，并總結(jié)經(jīng)驗。發(fā)現(xiàn)問題要防微杜漸，要抓小抓細，防止問題積重難返后形成強大阻力。

建立改革落實檢查機制，確保改革完成“最后一公里”。一方面，要檢查各機構(gòu)部門是否對改革真正落實到位，是否有變通和拖延行為，是否對新工作履職到位；另一方面，要防止改革發(fā)生反彈現(xiàn)象，不能搞形式主義，不能搞“上有政策下有對策”，確保改革成果的長期性、穩(wěn)定性。

突破機構(gòu)改革“中梗阻”問題，必須重塑利益格局，合理進行利益分配

習近平總書記強調(diào)：“深化改革，難免觸動一些人的‘奶酪，碰到各種復雜關(guān)系的羈絆，不可能皆大歡喜。突破既得利益，讓改革落地，需要有勇氣、有膽識、有擔當。畏首畏尾，不敢出招，怕得罪人，是難以落實措施、推動工作的?！币虼耍胪黄茩C構(gòu)改革“中梗阻”問題，必須突破既得利益的藩籬，重塑當前利益格局，處理好各種利益關(guān)系問題，重新進行合理的利益分配。

首先，要克服既得利益藩籬，克服“官本位”思想，貫徹“以人民為中心”的理念。既得利益者不愿意放棄已有利益，阻撓改革的推進，其實是“官本位”的思想在作祟。他們認為自己身居高位，手里掌握審批權(quán)力，就要享受特權(quán)，甚至以權(quán)謀私，導致黨和人民利益受損，損害政府公信力，這是典型的官僚主義作風和特權(quán)主義思想，是腐敗墮落行為，必須予以肅清。

克服既得利益，需要貫徹“以人民為中心”的理念，使廣大機構(gòu)公職人員意識到，共產(chǎn)黨人的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。在日常工作和改革的過程中，要保障人民的權(quán)益，自覺接受人民的監(jiān)督。要清醒意識到，自己手中的公權(quán)力是人民賦予的，如果被自己侵占了，那么人民的權(quán)益就要受損。失去了人民的支持，自己也就很難立足了。

其次，機構(gòu)改革要充分保障個人利益。機構(gòu)改革的目的是要更好實現(xiàn)黨和人民的利益，在這一大目標下，也要充分保障改革涉及群體的個人基本利益，特別是在機構(gòu)撤銷、整合、重組中，出現(xiàn)人員分流裁撤等問題，務(wù)必保障這些人員的利益，否則甚至可能引發(fā)社會問題。一方面，對于整合到新機構(gòu)的工作人員，如果不能按照現(xiàn)有行政級別對等安排職務(wù)，可以采取提高工資待遇等形式，提高他們的生活水平，調(diào)動起他們的積極性，減少抵觸情緒的發(fā)生。另一方面，對于離開崗位或體制的人員，可以采取多種形式減少他們的損失，減少改革阻力，有效避免“中梗阻”現(xiàn)象。

最后，正確處理國家與個人的利益沖突。在機構(gòu)改革中出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象，實質(zhì)上是國家利益與個人利益出現(xiàn)沖突而產(chǎn)生的現(xiàn)象，要突破“中梗阻”現(xiàn)象，必須正確處理國家與個人利益的沖突。在機構(gòu)改革過程中，我們要認真分析所謀求的個人利益的性質(zhì)，如果是創(chuàng)造性的、合理的個人利益，我們要給予肯定和保障，如果是具有破壞性的個人利益，我們就必須警惕和消滅，防止其導致“中梗阻”現(xiàn)象發(fā)生。在處理國家與個人利益沖突時，需要用社會主義核心價值觀對個人利益進行正確引領(lǐng)。積極弘揚“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的社會主義核心價值觀，感召黨和國家機構(gòu)全體公職人員以國家利益為重，貫徹執(zhí)行黨中央決策部署，推動黨和國家機構(gòu)改革順利進行。

（作者為中共中央黨校哲學教研部副主任、教授、博導，中共中央黨校研究生院馬克思主義哲學專業(yè)2017級碩士研究生張愷同學對本文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①《習近平談治國理政》（第2卷），北京：外文出版社，2017年。

②《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《人民日報》， 2018年3月5日。

責編/谷漩 美編/李祥峰