政府購買體育公共服務(wù)的法律思考

齊慧 李天英

【摘 要】 提供優(yōu)質(zhì)的體育公共服務(wù)是當(dāng)前政府的重要職責(zé)，文章從當(dāng)前政府購買體育公共服務(wù)的實(shí)踐出發(fā)，主要從法學(xué)視角分析了政府購買體育公共服務(wù)的合法性、法律制度建設(shè)以及存在的法律困境。

【關(guān)鍵詞】 體育公共服務(wù)；政府；購買；法律

在全面依法治國(guó)背景下，政府要提高自身治理能力現(xiàn)代化就需要適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高運(yùn)用法治解決實(shí)際問題的能力，將自身的行為納入法治化軌道。提高自身的服務(wù)水平和效率是政府的重要職責(zé)之一，政府在購買體育公共服務(wù)過程中要運(yùn)用法治思維，依法行政，履行好自身的職能，這對(duì)于提高政府治理能力具有重要意義。

一、政府購買公共服務(wù)概述

什么是政府購買服務(wù)？學(xué)術(shù)界對(duì)政府購買公共服務(wù)的概念表述上存在差異，但是內(nèi)容卻是相差無幾，普遍認(rèn)為政府購買服務(wù)即政府以購買的方式與企業(yè)、社會(huì)組織簽訂購買服務(wù)合同，最終由企業(yè)、社會(huì)組織向公眾直接提供公共服務(wù)的一種新型管理社會(huì)的方式。國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年10月發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，該《指導(dǎo)意見》為政府購買體育公共服務(wù)提供了政策上的指導(dǎo)，其主要從指導(dǎo)思想、購買服務(wù)的總體方向、購買機(jī)制、購買主體和購買內(nèi)容等方面做出了規(guī)定和說明，這為政府轉(zhuǎn)變職能，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率起到了重要的推動(dòng)作用。至此，關(guān)于“購買服務(wù)”概念的界定統(tǒng)一起來并得到廣泛應(yīng)用。從購買服務(wù)的主體來看，在政府購買服務(wù)的政策框架下，行政機(jī)關(guān)不再直接提供公共服務(wù)，而成為公共服務(wù)的購買者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者。而政府購買的內(nèi)容，并未形成統(tǒng)一目錄。這是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前正處在改革的深化時(shí)期，政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容以及社會(huì)組織的承接服務(wù)的能力在不斷的變化中，加上我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)之間發(fā)展存在著不平衡，各個(gè)地方的公共服務(wù)需求和社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展速度也不盡相同。從服務(wù)承接主體來看，政府購買服務(wù)改變了政府與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)由被動(dòng)地接受政府提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)為主動(dòng)承接，政府將部分公共服務(wù)提供職能交給社會(huì)力量承擔(dān)，政府與社會(huì)力量之間建立了契約合同關(guān)系，社會(huì)力量成為政府平等的合作者、公共服務(wù)生產(chǎn)者和提供者，成為社會(huì)治理的主體。從購買方式來看，目前我國(guó)地方政府在購買公共服務(wù)的過程中采用的購買方式較為復(fù)雜，總體上看可以分為直接購買和間接購買兩大類。一類是政府直接購買公共服務(wù)，這種方式是目前政府購買服務(wù)的普遍方式，它是以簽訂合同的方式由政府向承接服務(wù)者直接購買，由服務(wù)者向服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)。另一類是政府間接購買公共服務(wù)，這種方式主要是向接受服務(wù)的對(duì)象或提供服務(wù)者予以補(bǔ)貼。我國(guó)上海浦東新區(qū)已建立了一套較為完善的購買、管理和評(píng)估機(jī)制，具有預(yù)算化管理、契約式管理、第三方評(píng)估監(jiān)管、全程管理和法制化管理的特點(diǎn)。[1]

二、政府購買體育公共服務(wù)的地方實(shí)踐

體育公共服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，對(duì)滿足人們的體育與健康需求有著重要的意義，在這樣的大背景下，政府購買體育公共服務(wù)的在各地展開。例如2013年，廣州市委、市政府開始實(shí)行全市公共體育場(chǎng)館每周免費(fèi)開放14小時(shí)、優(yōu)惠開放14小時(shí)的惠民舉措，獲得了眾多市民好評(píng)。2015年下半年，還啟動(dòng)了政府向社會(huì)體育場(chǎng)館購買公共服務(wù)的試點(diǎn)工作，第一批社會(huì)場(chǎng)館招標(biāo)入圍場(chǎng)館達(dá)120多家，覆蓋全市11個(gè)行政區(qū)域。2017年10月山西省委省政府出臺(tái)措施，明確政府新增公共服務(wù)支出中，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)部分的比例原則上不低于30%，以此推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)。2015年12月浙南閩北羽毛球團(tuán)體邀請(qǐng)賽在平陽縣體育館舉行，該賽事首次采用政府購買公共體育服務(wù)形式，改變了過去由政府大包大攬的情況，而是誰能夠提供優(yōu)質(zhì)體育公共服務(wù)就由誰承辦，這為組織舉辦全民健身活動(dòng)開辟了一條新模式、新道路。[2]2014年上海市體育局向30多家體育社會(huì)組織購買了市民體育大聯(lián)賽和青少年十項(xiàng)系列賽承辦服務(wù)。

三、政府購買體育公共服務(wù)的法學(xué)分析

面對(duì)發(fā)展迅速的政府購買體育公共服務(wù)的實(shí)踐，理論界對(duì)其進(jìn)行了廣泛熱烈的研究和探討，當(dāng)前學(xué)界主要從管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行分析，例如許多學(xué)者從公共物品理論探討購買服務(wù)的方式、從新公共管理理論探討購買服務(wù)的過程等等。政府購買體育公共服務(wù)也涉及相關(guān)的法律問題，比如購買的合法性問題、購買適用法律問題、服務(wù)各主體的權(quán)利義務(wù)問題、在服務(wù)過程中糾紛解決等問題需要從法律上予以回答。本文嘗試從法學(xué)視角進(jìn)行分析，以便更深刻地認(rèn)識(shí)政府購買體育公共服務(wù)。

1、政府購買體育公共服務(wù)的合法性分析

提供公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)，否則意味著政府的失職，進(jìn)而導(dǎo)致信任危機(jī)。作為一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新，政府購買公共服務(wù)將原本由政府完成的職責(zé)轉(zhuǎn)變成由社會(huì)力量共同參與完成，這種方式是否符合法治精神和要求，是政府購買體育公共服務(wù)得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)?！霸诜ㄖ紊鐣?huì)諸如政府購買社會(huì)公共服務(wù)等社會(huì)問題必須轉(zhuǎn)化為法律問題，‘置于憲政框架中審視完成法律正當(dāng)性論證和規(guī)則設(shè)置，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)行為的有效規(guī)制才能兌現(xiàn)對(duì)法治價(jià)值的承諾”。[3]鑒于權(quán)力容易被濫用的經(jīng)驗(yàn)，政府行使公權(quán)力必須接受法律的規(guī)制，政府購買體育公共服務(wù)行為涉及的相關(guān)法律問題實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力的行使方式問題。在法治理念下出于對(duì)權(quán)力作惡的警惕，要求政府行使公權(quán)力必須接受法律的正當(dāng)性控制，而政府購買社會(huì)公共服務(wù)行為背后關(guān)涉的法律問題就是公權(quán)力的具體行使方式問題。政府購買體育公共服務(wù)體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，這與服務(wù)行政理念和建設(shè)服務(wù)型政府相適應(yīng)，體現(xiàn)了公權(quán)力是為公民進(jìn)行服務(wù)而存在的，二者的關(guān)系由“管理”走向“服務(wù)”亦及合作。其特征是以服務(wù)為基石，體現(xiàn)了政府與公民關(guān)系呈現(xiàn)出良性互動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)受控制和監(jiān)督的有限政府，而這個(gè)有限政府是服務(wù)的政府，是為公眾或組織提供服務(wù)的政府。

2、政府購買體育公共服務(wù)的法律制度建設(shè)

法律制度是政府購買體育公共服務(wù)的保障，在國(guó)家層面我國(guó)先后出臺(tái)了一系列有關(guān)政府購買公共服務(wù)方面的相關(guān)法律，同時(shí)地方政府根據(jù)自身實(shí)際也制定了相應(yīng)的規(guī)范性法律文件，有力地保障了政府購買體育公共服務(wù)的順利推進(jìn)。在國(guó)家層面，2001年1月1日，《政府采購法》實(shí)施，將服務(wù)納入政府采購范圍。國(guó)務(wù)院于2012年7月制定頒布了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》，在此規(guī)劃中對(duì)政府采購基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定和說明，從國(guó)家層面對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行了制度安排。同年12月民政部、財(cái)政部?jī)刹块T聯(lián)合頒布了《關(guān)于政府購買社會(huì)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，該意見主要規(guī)范了購買社會(huì)公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，滿足了弱勢(shì)群體的需求，構(gòu)建完善的社會(huì)保護(hù)與支持網(wǎng)絡(luò)等。2005年3月國(guó)家體育總局《政府采購管理實(shí)施辦法》（體經(jīng)濟(jì)〔2005〕98號(hào)），明確了國(guó)家體育總局采購管理的主要內(nèi)容、方式和程序。在地方層面，北京市先后出臺(tái)了《北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》、《北京市財(cái)政局關(guān)于做好政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄編制管理工作的通知》，為政府購買公共服務(wù)過程中的相關(guān)問題提供了規(guī)范和指導(dǎo)。[4]2014年陜西省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，明確政府購買服務(wù)的指導(dǎo)思想原則、購買主體和承接主體、購買服務(wù)的主要內(nèi)容、程序、資金和績(jī)效管理等。江蘇省財(cái)政廳于2013年1月頒布了《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)政府購買公共服務(wù)改革暫行辦法》，接著2014年江蘇省發(fā)布《江蘇省本級(jí)向社會(huì)組織購買公共體育服務(wù)暫行辦法》，該辦法針對(duì)具體購買體育公共服務(wù)做出了相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)向社會(huì)組織購買體育公共服務(wù)，對(duì)培育和引導(dǎo)作為承接主體的社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

3、政府購買體育公共服務(wù)的法律困境

在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)體育法》、《全民健身?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)購買內(nèi)容、模式、程序、監(jiān)督等方面在宏觀層面給予了指導(dǎo)，但還沒有專門的法律法規(guī)更加詳細(xì)地去規(guī)范。長(zhǎng)期以來，在社會(huì)公共領(lǐng)域一直是由政府負(fù)責(zé)，而體育社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，加上受計(jì)劃配置資源的觀念影響，政府在對(duì)體育公共資源進(jìn)行配置過程中習(xí)慣于行政指令，而人們往往也認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)由政府提供，對(duì)體育社會(huì)組織和企業(yè)的服務(wù)存在不信任現(xiàn)象。這導(dǎo)致政府購買體育公共服務(wù)時(shí)面臨著符合資質(zhì)的可供選擇的主體較少，從而影響到服務(wù)的質(zhì)量。另外，近年來，為了規(guī)范和鼓勵(lì)政府轉(zhuǎn)變職能提高公共服務(wù)能力，國(guó)家和地方先后出臺(tái)了一系列有關(guān)政府購買公共服務(wù)方面的相關(guān)法律法規(guī)和政策，規(guī)定了公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，初步建立了信息公開制度，保障政府購買公共服務(wù)的順利進(jìn)行。但在實(shí)踐仍存在購買信息公開不規(guī)范、公開范圍小等現(xiàn)象。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王梅.規(guī)制政府購買公共服務(wù)行為的制約因素及其體系建構(gòu)[J].改革與戰(zhàn)略，2012.4.

[2] 我縣首次采用政府購買公共體育服務(wù)形式舉辦賽事[EB/OL]. http：//py.66wz.com-/system/2015/12/17/012219244.shtml.

[3] 蔡金榮.政府購買社會(huì)公共服務(wù)之法律規(guī)制研究[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2011.1.

[4] 北京市文化局關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的通知[EB/OL]. http：//www.bjwh-.gov.cn/bjwh/zwgk0/bmdt/tzgg47/411798/index.html.

【作者簡(jiǎn)介】

齊 慧（1980.4-）女，陜西西安人，碩士，副教授，研究方向：體育法學(xué)、思想政治教育.

李天英（1979.5-）女，陜西白河人，碩士，副教授，研究方向：政治學(xué).