美國(guó)337調(diào)查中的反壟斷爭(zhēng)議評(píng)析

應(yīng)品廣 潘磊

美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）3月19日發(fā)布公告，決定終止碳鋼與合金鋼337案反壟斷指控調(diào)查，這表明對(duì)中國(guó)鋼鐵的“337調(diào)查”宣告終止。

委員會(huì)裁定，原告要證明因被告的壟斷行為而受到損害，因原告無法證明，所以不具有訴訟資格。至此，歷經(jīng)3年，中國(guó)鋼鐵企業(yè)在337調(diào)查案反壟斷、竊取商業(yè)秘密、虛構(gòu)原產(chǎn)地三個(gè)訴點(diǎn)全部勝訴，成功保住了近28億美元的鋼鐵出口市場(chǎng)。

2016年5月26日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)宣布對(duì)中國(guó)輸美碳鋼與合金鋼產(chǎn)品發(fā)起337調(diào)查。本次指控幾乎涵蓋了中國(guó)對(duì)美出口的所有鋼鐵產(chǎn)品，調(diào)查對(duì)象包括寶鋼、首鋼、鞍鋼等40家鋼鐵企業(yè)，中國(guó)所有大型骨干鋼鐵企業(yè)都在其中，這在中國(guó)遭遇的美國(guó)337調(diào)查案件中是前所未有的。

此次337調(diào)查案一出，商務(wù)部迅速通知中國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)和涉案企業(yè)，解答企業(yè)關(guān)于涉案產(chǎn)品和美方各項(xiàng)指控的疑問，指導(dǎo)協(xié)會(huì)和企業(yè)梳理評(píng)估相關(guān)法律事實(shí)和證據(jù)，鼓勵(lì)企業(yè)拿起法律武器，積極開展應(yīng)對(duì)工作。與此同時(shí)，商務(wù)部還積極通過高層訪問、中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話等場(chǎng)合向美國(guó)交涉，表達(dá)對(duì)此案的立場(chǎng)和關(guān)注。

此次調(diào)查法律指控之罕見、涉案金額之高、產(chǎn)品范圍之廣和被訴鋼鐵企業(yè)之多，在中國(guó)遭遇的美國(guó)337調(diào)查案件中前所未有。那么，關(guān)于此案來由、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、美國(guó)勝訴緣由及影響，本文作者做出了分析和總結(jié)。

一、案件回顧及爭(zhēng)議焦點(diǎn)

2016年4月26日，應(yīng)美國(guó)鋼鐵公司（United States Steel Corporation）的申請(qǐng)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）對(duì)包括寶鋼、首鋼、沙鋼、武鋼、鞍鋼等在內(nèi)的40家中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)涉嫌實(shí)施價(jià)格卡特爾（反壟斷訴求）、竊取商業(yè)秘密（商業(yè)秘密訴求）和虛假標(biāo)注原產(chǎn)地（反規(guī)避訴求）的行為發(fā)起了“337調(diào)查”。這是美國(guó)首次對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起337調(diào)查。

337調(diào)查是根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)及相關(guān)修正案進(jìn)行的調(diào)查，主要針對(duì)侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)口行為以及進(jìn)口貿(mào)易中的其他不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。一旦認(rèn)定存在違法行為，ITC可以通過發(fā)布有限排除令、停止與禁止令或普遍排除令等方式禁止相關(guān)企業(yè)或產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。本案中，美國(guó)鋼鐵公司即要求ITC簽發(fā)普遍排除令，禁止中國(guó)鋼鐵企業(yè)的碳鋼及合金鋼產(chǎn)品（Carbon and Alloy Steel Products）進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。

近年來，中國(guó)企業(yè)已經(jīng)成為337調(diào)查的主要對(duì)象。但是，在337調(diào)查中援引反壟斷訴求十分罕見。ITC上一次發(fā)起類似調(diào)查是在1978年，指控日本鋼鐵企業(yè)在美國(guó)通過“掠奪性定價(jià)”的方式銷售鋼鐵產(chǎn)品。但是，當(dāng)時(shí)的卡特總統(tǒng)撤銷了ITC的排除進(jìn)口令，實(shí)際上導(dǎo)致ITC最終未能行使反壟斷管轄權(quán)。

在本案中，經(jīng)過中國(guó)企業(yè)的一系列努力，ITC最終也在2018年3月19日簽發(fā)命令終止了有關(guān)反壟斷指控的調(diào)查。但是與上世紀(jì)70年代末針對(duì)日本的調(diào)查不同，此次是ITC主動(dòng)終止調(diào)查，且理由是原告美國(guó)鋼鐵公司未能在本案中證明存在反壟斷損害。因此，原告是否需要證明存在反壟斷損害成為337調(diào)查中反壟斷爭(zhēng)議的核心焦點(diǎn)。

二、“損害證明”的不同標(biāo)準(zhǔn)

ITC是一個(gè)獨(dú)立的、非黨派的、準(zhǔn)司法性的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其基于美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)及相關(guān)修正案開展執(zhí)法行動(dòng)，有著獨(dú)立于聯(lián)邦法院的管轄案件與認(rèn)定事實(shí)的權(quán)力。特別是在事實(shí)認(rèn)定上，ITC可由行政法官及委員會(huì)獨(dú)立審理案件，不受聯(lián)邦地區(qū)法院法官或陪審團(tuán)的影響。因此，本案在很大程度上關(guān)系到ITC處理反壟斷爭(zhēng)議是否可以自創(chuàng)規(guī)則，還是必須遵循聯(lián)邦法院的司法判例。

在“不公平行為”的認(rèn)定問題上，美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第337條并沒有要求申訴人應(yīng)對(duì)侵權(quán)行為造成的損害承擔(dān)舉證責(zé)任。申訴人只要提供證據(jù)證明應(yīng)訴人在美國(guó)存在不公平行為，就可申請(qǐng)337調(diào)查，而無須證明是否存在損害結(jié)果。

但是在司法實(shí)踐中情況并非如此。根據(jù)美國(guó)的司法判例，任何人主張反壟斷違法必須先證明其受到反壟斷法意義上的損害，并且損害與違法行為之間存在“密切關(guān)系”。這種密切關(guān)系通常被稱為“近因原則”。在后續(xù)的司法判例中，美國(guó)聯(lián)邦法院又提出了“直接購(gòu)買者”規(guī)則對(duì)“近因原則”進(jìn)行進(jìn)一步解釋，即要求反壟斷原告必須是涉案產(chǎn)品的直接購(gòu)買者，從而剝奪了“間接購(gòu)買者”的訴訟資格。比如，終端消費(fèi)者通常是涉案產(chǎn)品的間接購(gòu)買者而非直接購(gòu)買者，因此常常被認(rèn)定為不享有訴權(quán)。

在上述案例中，美國(guó)鋼鐵公司未能證明其存在反壟斷損害，而且其明確表明，若還能獲得修改起訴狀的機(jī)會(huì)，其也無法證明存在反壟斷損害。同時(shí)，美國(guó)鋼鐵公司是中國(guó)鋼鐵企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者，而非出口到美國(guó)的碳鋼和合金鋼產(chǎn)品的直接購(gòu)買者。因此，按照司法標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)鋼鐵公司顯然不具有訴權(quán)。此外，為了防止ITC發(fā)布終止審查裁決，美國(guó)鋼鐵公司也曾提出，依據(jù)美國(guó)司法判例，對(duì)于價(jià)格卡特爾應(yīng)適用“本身違法原則”，即原告只需要證明存在壟斷協(xié)議，即可認(rèn)定行為違法，而無須考慮協(xié)議的目的和效果。但是，美國(guó)司法判例中確立的本身違法原則只是減免了原告證明“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害”的責(zé)任，并未減免原告證明“對(duì)自身的損害”的責(zé)任。因此，ITC最終還是依據(jù)司法標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告不享有訴權(quán)。

三、總結(jié)與建議

本案深刻反映了美國(guó)反壟斷法與337調(diào)查在保護(hù)對(duì)象上的差異。反壟斷法旨在維護(hù)自由和公平的競(jìng)爭(zhēng)，特定企業(yè)或行業(yè)是否受到損害并不是其關(guān)注重點(diǎn)。337調(diào)查的目的則是保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受來自其他國(guó)家和地區(qū)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，其采取“禁止令”和“排除令”的救濟(jì)方式，就是要保護(hù)本國(guó)企業(yè)不再受到進(jìn)口及進(jìn)口后銷售的損害，因此其關(guān)注點(diǎn)更多集中于企業(yè)或行業(yè)本身。換言之，337調(diào)查更側(cè)重于具體的企業(yè)或行業(yè)利益的維護(hù)，而反壟斷法更多關(guān)注整體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和消費(fèi)者福利。

美國(guó)是判例法國(guó)家，此次337調(diào)查反壟斷爭(zhēng)議的勝訴，無疑將成為今后中國(guó)企業(yè)在相關(guān)訴訟上應(yīng)訴的重要參考。由于中國(guó)鋼鐵企業(yè)此前已經(jīng)在虛假標(biāo)注原產(chǎn)地訴點(diǎn)上勝訴，而原告美國(guó)鋼鐵公司已經(jīng)撤銷了竊取商業(yè)秘密的指控，參與應(yīng)訴的中國(guó)鋼鐵企業(yè)在本次337調(diào)查中全面勝訴。但是，在本案中，也有多家中國(guó)企業(yè)在已有應(yīng)訴意向的情況下最終基于各種原因放棄應(yīng)訴。

此次勝訴也在很大程度上有助于激勵(lì)中國(guó)企業(yè)在337調(diào)查中積極應(yīng)訴，維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，中國(guó)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)利用美國(guó)337調(diào)查和司法系統(tǒng)分散獨(dú)立的模式，在不同的應(yīng)訴情況下援引合適的案例進(jìn)行積極抗辯。最后，中國(guó)鋼鐵企業(yè)在337調(diào)查反壟斷訴點(diǎn)上的勝利，也將在很大程度上避免美國(guó)企業(yè)今后利用反壟斷的方式進(jìn)行濫訴，包括以此作為發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”的手段之一。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net