多邊金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境治理功能

梅鳳喬 包堉含

摘要：多邊金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前在全球環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用，這種環(huán)境治理功能最開始是在外界壓力的推動下逐步形成的，后來則發(fā)展成多邊金融機(jī)構(gòu)的主動選擇。以世界銀行為例分析了其在環(huán)境治理上的功能和角色，概括為污染規(guī)制者、政策擴(kuò)散者、標(biāo)準(zhǔn)立法者、治理投資者、技術(shù)支持者五個方面。多邊金融機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)全球環(huán)境治理的力量，但是也存在增加環(huán)境治理機(jī)制碎片化和保護(hù)機(jī)制僵硬等缺點。

關(guān)鍵詞：多邊金融機(jī)構(gòu)；世界銀行；環(huán)境治理；亞投行

世界銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)作為金融領(lǐng)域的國際組織，近三十年來在環(huán)境治理領(lǐng)域逐漸扮演了更加重要的角色，不僅對跨國企業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)制，同時成為環(huán)境法律與環(huán)境政策全球化的重要推動者，深刻地影響了許多國家的環(huán)境治理實踐。從國際關(guān)系理論而言，這種現(xiàn)象是全球環(huán)境治理多主體、多層次特性的一個真實寫照，但是由于這些機(jī)構(gòu)主張較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，未必適用于相關(guān)國家的實踐，也存在一定弊端。本文主要以世界銀行為例，梳理其環(huán)境政策產(chǎn)生的歷史，對其在環(huán)境治理上扮演的角色進(jìn)行總結(jié)，分析其環(huán)境治理角色的利弊，在此基礎(chǔ)上提出對中國的啟示。

一、 多邊金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境政策源流

當(dāng)前全球環(huán)境治理的一個突出特征是多主體的參與，除了傳統(tǒng)國際法主體的主權(quán)國家，以及政府間專門的環(huán)境機(jī)構(gòu)或組織，和大量環(huán)保類的非政府組織的參與，更為特殊的主體還包括了在傳統(tǒng)意義上非環(huán)境領(lǐng)域的其他國際組織機(jī)構(gòu)的參與，不僅包括與環(huán)境議題密切相關(guān)的WHO，還有涉及投資的多邊金融機(jī)構(gòu)、涉及貿(mào)易的WTO等。這些非傳統(tǒng)的主體，在環(huán)境保護(hù)上也逐漸承擔(dān)了更多的職能與作用。其中的多邊金融機(jī)構(gòu)比如世界銀行等國際組織，傳統(tǒng)上以為欠發(fā)達(dá)國家提供發(fā)展資金、幫助企業(yè)融資為宗旨。由于環(huán)境議題對其他領(lǐng)域的深度滲透，世界銀行也在歷史發(fā)展中逐步制定了自己的環(huán)境政策，對所投資項目的環(huán)境影響和風(fēng)險進(jìn)行控制，扮演了很重要的環(huán)境治理功能。尤其是以“赤道原則”為核心的金融自愿性準(zhǔn)則更是逐漸被更大范圍的投資機(jī)構(gòu)所接受，不僅促進(jìn)了環(huán)境影響評價等政策工具的傳播，而且由此衍生的綠色金融、綠色信貸等金融產(chǎn)品逐漸成為當(dāng)前的政策熱點。這種非傳統(tǒng)環(huán)境國際組織的環(huán)境治理功能是一個特殊的實踐和現(xiàn)象，一方面反映了全球環(huán)境治理的多主體參與特點，另一方面也顯示出在全球化各個議題高度關(guān)聯(lián)的時代，傳統(tǒng)實踐中負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域的國際組織或主動或被動地走出固有領(lǐng)域，深度參與到其他的領(lǐng)域中扮演起更多、更新的角色和功能。

從共時性的角度，多邊金融機(jī)構(gòu)開始實施環(huán)境政策是多方面因素作用結(jié)果。首先，與20世紀(jì)60年代的環(huán)境運(yùn)動同時期，人們逐漸發(fā)現(xiàn)了多邊開發(fā)銀行（Multilateral Development Bank）給發(fā)展中國家?guī)淼膰?yán)重環(huán)境影響，不僅是項目的直接影響，還包括由于生活改善帶來的生活污染。在這些國家缺乏環(huán)境治理能力時，人們普遍認(rèn)為多邊開發(fā)銀行應(yīng)當(dāng)為污染負(fù)責(zé)。其次，1972年人類環(huán)境會議以及前后關(guān)于環(huán)境的若干會議和宣言，明確地將貧困、發(fā)展與環(huán)境聯(lián)系起來，這就要求從事發(fā)展援助的多邊開發(fā)銀行承擔(dān)起關(guān)注發(fā)展的負(fù)面影響的任務(wù)。最后，大量的環(huán)保NGO和美國國會的相關(guān)人士都在世界環(huán)境運(yùn)動的背景下，嚴(yán)厲批評作為國際組織領(lǐng)導(dǎo)者的世界銀行產(chǎn)生了如此嚴(yán)重的環(huán)境問題，直接推動了世界銀行的轉(zhuǎn)變，由此帶動了這些金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

從歷時性的角度，多邊金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境方面采取相關(guān)政策也是一個逐漸提升和改善的過程。以世界銀行為例，在50年代世界銀行就注意到了重大工程比如水壩可能給居民帶來的影響，制定了一系列的防范程序。當(dāng)環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)之后，世界銀行應(yīng)對策略是采取一定程序在貸款中考慮環(huán)境影響，但是這經(jīng)常導(dǎo)致無法實現(xiàn)原有貸款的目標(biāo)，于是世界銀行開始貸款資助治理環(huán)境的項目。世界銀行任命環(huán)境顧問來檢查每個項目的可能的環(huán)境影響，并于1972年設(shè)立了“環(huán)境與科學(xué)事物辦公室（OESA）”，設(shè)立了環(huán)境咨詢崗位負(fù)責(zé)確保貸款環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。然而這些措施最開始只是裝飾性的，并沒有發(fā)揮實際的效果。最重大的變革出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，1987年時任行長Conable對世界銀行進(jìn)行重組，不僅在區(qū)域中心的銀行設(shè)立了環(huán)境機(jī)構(gòu)，而且重新設(shè)置了環(huán)境辦公室以負(fù)責(zé)分析貸款的環(huán)境影響，同時注重投資環(huán)境治理領(lǐng)域，比如向全球環(huán)境基金（Global Environment Facility）投資并且擔(dān)任了全球環(huán)境基金的受托人。隨后1992年，世界銀行出臺了內(nèi)部的《業(yè)務(wù)政策》（Operational Policy），并在1997年和2001年分別闡明了“環(huán)境保全政策（Safeguard Policy）”和提出《世界銀行的環(huán)境戰(zhàn)略》。2012年則發(fā)布了目標(biāo)更明確、行動規(guī)劃更具體的《2012-2022環(huán)境戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略以“支持各國走上綠色、包容、高效和可負(fù)擔(dān)的可持續(xù)發(fā)展之路”為目標(biāo)。2016年世界銀行通過了最新的“環(huán)境與社會框架（Environmental and Social Framework）”替代了原有的“環(huán)境保全政策”，大大擴(kuò)展了所考慮的影響范圍。

當(dāng)前世界銀行的“環(huán)境與社會框架”幾乎成為各個跨國公司和國際機(jī)構(gòu)公認(rèn)的政策標(biāo)準(zhǔn)，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用。世界銀行每年一度的《全球發(fā)展報告》都在評價未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的同時強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)；此外世界銀行還關(guān)注各個行業(yè)的基本戰(zhàn)略，撰寫一系列可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的報告。從國際組織的視角來看，1970年以來多邊金融機(jī)構(gòu)在與非政府組織、公眾、國家的互動中，重新定位了自己的角色，改變了對世界的認(rèn)知，扮演了積極的環(huán)境治理角色，并且嘗試影響其他國家和主體。如果說早期的改變是一種被動式的回應(yīng)，那么進(jìn)入21世紀(jì)之后，積極的環(huán)境治理投入和研究則是主動選擇的發(fā)展策略，可以說多邊金融機(jī)構(gòu)被“重新建構(gòu)”了。

二、 多邊投資機(jī)構(gòu)的環(huán)境角色和功能——以世界銀行為例

多邊金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境治理上扮演的功能是多維度的，由于其在環(huán)境問題上采取的行動不同，實現(xiàn)的效果也有差異。以下以世界銀行為例，將其在環(huán)境治理中所扮演的角色和發(fā)揮的功能總結(jié)為以下五個類型：

1. 污染規(guī)制者：1975年，世界銀行開始在其業(yè)務(wù)審核中使用“環(huán)境影響評價工具”，通過對所貸款項目的環(huán)境影響進(jìn)行識別，組織當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行公眾參與了解信息，在世界銀行承諾的環(huán)境政策內(nèi)嚴(yán)格控制項目的環(huán)境影響，扮演了污染規(guī)制者的角色。在缺乏環(huán)境規(guī)制能力的發(fā)展中國家，這種嚴(yán)格的環(huán)境評價政策有效地彌補(bǔ)了所在國的規(guī)制空白。這種規(guī)制者的角色是一種近乎政府的角色，事實上從后來的發(fā)展來看，各個國家基本都采納了環(huán)境影響評價這一政策工具。

2. 政策擴(kuò)散者：世界銀行通過與相關(guān)國家在業(yè)務(wù)往來上的合作，非常深刻地影響了一些國家的環(huán)境法律與環(huán)境政策。以中國為例，中國的環(huán)境影響評價制度其實就起源于世界銀行的環(huán)評政策。1989年世界銀行在所資助的項目中實施強(qiáng)制性的環(huán)境影響評價后，中國政府快速出臺了加強(qiáng)針對此類貸款項目環(huán)境影響評價工作的文件，在隨后的幾年內(nèi)中國也逐步對國內(nèi)的項目適用了環(huán)境影響評價，制定了相關(guān)的法律政策，而且后續(xù)的法律修改中也大量參考了世界銀行的環(huán)評辦法。同時世界銀行還出資幫助許多國家制定了國家環(huán)境行動計劃（NEAPs），資助相關(guān)國家制定環(huán)境管理的政策，有效地推動了環(huán)境領(lǐng)域的政策擴(kuò)散與法律移植。

3. 標(biāo)準(zhǔn)立法者：世界銀行依托其強(qiáng)大的權(quán)威和技術(shù)支持，在其國際社會的普遍實踐中形成了環(huán)境領(lǐng)域方面的標(biāo)準(zhǔn)與政策示范，成為國際社會所公認(rèn)的實施準(zhǔn)則。比如經(jīng)典的環(huán)境影響評價政策和公眾參與政策，有許多國家缺少相關(guān)法律法規(guī)時，相關(guān)企業(yè)就會要求執(zhí)行世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，比如殼牌石油公司就在其《全球環(huán)境政策》中規(guī)定當(dāng)項目所在國家缺少相關(guān)法規(guī)時執(zhí)行世界銀行的規(guī)定。此外世界銀行針對各個行業(yè)頒布的《預(yù)防和減輕污染手冊》，提供了“最佳可行技術(shù)（Best Available Technology）”和全面的環(huán)境政策準(zhǔn)則，2008年以后《預(yù)防和減輕污染手冊》逐步被各個行業(yè)的《環(huán)境、健康與安全指南》所替代，這些《指南》成為各個行業(yè)實施環(huán)境污染控制與預(yù)防的基本標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f在這些環(huán)境政策與標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，世界銀行以一個立法者的角色提供了豐富的規(guī)范資源。

4. 治理投資者：世界銀行還以其所擁有的資金，直接投入到環(huán)境治理的進(jìn)程中。不僅包括投資建設(shè)的污水處理等環(huán)境設(shè)施，還包括作為全球環(huán)境基金的受托人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接依據(jù)相關(guān)多邊環(huán)境公約和準(zhǔn)則的要求，投資相關(guān)領(lǐng)域的治理。比如《蒙特利爾議定書》所針對的臭氧層消耗物質(zhì)（ODS）的削減工作，世界銀行就扮演了重要角色。

5. 技術(shù)支持者：世界銀行除了擁有權(quán)威、資金和優(yōu)勢，還擁有豐富的知識與技術(shù)資源，因此成為重要的環(huán)境治理的智庫之一。世界銀行為支持可持續(xù)發(fā)展采取了諸多戰(zhàn)略，包括國家援助戰(zhàn)略、行業(yè)戰(zhàn)略、區(qū)域與國家戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略報告的完成都依賴于世界銀行內(nèi)部專家的知識與技術(shù)支持。而且上述多種角色的完成，都依賴于世界銀行技術(shù)支持者這一身份的重要基礎(chǔ)。

世界銀行作為聯(lián)合國下屬的機(jī)構(gòu)之一，擁有很大的政治權(quán)威，加上其資金與技術(shù)優(yōu)勢，因此在全球環(huán)境治理中擁有了很大的話語權(quán)。而國際上其他多邊金融機(jī)構(gòu)比如亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等，雖然在權(quán)威上與世界銀行無法相提并論，但是依然也基本扮演了上述幾種的環(huán)境治理角色。

三、 多邊金融機(jī)構(gòu)環(huán)境功能的利弊

多邊金融機(jī)構(gòu)提供環(huán)境功能，一方面固然可以說是增加了環(huán)境治理的力量，但是另外一個方面也是環(huán)境治理機(jī)制碎片化的隱患，而且較嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也不一定完全適合發(fā)展中國家的實踐。

從有利的方面而言，多邊投資機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了環(huán)境治理的力量，尤其是聯(lián)合國的力量。作為聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的世界銀行，依托其資金吸引力，誘導(dǎo)了大量發(fā)展中國家完善環(huán)境政策和制度，相比于直接的法律移植能大幅減小可能遇到的阻力，對強(qiáng)化聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)力有重要的意義。同時作為一種有效的融資渠道，增加了環(huán)境治理的資金來源。作為擁有世界級影響力和工作范圍的多邊金融機(jī)構(gòu)，能夠成為知識、技術(shù)與經(jīng)驗案例的分享平臺，提供良好的指導(dǎo)。其環(huán)境功能的五個角色大多數(shù)也主要在提供正面的價值。而且作為促進(jìn)世界發(fā)展的一種國際組織，多邊金融機(jī)構(gòu)還在欠發(fā)達(dá)國家的能力建設(shè)上扮演了很重要的作用。

但是多邊金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境功能依然有兩個方面的負(fù)面問題值得考量。首先就是所謂的國際機(jī)制復(fù)雜性或治理碎片化。當(dāng)前多邊金融機(jī)構(gòu)的一些環(huán)境治理機(jī)制與已有的其他的機(jī)制尤其是國內(nèi)機(jī)制相互重疊，浪費(fèi)治理資源的同時可能會帶來選擇上的困難，尤其是在當(dāng)前傳統(tǒng)多邊金融機(jī)構(gòu)程序日趨繁瑣復(fù)雜的情況下，是否能夠有效回應(yīng)環(huán)境問題值得考慮。

第二個層面是當(dāng)前多邊金融機(jī)構(gòu)程序過于繁瑣、機(jī)制較為僵化無法靈活應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展的各種需求。許多環(huán)境問題的標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)各國發(fā)展情況進(jìn)行對待，在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的時期投入過多的資源進(jìn)行環(huán)境治理、執(zhí)行與發(fā)達(dá)國家一樣嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)難以維系。而世界銀行等金融機(jī)構(gòu)一向都執(zhí)行被視為最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，影響了許多有利于發(fā)展中國家的項目實施。

四、 政策啟示

目前中國所推動的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行已經(jīng)開始運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)重視有關(guān)環(huán)境方面的標(biāo)準(zhǔn)和政策，在推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時兼顧到環(huán)境與社會方面的績效。西方部分國家一直質(zhì)疑亞投行可能會降低在環(huán)境方面的標(biāo)準(zhǔn)，從而會破壞全球多邊金融機(jī)構(gòu)的已有秩序，亞投行應(yīng)當(dāng)在堅持自身理念的同時，通過完善環(huán)境政策框架并付諸實施以回應(yīng)質(zhì)疑。通過上述對多邊金融投資機(jī)構(gòu)環(huán)境治理角色與利弊的分析，本文認(rèn)為亞投行應(yīng)當(dāng)從以下三個方面加強(qiáng)和完善環(huán)境治理功能：

1. 完善環(huán)境政策框架。在借鑒其他多邊金融機(jī)構(gòu)環(huán)境政策框架的基礎(chǔ)上，亞投行可以對目前執(zhí)行的“環(huán)境和社會框架”進(jìn)行進(jìn)一步的完善。世界銀行的政策框架提出了十二個方面的要求，亞投行目前的框架僅考慮到了環(huán)境和社會影響評價和管理、自愿遷移和土著居民三個方面。可以在今后的業(yè)務(wù)中進(jìn)一步增加有關(guān)生物多樣性、自然資源管理的內(nèi)容，這也符合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點。

2. 堅持地方化治理，提高環(huán)境政策的靈活性。由于傳統(tǒng)的多邊金融機(jī)構(gòu)往往執(zhí)行最嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，不符合當(dāng)?shù)貒业男枰绊懥速J款目標(biāo)的實現(xiàn)。亞投行可以在項目貸款和資助中選擇地方化的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量和狀況，選擇適宜的標(biāo)準(zhǔn)作為貸款項目的要求。

3. 加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)和技術(shù)儲備。多邊金融機(jī)構(gòu)不僅是金融的匯聚中心，也是技術(shù)的匯聚中心，亞投行應(yīng)當(dāng)在未來的發(fā)展中擴(kuò)大環(huán)境、社會和技術(shù)的人才隊伍，同時建立針對不同國家尤其是欠發(fā)達(dá)的數(shù)據(jù)和案例庫，在項目中有針對性地提出環(huán)境治理和保護(hù)方案，尤其重視一些本土文化中的技術(shù)和管理資源。

五、 結(jié)論

多邊金融機(jī)構(gòu)在國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的潮流之下，在被動回應(yīng)中主動成長為具有強(qiáng)大環(huán)境治理功能的國際組織，完成了自身定位與角色的轉(zhuǎn)變，這一過程主要是在外力推動下的實現(xiàn)的。具體而言，多邊金融機(jī)構(gòu)在全球環(huán)境治理中扮演了污染規(guī)制者、政策擴(kuò)散者、標(biāo)準(zhǔn)立法者、治理投資者、技術(shù)支持者的五個方面角色，有效地促進(jìn)了全球環(huán)境治理和欠發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理能力的建設(shè)。由于掌握大量的資金、技術(shù)和權(quán)威資源，由多邊金融機(jī)構(gòu)提供的環(huán)境治理功能有其他機(jī)制不可替代的優(yōu)勢，更容易為各國所接受。但是這種非傳統(tǒng)環(huán)境組織的環(huán)境功能可能會增加全球環(huán)境治理機(jī)制的復(fù)雜性，而日趨繁瑣僵硬的內(nèi)部機(jī)制也可能削弱應(yīng)對環(huán)境問題時的有效性。因此對于新興的多邊金融機(jī)構(gòu)需要從上述兩個方面進(jìn)行改革，發(fā)揮多邊金融機(jī)構(gòu)的特殊優(yōu)勢，保證自身的靈活性。

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作者簡介：梅鳳喬（1965-），男，漢族，湖北省黃梅縣人，北京大學(xué)法學(xué)博士，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副教授，研究方向為環(huán)境政策與法律、資源綜合利用、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其實施、國際環(huán)境履約；包堉含（1995-），男，漢族，云南省曲靖市人，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院碩士生，研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法、全球環(huán)境治理。

收稿日期：2018-04-25。