財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的法治抉擇與規(guī)范分析お

鄒新凱

摘要：涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付體系中占有極為重要的地位，統(tǒng)籌整合作為對(duì)專項(xiàng)資金?？顚Ｓ迷瓌t的突破與平衡，加之其在一定程度上拓寬了地方財(cái)政自主權(quán)的邊界范圍，因而屬于重大改革，必須于法有據(jù)?，F(xiàn)有的政府主導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合模式在實(shí)踐中面臨很大困境，而法治保障模式不僅具有價(jià)值必要性，更有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。在“法治財(cái)稅”理念的指導(dǎo)下，法治首先必須尊重財(cái)稅規(guī)律、邏輯與模式，在此基礎(chǔ)上，對(duì)中央及各省份專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合文件規(guī)范中與法治財(cái)稅規(guī)范意旨不符的部分進(jìn)行分析、審核和修正，以盡快建立穩(wěn)定權(quán)威的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合法治方略，順應(yīng)新時(shí)期民生財(cái)政的發(fā)展要求，并促進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；法治保障；法治財(cái)稅；共享財(cái)政

中圖分類號(hào)：D912.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16735595（2018）01004907

一、引言

2015年11月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)外發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的政策目標(biāo)。與此同時(shí)，中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方財(cái)政的專項(xiàng)扶貧資金也越來(lái)越多。[1]但隨著扶貧工作的深入開(kāi)展，“扶貧政策碎片化、扶貧資金零散化、扶貧項(xiàng)目分離化、扶貧資金使用效率太低”等問(wèn)題導(dǎo)致“管理成本大幅增加，扶貧工作重復(fù)、缺漏、低效，不能集中力量辦大事、辦好事”的嚴(yán)重后果。[2]為了解決這些問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等先后出臺(tái)和修訂了諸多涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策性文件①，積極推動(dòng)資金統(tǒng)籌整合使用，并下放審批權(quán)以提高貧困縣對(duì)涉農(nóng)資金的自主使用權(quán)，調(diào)整?？顚Ｓ?、單獨(dú)管理的原則。從扶貧實(shí)踐來(lái)看，統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金確實(shí)卓有成效，這也是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金制度的顯著創(chuàng)新，是對(duì)?？顚Ｓ迷瓌t的重要突破，并且因其賦予了貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合之自主權(quán)，因此也相應(yīng)地拓寬了地方財(cái)政自主權(quán)的范圍。筆者不禁疑惑，中央的這劑良藥是否有副作用？如果有，體現(xiàn)在哪里？對(duì)于扶貧工作中的困境確實(shí)需要關(guān)注并加以解決，但有無(wú)卓有成效且副作用更少的解決方案？這種更好的方案有何依據(jù)？又該如何構(gòu)建？其優(yōu)勢(shì)又體現(xiàn)在哪里？如何以涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合為契機(jī)建構(gòu)一套財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的法律機(jī)制從而使得財(cái)政支出更加規(guī)范？本文試圖就上述問(wèn)題展開(kāi)研究，為中國(guó)精準(zhǔn)扶貧與財(cái)稅體制改革略盡心力。

二、理念選擇：政府主導(dǎo)與法治保障

（一）?？顚Ｓ迷瓌t的突破與平衡

財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級(jí)政府撥付給下級(jí)行政區(qū)域和本級(jí)政府安排的用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金，要求進(jìn)行?？顚Ｓ眉皢为?dú)核算。主要有專項(xiàng)撥款、地方撥款以及專項(xiàng)借款等分類。[3]涉農(nóng)資金作為財(cái)政專項(xiàng)資金的一種，必然遵循專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?、單獨(dú)核算的原則，這就意味著一筆資金只能辦一件事或者一類事，資金支出方向受到嚴(yán)格限制。由于財(cái)政專項(xiàng)資金的特殊性，實(shí)踐中與之相關(guān)的管理部門頗多，導(dǎo)致有關(guān)項(xiàng)目存在多頭審批多頭管理的現(xiàn)象，項(xiàng)目的分散管理也使得審批程序極不規(guī)范，缺乏透明度，容易引起資金因截留而損失[4]，同時(shí)也加大了涉農(nóng)資金的內(nèi)耗與低效，這便與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的工作要求嚴(yán)重不符①，因此才有統(tǒng)籌整合之必要。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為對(duì)?？顚Ｓ迷瓌t之突破，在扶貧實(shí)踐中極大地提高了民生支出的資金使用績(jī)效。如果專款專用原則有突破之必要，除了突破的扶貧因素，突破的理論基礎(chǔ)還有什么？要突破到什么程度？如何更為規(guī)范地突破？這些都是我們需要研究的問(wèn)題。

① 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧意味著扶貧資金使用必須到位、精準(zhǔn)、高效，因此要求做到兩點(diǎn)：第一，結(jié)余資金要整合使用且資金使用方向要根據(jù)貧困縣地情決定，不能太受限制；第二，項(xiàng)目要集中統(tǒng)一管理，避免互相扯皮與內(nèi)耗。

② 在這四份公告中，《2016年第一季度829個(gè)單位1796個(gè)項(xiàng)目貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果》（以下簡(jiǎn)稱“一號(hào)公告”，每個(gè)季度以此類推）公布于2016年5月17日，雖然是對(duì)前三個(gè)月的審計(jì)且在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》出臺(tái)之前，但受國(guó)務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》的指導(dǎo)影響，一號(hào)公告對(duì)于財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍有借鑒意義，故特以列出。

中國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政專項(xiàng)資金?？顚Ｓ迷瓌t的確立有著重要的制度背景?！霸谡拓?cái)政研究的傳統(tǒng)視野中，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)有很大的關(guān)系。一般認(rèn)為，在沒(méi)有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果。所以，人們一般也認(rèn)為，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金即上級(jí)指定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付資金要比一般性的轉(zhuǎn)移支付資金更有效率。而財(cái)政資金的專項(xiàng)化正是實(shí)行分稅制以后中國(guó)各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系變化的一個(gè)重要現(xiàn)象。所謂‘專項(xiàng)化，是指政府間的分配資金越來(lái)越依靠以‘專項(xiàng)或‘項(xiàng)目的方式進(jìn)行。政府間的轉(zhuǎn)移支付資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種‘項(xiàng)目的‘帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志?！盵5]4?？顚Ｓ迷瓌t體現(xiàn)了量入為出的資金管理使用方式，有效防止了濫用行為，避免與該筆專項(xiàng)支出有關(guān)的最終受益人群體利益受損，更為關(guān)鍵的是能夠比較有效地防范資金的擠占和挪用，一定程度上提高了財(cái)政資金使用效率。但在專款專用原則的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，使得?？顚Ｓ迷瓌t在一定程度上受到質(zhì)疑。除了因“買醬油的錢不可以買醋”導(dǎo)致家里醬油泛濫卻醋瓶空空的情況之外，“與一般性的轉(zhuǎn)移支付資金相比，專項(xiàng)和項(xiàng)目資金需要經(jīng)歷申請(qǐng)、批復(fù)、分配、使用、監(jiān)督及審計(jì)等復(fù)雜程序，需要下級(jí)和基層政府動(dòng)員各種關(guān)系和人力，在我國(guó)目前政府行為缺乏公開(kāi)性、透明性以及外部監(jiān)督的情況下，對(duì)項(xiàng)目分配的合理性、公平性以及項(xiàng)目運(yùn)作的效率等還缺乏可信的評(píng)估機(jī)制，復(fù)雜的申請(qǐng)和批復(fù)程序在很大程度上只是為不透明的政府行為套上了科學(xué)管理的外衣而已，意外后果最終難以避免……項(xiàng)目體系越完備、審計(jì)體系越嚴(yán)格，專項(xiàng)資金的管理和控制越規(guī)范，這些資金就越難以深入到鄉(xiāng)村基層”[5]35。因此，就專項(xiàng)資金?？顚Ｓ迷瓌t本身的實(shí)踐來(lái)看，即便沒(méi)有涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合之契機(jī)，為了使專項(xiàng)資金更好地發(fā)揮民生作用，對(duì)其專用原則也不能完全堅(jiān)持，這也是除涉農(nóng)資金外其他種類財(cái)政專項(xiàng)資金亦實(shí)行統(tǒng)籌整合的原因。但若在松綁過(guò)程中一味追求統(tǒng)籌整合，便很有可能發(fā)生財(cái)政專項(xiàng)資金被擠占、挪用以及截留等?？顚Ｓ迷瓌t意欲防范之危險(xiǎn)情事，最終仍然會(huì)影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。是故必須在?？顚Ｓ门c統(tǒng)籌整合之間尋求一平衡點(diǎn)，汲取?？顚Ｓ门c統(tǒng)籌整合的優(yōu)勢(shì)，盡力避免兩者的弊端，并將這種方案以更加民主規(guī)范、穩(wěn)定權(quán)威的方式制成和實(shí)施，如此方可提高涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金在新的民生財(cái)政要求下資金使用的績(jī)效，促進(jìn)共享發(fā)展。

（二）專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合政府主導(dǎo)模式的實(shí)踐困境——以涉農(nóng)資金為例

中央一直是通過(guò)政府主導(dǎo)方式在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行平衡，以期涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有的制度功效。雖然政府主導(dǎo)模式取得了很多成績(jī)，但這種通過(guò)中央出臺(tái)行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章，省市政府出臺(tái)配套文件等來(lái)推進(jìn)的做法在實(shí)踐中似乎遭遇到很大困境。審計(jì)署在2016年以“貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施”為主題連續(xù)開(kāi)展了四個(gè)季度的跟蹤審計(jì)，這四個(gè)季度的審計(jì)公告②以及審計(jì)署2016年7號(hào)公布的《審計(jì)署關(guān)于40個(gè)縣財(cái)政扶貧資金的審計(jì)結(jié)果》（以下簡(jiǎn)稱“縣域公告”），可以清晰地反映出在國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金政策之前、之后地方基層政府、各級(jí)政府部門的心態(tài)變化以及利益博弈。見(jiàn)表1。

通過(guò)梳理可以看出，雖然國(guó)務(wù)院早在2015年6月就出臺(tái)了《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，國(guó)務(wù)院辦公廳及財(cái)政部等部門在2016年也出臺(tái)了財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的指導(dǎo)意見(jiàn)和推進(jìn)通知，但審計(jì)公告顯示在抽查對(duì)象中仍然有部分地區(qū)持續(xù)存在政策傾向不明、不愿統(tǒng)籌整合、統(tǒng)籌整合推進(jìn)緩慢、資金整合無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展等重大問(wèn)題，且抽查地區(qū)不統(tǒng)籌整合的資金量持續(xù)較大，由此可以看出政府主導(dǎo)下的統(tǒng)籌整合面臨很大的實(shí)踐困境。

審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，一方面地方各級(jí)政府強(qiáng)烈希望整合財(cái)政專項(xiàng)資金，但另一方面也心存極大顧慮，主要體現(xiàn)在“三不敢、三不愿”上。從基層政府看是“三不敢”：怕失去某一項(xiàng)行業(yè)專項(xiàng)資金支持而不敢整合，怕得罪行業(yè)專項(xiàng)主管部門而不敢整合，怕影響該行業(yè)專項(xiàng)資金的考核、檢查、驗(yàn)收等而不敢整合。從主管部門看是“三不愿”：擔(dān)心失去行政管理權(quán)力而不愿整合，擔(dān)心職能將被調(diào)整而不愿整合，擔(dān)心帶來(lái)機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)縮減而不愿整合。[2]可見(jiàn)，單純依靠政府來(lái)主導(dǎo)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合會(huì)在政府系統(tǒng)內(nèi)部形成利益博弈，極大阻礙統(tǒng)籌整合的客觀實(shí)現(xiàn)。如果不徹底解決這“三不敢”“三不愿”、打消相關(guān)利益主體的顧慮、大力壓縮利益博弈空間，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金便有名少實(shí)，成效難盡如人意。

此外，從中央和地方不斷出臺(tái)的相關(guān)政策文件中不難發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合面臨價(jià)值定位不明、統(tǒng)籌整合操作機(jī)制不完善、重結(jié)果不重過(guò)程、重現(xiàn)在不重未來(lái)、重部分不重整體等嚴(yán)重問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：只考慮到扶貧績(jī)效，并沒(méi)有充分考慮原有扶貧模式下各部門的既得利益，對(duì)既得利益的破除不夠，機(jī)制創(chuàng)新的確立不明；只考慮到現(xiàn)在的扶貧績(jī)效，大多對(duì)扶貧工作結(jié)束后是否需要確立新的專項(xiàng)資金運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有明確⑤，且扶貧資金政策性文件效力較低，導(dǎo)致扶貧資金主管與使用部門預(yù)測(cè)性不足，瞻前顧后，不能有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧；只考慮到貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金問(wèn)題，對(duì)其他領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的操作機(jī)制細(xì)化規(guī)定不足，財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的可行性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、預(yù)測(cè)性不強(qiáng)。雖然財(cái)政支出屬于政府事權(quán)，但依靠政府主導(dǎo)解決統(tǒng)籌整合問(wèn)題，終不免發(fā)生政府內(nèi)部利益博弈、部門之間互相扯皮、內(nèi)耗加大等問(wèn)題，最終易造成統(tǒng)籌整合機(jī)制不明確、不公平、不穩(wěn)定、不透明，財(cái)政專項(xiàng)資金的制度創(chuàng)新與地方財(cái)政自主權(quán)的有效建設(shè)也必將大打折扣。

（三）抉擇：法治保障財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的價(jià)值必要與制度優(yōu)勢(shì)

十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，依法治國(guó)不斷落實(shí)，并不斷向縱深推進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[6]財(cái)政專項(xiàng)資金在轉(zhuǎn)移支付體系中占有極為重要的地位，統(tǒng)籌整合資金類型廣泛鋪開(kāi)必然涉及地方財(cái)政自主權(quán)的建設(shè)乃至產(chǎn)生央地財(cái)政關(guān)系的新變化，故該項(xiàng)改革亦是一項(xiàng)重大改革，而財(cái)稅法定本身又和國(guó)家治理深度契合，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，[7]因此，從法治化視角建構(gòu)涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，依法明確其整合依據(jù)、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等關(guān)鍵維度，極為必要。

相比于政府主導(dǎo)的民生財(cái)政支出所帶來(lái)的法治保障缺失、政績(jī)工程泛濫、形式化弊端以及社會(huì)排斥等問(wèn)題，法治化的民生財(cái)政建設(shè)為民生財(cái)政搭建起穩(wěn)定、系統(tǒng)的法治框架，使得財(cái)政資源向社會(huì)民生的傾斜既不是出自隨機(jī)或應(yīng)急性的決定，也不是通過(guò)過(guò)程控制間接達(dá)致的目標(biāo)，而是依據(jù)公眾享有的福利權(quán)利資格，這就能夠在更大程度上確保民生支出的剛性與資源分配的利益相關(guān)性。[8]通過(guò)對(duì)涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行法治化建構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌整合立法，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ伪Ｕ?，一方面極大壓縮了政府間利益博弈的空間，促使更多利益相關(guān)者參與，踐行財(cái)政民主與財(cái)政法定；另一方面，法治化的支出建構(gòu)也使得專項(xiàng)資金的各級(jí)主管與使用部門有了明確的預(yù)測(cè)，能更好地領(lǐng)悟規(guī)范意旨，有效遏制“三不敢”“三不愿”心態(tài)的產(chǎn)生，也增強(qiáng)了統(tǒng)籌整合的制度效力，使財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的制度創(chuàng)新更有權(quán)威、更趨穩(wěn)定，更好地滿足民生財(cái)政的需求。

同時(shí)，隨著對(duì)貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金自主權(quán)的賦予和財(cái)政資金統(tǒng)籌審批權(quán)的逐步下放，市縣政府對(duì)上級(jí)政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形成的各類財(cái)政資金的自主使用權(quán)必將大幅增加，這本質(zhì)上就是對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的有限拓深。之所以是有限，是由于當(dāng)前地方財(cái)政自主權(quán)畢竟受到國(guó)家治理模式、憲法規(guī)范、財(cái)稅法規(guī)、制度協(xié)調(diào)與利益平衡的限制，其拓展具有邊界性。[9]“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央與地方通過(guò)‘商量著辦事的行動(dòng)準(zhǔn)則或談判方式等制度外規(guī)則，在財(cái)政資源的配置上達(dá)成某種合意。這種通過(guò)制度外規(guī)則達(dá)成的合意可能會(huì)為分利者拋開(kāi)社會(huì)的其他成員展開(kāi)‘勾結(jié)提供行動(dòng)的空間。因此，對(duì)于中央與地方的財(cái)政關(guān)系，只能以作為國(guó)民之合意的法律規(guī)范為載體。地方財(cái)政自主權(quán)，必須在規(guī)范的立場(chǎng)上循序形成，否則，將會(huì)產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力在中央與地方間配置的失序，難以達(dá)到中央整合與地方自主的財(cái)政分權(quán)預(yù)期?！盵10]通過(guò)吸納更多的利益相關(guān)方參與到法律制定中來(lái)，在中央與地方政府尤其是市縣政府之間建立穩(wěn)定權(quán)威的規(guī)則體系，不僅有助于順暢統(tǒng)籌整合機(jī)制，更好地滿足民生財(cái)政的新時(shí)代要求，也有助于央地財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定推進(jìn)。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的四維分析：基于法治財(cái)稅的分析進(jìn)路

依法治國(guó)的要義是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理活動(dòng)的規(guī)范化、程序化、法治化，也就是實(shí)體和程序的全面制度化。而古今中外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有將優(yōu)良的制度文而化之，才能最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，制度現(xiàn)代化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心要求。[11]同時(shí)，法治不僅具有工具性價(jià)值，也具有目的性價(jià)值；它所維護(hù)的除了秩序和安全，還有公平正義、人性尊嚴(yán)、基本權(quán)利。作為一個(gè)系統(tǒng)化工程，財(cái)稅法治需要法治化理念的確立以及相關(guān)制度的構(gòu)建。財(cái)稅所需要的法治，正是這種兼顧形式正義與實(shí)質(zhì)公平、融形式與實(shí)質(zhì)為一體的法律之治。[12]69換句話說(shuō)，形式法治與實(shí)質(zhì)公平是重中之重。[13]就財(cái)稅與法治的深層關(guān)系而言，兩者同是國(guó)家治理的方式，“只有恪守財(cái)稅的秉性，法治才能不斷汲取其實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷向前推進(jìn)，成為民眾的生活必需品，惠及普羅大眾”[12]26。因此，對(duì)既有的財(cái)稅規(guī)律、模式和經(jīng)驗(yàn)，法治首先必須尊重，在此基礎(chǔ)上就不符合法治財(cái)稅規(guī)范意旨的部分進(jìn)行分析、審核和修正，進(jìn)而高效科學(xué)地建構(gòu)起法治化的公共財(cái)政方案，踐行依法理財(cái)?shù)闹螄?guó)目標(biāo)。鑒于涉農(nóng)資金在財(cái)政專項(xiàng)資金中的代表性地位， 下文將以“法治財(cái)稅”理念[14]為指導(dǎo)，對(duì)中央與各相關(guān)省份涉農(nóng)資金文件進(jìn)行規(guī)范研究，并對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主要維度——整合依據(jù)、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)中的部分不符合法治財(cái)稅規(guī)范意旨的財(cái)稅做法進(jìn)行分析、審核和修正，在此過(guò)程中探究財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的“法治財(cái)稅”方案，期冀以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出規(guī)范化與依法理財(cái)?shù)闹螄?guó)目標(biāo)。

（一）整合依據(jù)

現(xiàn)階段關(guān)于涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的制度規(guī)范主要存在于一些行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章以及地方政策性文件中，這符合政府主導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)際，也節(jié)約了很多斡旋談判的成本，但財(cái)政的民主參與程度和透明度較低，效力不高，穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性不強(qiáng)，執(zhí)行力不能保障。財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合屬于重大改革，必須于法有據(jù)。雖然各地在不斷試點(diǎn)探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，但仍然可以實(shí)現(xiàn)法定。一方面，從實(shí)踐來(lái)看，試點(diǎn)可能有其必要性，但若是太過(guò)依賴試點(diǎn)，則反為不美。正如有人評(píng)論改革，是摸著石頭過(guò)河，不是光摸石頭不過(guò)河。[15]另一方面，法定并不影響試點(diǎn)。在財(cái)稅法領(lǐng)域中，除了侵益性的稅收、行政收費(fèi)外，還有授益性的財(cái)政支出行為，這些行為是否需要法律保留，不能單純觀察其對(duì)個(gè)體的“授益性”，更應(yīng)該看到其整體的“重要性”。除了預(yù)算，財(cái)政支出的方向、結(jié)構(gòu)和基準(zhǔn)對(duì)資金分配也具有重要意義，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該深度干預(yù)，實(shí)行法律保留，但不一定要排斥授權(quán)立法。[12]7172綜上，鑒于統(tǒng)籌整合之重要地位及中國(guó)現(xiàn)階段仍然難以擺脫試點(diǎn)之傳統(tǒng)，筆者建議根據(jù)《立法法》由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合使用相關(guān)事項(xiàng)的立法權(quán)，待時(shí)機(jī)成熟后由全國(guó)人大制定《財(cái)政專項(xiàng)資金法》或者將財(cái)政專項(xiàng)資金納入《轉(zhuǎn)移支付法》中，就專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、審批、設(shè)立、分配、統(tǒng)籌整合、運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)等作出詳細(xì)規(guī)定，以細(xì)化中央與地方政府在這方面的事權(quán)及財(cái)權(quán)，劃定地方財(cái)政自主權(quán)范圍，這也符合國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向。①當(dāng)前，中央以及各省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策性文件中并沒(méi)有明確扶貧工作結(jié)束后現(xiàn)有統(tǒng)籌整合機(jī)制是否還能繼續(xù)發(fā)揮作用、之前的扶貧機(jī)制與資金管理使用方式是否還會(huì)卷土重來(lái)，在政府主導(dǎo)模式下，這些問(wèn)題涉及各級(jí)政府利益以及中央與地方財(cái)政關(guān)系，僅僅依靠國(guó)務(wù)院并不能解決問(wèn)題，國(guó)務(wù)院文件中回避這些問(wèn)題也有利于減少改革爭(zhēng)議降低斡旋成本，再加上財(cái)政資金主管部門與使用部門存在“三不愿”“三不敢”的心態(tài)，只有將統(tǒng)籌整合機(jī)制經(jīng)民主控制程序以法律或行政法規(guī)的方式予以明確，建立起專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的權(quán)威化“規(guī)則之治”，方可增強(qiáng)地方各級(jí)政府部門的預(yù)測(cè)性，打消其利益的藩籬，遏制其“三不敢”“三不愿”心態(tài)的產(chǎn)生，從而更好地推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧等民生工作的有效實(shí)施。

① 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報(bào)告》。

（二）統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)

各地就涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合不斷探索，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)“法治財(cái)稅”的要求，對(duì)于這些經(jīng)驗(yàn)做法，法治首先應(yīng)當(dāng)尊重，但同時(shí)法治也必須為這些做法設(shè)定框架界限，以保證其合乎公平正義。根據(jù)《預(yù)算法》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》的規(guī)定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的要予以取消，可由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步調(diào)節(jié)的，規(guī)定一定實(shí)施期限實(shí)行退坡政策，到期予以取消?！罢畬?duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的干預(yù)，雖然短期可以帶來(lái)一定的效果，但長(zhǎng)期看擾亂了市場(chǎng)作用的發(fā)揮，破壞了市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，加劇了經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)，造成了一些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩?！盵16]因此，涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的首要標(biāo)準(zhǔn)就是明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，各地各級(jí)政府在統(tǒng)籌整合中央、省市級(jí)涉農(nóng)資金等專項(xiàng)資金之前，必須先進(jìn)行存續(xù)性審查，由中央或省級(jí)政府對(duì)那些無(wú)充分法律法規(guī)依據(jù)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或政策到期、屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、績(jī)效低下的專項(xiàng)資金予以取消，將相關(guān)資金歸入一般性轉(zhuǎn)移支付，允許地方根據(jù)本地實(shí)際自由安排，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)的統(tǒng)籌整合。就現(xiàn)階段筆者搜集到的關(guān)于中央與地方涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的文件規(guī)范而言，均未規(guī)定專項(xiàng)資金事前存續(xù)性審查機(jī)制，如此便有可能使得專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益大打折扣，嚴(yán)重者還會(huì)加大對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，并使行政相對(duì)人形成依賴。

同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合若要具備規(guī)范合理性，還應(yīng)以事域?yàn)榛鶞?zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)如涉農(nóng)資金一般，就同一事業(yè)或者同一領(lǐng)域的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，在大事域之下可以根據(jù)實(shí)際情況確定小事域的支出方向，而不能以統(tǒng)籌整合之名，隨意擴(kuò)大整合資金數(shù)以實(shí)現(xiàn)政府私益或個(gè)人利益，侵害民眾權(quán)益。根據(jù)《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》和國(guó)務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，對(duì)政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合，重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌。這就契合了“事域”的統(tǒng)籌基準(zhǔn)。正因?yàn)榘l(fā)展的事域相同，政策目標(biāo)才能接近，資金投入方向才能類同，資金管理方式才更有可能相近，重點(diǎn)科目本身就是一個(gè)大事域，根據(jù)資金具體作用機(jī)制可以優(yōu)化細(xì)分為小事域——各類支出方向。而統(tǒng)籌整合的基準(zhǔn)——同一事業(yè)或者同一領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在中央與地方財(cái)政權(quán)力的基礎(chǔ)上，通過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)孛癖姶韰f(xié)商而成，中央政府因?yàn)槠浔旧淼慕y(tǒng)治資源與政策優(yōu)勢(shì)，可以提出事域的大致劃分或分類方法，地方根據(jù)中央的指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合本地實(shí)際，通過(guò)民主機(jī)制協(xié)商確定大事域以及各個(gè)支出方向的數(shù)量和統(tǒng)籌機(jī)制，不能由政府系統(tǒng)專斷，這也符合法治財(cái)稅的程序控制機(jī)制。[17]財(cái)政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》答記者問(wèn)時(shí)明確說(shuō)道：“我們多次召開(kāi)座談會(huì)，當(dāng)面聽(tīng)取有關(guān)省份財(cái)政、扶貧部門對(duì)《辦法》修改的意見(jiàn)建議，在修訂過(guò)程中又書(shū)面征求了中央有關(guān)部門、地方有關(guān)省份財(cái)政廳、扶貧辦和專員辦的意見(jiàn)?！盵18]可見(jiàn)對(duì)于中央扶貧資金管理至關(guān)重要的部門規(guī)章之所以成為政府專斷的典型，正是因?yàn)樵谠撧k法修訂過(guò)程中沒(méi)有征求專家學(xué)者的意見(jiàn)，縱觀該《辦法》，存在部分內(nèi)容政治性風(fēng)格濃厚、部分制度沒(méi)有足夠明確、整體效力不高等問(wèn)題，不利于財(cái)政支出的規(guī)范化透明化構(gòu)建。踐行“法治財(cái)稅”的民主控制機(jī)制迫在眉睫！由于當(dāng)前貧困縣在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方面較之其他財(cái)政資金和各地各級(jí)政府有著更大的自主權(quán)，貧困縣應(yīng)當(dāng)在涉農(nóng)資金這一大事域自主權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)縣人大民主協(xié)商程序，積極吸納各界代表、專家學(xué)者以及政府人員參與議事，使得涉農(nóng)資金小事域——具體支出方向界定充分反映當(dāng)?shù)貙?shí)際，凝聚各群體共識(shí)并逐步形成穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，條件不成熟的，可以按照涉農(nóng)資金六大類支出方向進(jìn)行優(yōu)化整合，條件成熟的不妨將涉農(nóng)資金列入一般性轉(zhuǎn)移支付，由地方政府因地制宜，只明確大致支出方向，高效統(tǒng)籌使用。在當(dāng)前地方財(cái)政自主權(quán)具有邊界性的大背景下，

以事域?yàn)榛鶞?zhǔn)，即是以事權(quán)為中心，既符合改革趨勢(shì)，有助于央地財(cái)政事權(quán)清單的明晰，也體現(xiàn)了漸進(jìn)改革的思路，以問(wèn)題為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)改革。

（三）運(yùn)行機(jī)制

《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》明確規(guī)定：“屬于地方事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可以列入一般性轉(zhuǎn)移支付由地方統(tǒng)籌安排的，適時(shí)調(diào)整列入中央一般性轉(zhuǎn)移支付。”隨著中國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任和行政審批改革的不斷推進(jìn)以及科技、教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的持續(xù)落實(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度及其與一般性轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)系必然不斷革新，地方各級(jí)尤其是市縣政府因地制宜對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合使用的財(cái)政自主權(quán)范圍也會(huì)相應(yīng)拓展。國(guó)務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》中明確要“重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌”，可迄今為止，中央仍未出臺(tái)關(guān)于其他事域財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的法律法規(guī)及政策性文件，地方開(kāi)展其他事域?qū)ｍ?xiàng)資金整合也遭遇到很多困境，推進(jìn)緩慢。扶貧工作因?yàn)槭钱?dāng)前民生領(lǐng)域的頭等大事，在資金整合自主權(quán)問(wèn)題上率先發(fā)軔，雖有問(wèn)題但成效明顯，因此對(duì)于其他事域財(cái)政資金統(tǒng)籌工作而言，國(guó)務(wù)院應(yīng)該以貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金為契機(jī)，通過(guò)試點(diǎn)、接受授權(quán)立法等法治化方式仿照涉農(nóng)資金加快其他領(lǐng)域的資金統(tǒng)籌，避免政府系統(tǒng)行政資源的不當(dāng)傾斜而導(dǎo)致其他事域資金統(tǒng)籌工作的滯緩。

此外，在信息公開(kāi)與財(cái)政監(jiān)督方面，中央以及多數(shù)地方涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合文件中對(duì)信息公開(kāi)與財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定大致為：“推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，各級(jí)有關(guān)部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進(jìn)度等信息及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。貧困縣要在本地政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開(kāi)統(tǒng)籌整合使用的涉農(nóng)資金來(lái)源、用途和項(xiàng)目建設(shè)等情況，并實(shí)施扶貧項(xiàng)目行政村公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督?！钡凹皶r(shí)”具體是指什么期限、貧困縣財(cái)政資金統(tǒng)籌整合方案是否需要向社會(huì)公示、貧困縣公布涉農(nóng)資金來(lái)源及用途是否一定要和項(xiàng)目建設(shè)掛鉤、除了貧困群眾的監(jiān)督或者本地部門的監(jiān)督外是否需要其他地區(qū)民眾的監(jiān)督等問(wèn)題并沒(méi)有明確。這無(wú)疑不利于涉農(nóng)資金的透明化與規(guī)范運(yùn)作。故筆者認(rèn)為各地各級(jí)政府在涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范性文件中應(yīng)該細(xì)化信息公開(kāi)和財(cái)政監(jiān)督部分，或者由國(guó)務(wù)院仿照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》就信息公開(kāi)與統(tǒng)籌整合過(guò)程中的財(cái)政違法行為作出細(xì)化監(jiān)督立法，明確違法違紀(jì)行為與相應(yīng)責(zé)任規(guī)制。市縣政府在細(xì)化本地統(tǒng)籌方案時(shí)要對(duì)“及時(shí)”作出具體規(guī)定，貧困縣的資金統(tǒng)籌方案在具體期限內(nèi)必須通過(guò)各種可能途徑向社會(huì)全面完整公示，所有貧困縣都必須接受全社會(huì)監(jiān)督，而非只是接受上級(jí)部門或貧困村村民的監(jiān)督，以保障民生支出的穩(wěn)定有效落實(shí)。

（四）責(zé)任承擔(dān)

以涉農(nóng)資金為例，雖然中央與地方各級(jí)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合文件規(guī)范大多規(guī)定了對(duì)于違反涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策目標(biāo)的應(yīng)該嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，但并沒(méi)有就責(zé)任類型作出細(xì)化規(guī)定。鑒于現(xiàn)階段各地政策文件并不是嚴(yán)格的法律法規(guī)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，可以建立包含法律責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、道義責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任類型組合，各地的統(tǒng)籌整合細(xì)化方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么情況下承擔(dān)什么類型的責(zé)任、如何承擔(dān)，有何申訴與救濟(jì)途徑。在制定責(zé)任細(xì)化方案時(shí)要清晰明確，避免法律責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任以及道義責(zé)任的缺失與錯(cuò)位，更好地破除部門利益，推動(dòng)涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合順利開(kāi)展，同時(shí)避免過(guò)猶不及，對(duì)以統(tǒng)籌整合之名行亂作為之實(shí)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人私益的相關(guān)主體嚴(yán)肅處理，既要實(shí)現(xiàn)責(zé)任類型明確，又要踐行責(zé)任種類多樣，以更好地規(guī)范財(cái)政支出行為，滿足財(cái)政專項(xiàng)資金的新時(shí)期民生需求。

四、結(jié)語(yǔ)

中共十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展理念，要求作出有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感，并要運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，“共享發(fā)展”成為亮點(diǎn)，并寫入了《“十三五”規(guī)劃綱要》。推進(jìn)涉農(nóng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金法治化統(tǒng)籌整合使用，有利于提高民生支出中資金使用績(jī)效，建立穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，有助于建設(shè)共享財(cái)政，保障民生財(cái)政的積極落實(shí)，并能進(jìn)一步優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系。

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