集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配探析

申文金 張文主

摘要：目前，國(guó)家正在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)工作，15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在改革過程中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的順利開展在很大程度上受到增值收益分配狀況的影響，合理的增值收益分配對(duì)順利推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有重要意義。文章以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)——江蘇省為基礎(chǔ)，總結(jié)了江蘇試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)及，結(jié)合全國(guó)其它試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐，重點(diǎn)闡述了增值收益產(chǎn)生的原因及影響因素，分析了當(dāng)前試點(diǎn)改革中存在的問題，最后，提出了科學(xué)合理分配農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地增值收益分配；農(nóng)地非農(nóng)化；改革試點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)決定，在符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制的要求下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許入市。2015年開始，開展了農(nóng)村土地制度的33個(gè)改革試點(diǎn)工作。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。同國(guó)有建設(shè)用地一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市肯定會(huì)帶來大量的土地增值收益，土地增值收益如何分配，合理的分配如何建立，都值得深入研究。

農(nóng)地入市的增值收益如何分配是農(nóng)村土地制度此次改革的關(guān)鍵問題，是入市改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，被稱為“第四項(xiàng)改革”。同時(shí)，2016年國(guó)家提出了“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡的原則”。科學(xué)合理、謹(jǐn)慎地處理好土地增值收益分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)，科學(xué)合理地確定收益分配機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡的目標(biāo)。因此，科學(xué)合理地平衡各主體之間的利益關(guān)系，才能保障改革順利推進(jìn)。

一、 土地增值收益的影響因素分析

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于興辦企業(yè)，或通過入股，聯(lián)營(yíng)等方式與他人共同舉辦企業(yè)商業(yè)所使用的，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。從現(xiàn)實(shí)的土地用途來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和集體經(jīng)濟(jì)組織用作二、三產(chǎn)業(yè)的集體建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的入市總收入扣除原先土地的取得成本和土地開發(fā)成本后的凈收益，由于土地本身具有增值的特性，土地收益分配，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)增加收益部分的利益分配，入市過程中政府收取的有關(guān)稅費(fèi)等，可以理解為政府參與土地增值收益分配的形式。根據(jù)土地增值的影響因素，可以分為投資性增值、供求性增值和用途性增值三種。

1. 投資導(dǎo)致的增值。很多學(xué)者認(rèn)為，對(duì)土地投資可使其增值。對(duì)土地的投資增值而產(chǎn)生的增值可以分為兩種，一種是以土地為載體，或以土地為投資對(duì)象，通過對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，促進(jìn)土地增值，從而獲得投資收益，這種投資可以直接產(chǎn)生土地增值；另外一種方式是間接增值，具有很強(qiáng)的外部性。在城市的發(fā)展過程中，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)投入了大量財(cái)力物力，而政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入又會(huì)對(duì)這一區(qū)域的土地價(jià)值產(chǎn)生重大影響，能增加這一區(qū)域的土地總價(jià)值，并能產(chǎn)生巨額的土地增值收益。

2. 市場(chǎng)供求變化導(dǎo)致的增值。市場(chǎng)供求性增值是指隨著某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)各個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求顯著增加，需求顯著增加的同時(shí)，土地的供給相對(duì)有限，從而使地價(jià)不斷上漲。同時(shí)，各級(jí)政府公共投資會(huì)帶來對(duì)土地需求的上漲，政府對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入，對(duì)區(qū)域環(huán)境整治，配套設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行投資，地塊周邊環(huán)境改善，引發(fā)了對(duì)這一區(qū)域土地的需求上升，但區(qū)域內(nèi)土地供給有限，導(dǎo)致土地產(chǎn)生增值收益。

3. 土地用途改變導(dǎo)致的增值。用途改變導(dǎo)致的增值主要是指由于土地的原有規(guī)劃用途發(fā)生轉(zhuǎn)變而引起的增值，包括將未利用地開發(fā)利用轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地，以及建設(shè)用地具體用途之間的轉(zhuǎn)變等。周誠(chéng)（2003）認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)用土地，對(duì)土地投資及供求變化導(dǎo)致的自力增值和外力增值基本上是可以忽略的，然而土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，原有規(guī)劃用途發(fā)展變化，工業(yè)、商業(yè)、交通、文化衛(wèi)生、教育等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，就會(huì)與用途改變后的地塊周圍的基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施產(chǎn)生巨大需求，產(chǎn)生聯(lián)系，從而使得用途改變對(duì)于土地的價(jià)值增加作用就顯現(xiàn)出來。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來源一般是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)用地，而農(nóng)用地的土地增值現(xiàn)階段一般由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用產(chǎn)生的土地價(jià)值的增加。

依據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同，可以將入市土地增值收益分為首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益和再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益兩種類型。首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益主要是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓、出租等，流轉(zhuǎn)主體為集體所有者（集體經(jīng)濟(jì)組織），一般簽訂合同并明確規(guī)定具體的出讓年限；再次流轉(zhuǎn)主要指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生再轉(zhuǎn)移的行為，包括轉(zhuǎn)租，轉(zhuǎn)讓，土地的主體是已經(jīng)通過首次流轉(zhuǎn)方式而取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用者。

二、 農(nóng)地入市收益分配的改革實(shí)踐

江蘇常州市武進(jìn)區(qū)地處江蘇省南部長(zhǎng)三角中心區(qū)域總面積1 066平方公里，戶籍人口92.36萬，農(nóng)村人口67.24萬。武進(jìn)區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，某某鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過網(wǎng)上掛牌交易，某某鎮(zhèn)通過整合運(yùn)用低效用地再開發(fā)政策，以協(xié)議出讓方式，入市土地30.98畝，成交總額1 329.66萬，均價(jià)達(dá)43萬元/畝。在增值收益分配方面，充分發(fā)揮武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建立了符合本地工作實(shí)際情況的土地增值收益分配機(jī)制，在武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中，財(cái)政通過收取收益調(diào)節(jié)金確保與稅收方法的收益保持基本一致，農(nóng)民直接取得的補(bǔ)償性收益確保與土地征收保持基本不變，增值收益主要留給鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)二次分配，防止貧富差距的擴(kuò)大。

國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地增值收益分配主要形式是國(guó)家通過收取一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金，在現(xiàn)階段，國(guó)家還沒有明確土地增值收益的具體收取比例和方法，一般由各13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自主確定。

從江蘇常州及全國(guó)其它試點(diǎn)地區(qū)等15個(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐情況來看，土地增值收益較高的地區(qū)主要為區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好、基礎(chǔ)設(shè)施條件好的城市近郊區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，其土地價(jià)值較低，入市后產(chǎn)生的土地增值收益也不高；另一方面，土地入市后因規(guī)劃用途的不同，其產(chǎn)生的土地收益也會(huì)大不相同，在13試點(diǎn)地區(qū)中，商服用地的平均收益明顯高于工業(yè)用地的平均收益。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，各級(jí)地方政府可以在多方面獲得益處。一方面，通過入市，可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，突破了原先單一的國(guó)有土地供應(yīng)方式，某種程度上可以打破城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)，有利于進(jìn)一步增加土地供應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。入地土地可以在資源市場(chǎng)化配置的過程中體現(xiàn)其作用建設(shè)用地的真正市場(chǎng)價(jià)值，發(fā)揮其資產(chǎn)屬性，提高農(nóng)民收入，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)之間差距，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。另一方面，可以豐富土地的供應(yīng)方式，可以有效緩解城市發(fā)展過程中的建設(shè)用地指標(biāo)緊張問題，現(xiàn)階段，很多城市已經(jīng)面臨著建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題，而通過建設(shè)用地入市這一制度改革，可以進(jìn)一步盤活農(nóng)村現(xiàn)有的大量建設(shè)用地，從而來支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政府可以獲得管理收益，通過參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益，可以有效收回基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益設(shè)施的投入，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府財(cái)政。

三、 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市存在的問題

1. 農(nóng)地入市活躍程度受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從15個(gè)試點(diǎn)城市來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)際活躍程度以及產(chǎn)生的入市增值收益存在著較明顯的地域、區(qū)位、用地類型差異。在中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市及城郊，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基礎(chǔ)好，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，區(qū)域人口較為聚集，“入市”土地需求強(qiáng)烈，土地增值收益較高。在西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受到試點(diǎn)城市的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一般具有可入市土地?cái)?shù)量少、占建設(shè)用地總量比重低、分布分散等特征，加之受入市用途限制、經(jīng)濟(jì)下行壓力下實(shí)體經(jīng)濟(jì)萎縮，除房地產(chǎn)開發(fā)以為的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等投資相當(dāng)慎重、“入市”土地需求意愿不強(qiáng)。

2. 確定土地入市增值收益分配難度較大。按中央相關(guān)通知要求“土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例應(yīng)保持大體平衡”，增值收益如何確定是個(gè)難題，一方面，土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中的一些隱性成本難以計(jì)算，尤其是歷史性投入成本的獲取和計(jì)算比較復(fù)雜，基礎(chǔ)資料確實(shí)，專業(yè)性強(qiáng)，工作量大，結(jié)果認(rèn)可度也不高；另一方面，入市帶來非直接性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收益，也缺少明確的統(tǒng)計(jì)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給增值收益的計(jì)算帶來極大的挑戰(zhàn)。同時(shí)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通常不會(huì)去考慮土地增值收益的分配情況，而是更關(guān)注自己得到的土地收入有多少。如果農(nóng)民集體在某一項(xiàng)收入偏高或偏低，會(huì)對(duì)另一項(xiàng)工作造成嚴(yán)重影響，筆者認(rèn)為，只有農(nóng)村土地所有權(quán)人通過土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地收入大體平衡，才能同時(shí)順利推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，但如何確定是個(gè)難點(diǎn)。

3. 成本核算制約“三方”利益難分。土地增值收益調(diào)節(jié)金分配如按凈收益核算，成本核算體系建立是基礎(chǔ)。因成本核算各項(xiàng)指標(biāo)無參照，且區(qū)域差別較大，成本核算標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)，實(shí)際操作中存在諸多爭(zhēng)議，致使財(cái)政部、國(guó)土資源部《農(nóng)杜集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》文件難以執(zhí)行，將制約和阻礙改革步伐。

4. 農(nóng)地入市改革的配套政策不健全。農(nóng)村土地制度改革涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地，也涉及《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》等法律和國(guó)土、農(nóng)牧等部門，由于法律、部門之間銜接不夠，給農(nóng)村土地制度改革帶來諸多困難。同時(shí)，集體建設(shè)用地因成本、承擔(dān)稅賦不盡相同，盡管《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》明確農(nóng)建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估可參照國(guó)有土地執(zhí)行，但如何準(zhǔn)確評(píng)估，特別是對(duì)圈外工業(yè)用地的價(jià)格評(píng)估，難度仍然較大，常用的成逼近法存在制度缺陷；同時(shí)，政府、集體、企業(yè)之間使用建設(shè)用地的權(quán)、責(zé)、法律關(guān)系還沒有厘清，對(duì)后續(xù)使用、監(jiān)管等帶來一定難度。

四、 構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制的對(duì)策建議

1. 建立城鄉(xiāng)基本一致的地價(jià)體系。按照自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件的均一性及差異性對(duì)土地質(zhì)量和價(jià)值的影響程度，將入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按等別劃分，測(cè)算確定集體建設(shè)用地不同等別、不同用途條件下的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系。同時(shí)，建議在修訂《土地管理法》的同時(shí)，全面修訂《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等配套辦法、政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為建立城鄉(xiāng)基本一致的地價(jià)體系奠定基礎(chǔ)。

2. 摸清底數(shù)，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，最基礎(chǔ)的工作是全面調(diào)查查清可以入市的土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及空間分布情況。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合國(guó)家開展的農(nóng)村土地調(diào)查確權(quán)登記工作，按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的管理要求，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的位置、面積、四至、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、利用狀況、權(quán)屬等情況進(jìn)行全面外業(yè)測(cè)量、摸底調(diào)查，確認(rèn)土地權(quán)屬，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于入市交易的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行變更登記，更新土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)土地的動(dòng)態(tài)管理。

3. 科學(xué)確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點(diǎn)。隨著改革將征收范圍限定到公益性項(xiàng)目用地，通過征收產(chǎn)生的土地增值收益將直線下降，而入市用地集體取得的土地收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益性項(xiàng)目用地，會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施，國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)土地征收造成較大困難，因此建議按入市講效率，征收講公平的原則，科學(xué)建立計(jì)算征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的增值收益和入市產(chǎn)生的增值收益測(cè)算模型，合理確定土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間的分配比例測(cè)算，相互之間的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)兩種模式下土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間分享比例的大體平衡，適當(dāng)提高農(nóng)民集體分享的增值收益比例，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地制度改革成果的獲得感。

4. 統(tǒng)籌好土地征收范圍與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍。統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，既要結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)，為工業(yè)化城市化推進(jìn)提供有效制度供給與用度共計(jì)，又要按照“逐步縮減土地征收規(guī)?！钡囊?，結(jié)合促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，統(tǒng)籌安排入市用地空間，深化“多規(guī)合一”，加快村級(jí)規(guī)劃編制，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況和村級(jí)留用地納入統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容，合理布局用地范圍。

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基金項(xiàng)目：國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（項(xiàng)目號(hào)：201411107-1）。

作者簡(jiǎn)介：申文金（1981-），男，漢族，山西省晉城市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院主任、副研究員，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)管理、土地管理制度與政策、土地財(cái)政等；張文主（1988-），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。

收稿日期：2018-04-11。