信訪治理階段性問題與應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的必要性分析

胡君濤

摘 要：現(xiàn)階段我國處于改革深水區(qū)，信訪工作中出現(xiàn)群眾訴求分析處理不精確、集訪非訪及老戶化解攻堅(jiān)不徹底和信訪工作責(zé)任追究落實(shí)不明確等問題。大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域重要地位的確立，為信訪治理能力提升提供了科技基礎(chǔ)。在信訪治理領(lǐng)域使用大數(shù)據(jù)技術(shù)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)任務(wù)中的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)技術(shù)；政府治理；信訪

黨的十九大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而且在2018年政府工作報(bào)告中指出三大攻堅(jiān)任務(wù)，其中之一是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段我國處于改革的深水區(qū)，社會矛盾呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢，涉法涉訴信訪明顯增多，非訪集訪、重復(fù)信訪難以化解，信訪部門職能寬泛且責(zé)任落實(shí)較難，信訪治理的質(zhì)量直接影響人民群眾對我黨的執(zhí)政水平的評價(jià)與判斷。

隨著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略地位的確立，建設(shè)信訪大數(shù)據(jù)庫，“能夠?yàn)槲覀兲峁┬旁L調(diào)研、訪情預(yù)判、績效考核、管理決策、記錄歷史這五大功能”[1]。大數(shù)據(jù)應(yīng)用為信訪治理的精準(zhǔn)化提供了可能，信訪大數(shù)據(jù)的重要意義就是從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)信訪的普遍規(guī)律，促進(jìn)精準(zhǔn)化決策，從而實(shí)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理，減少社會風(fēng)險(xiǎn)的形成。這也強(qiáng)化了信訪制度的治理功能，超越了信訪制度的存廢改創(chuàng)之爭，讓信訪制度更加貼近“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”這一定位。

一、當(dāng)前我國信訪治理的階段性問題

（一）群眾訴求分析處理不精確

“信訪工作是聽民意、察民情、解民困的橋梁和紐帶，能否做好送上門的群眾工作，檢驗(yàn)的不僅是一個(gè)政黨對群眾利益的態(tài)度，更是其執(zhí)政的理念和能力”[2]。群眾積極主動反映訴求表達(dá)民情，但是部分信訪工作人員從接訪環(huán)節(jié)就開始出現(xiàn)問題，由于缺乏群眾路線的工作方法理念和完備的專業(yè)知識，缺乏與信訪群眾良好溝通的能力，未能認(rèn)真聽取群眾的困難訴求。在群眾初信初訪時(shí)不重視，存在應(yīng)付了事心理，訴求記錄不詳細(xì)，事件定性不準(zhǔn)確，致使群眾多次來訪，小事久而不決，摻雜不良情緒后小問題演變成大難題。導(dǎo)致群眾在信訪案件中感受到敷衍或者不公平的態(tài)度，影響了信訪制度解民情、凝聚民心功能的發(fā)揮。

從訴求處理環(huán)節(jié)來看，部分信訪工作人員依靠感性而非理性的案件數(shù)據(jù)對比來分析處理信訪訴求。對待不同的信訪事件，不分輕重緩急，不分類別形式，“以不變應(yīng)萬變”，不能進(jìn)行針對性、精準(zhǔn)性處理；有的信訪工作人員對信訪制度改革有關(guān)政策法規(guī)和業(yè)務(wù)技能掌握不深、一知半解，信訪基礎(chǔ)業(yè)務(wù)規(guī)范化程度不高，在辦理群眾訴求時(shí)慢作為、不作為。從而影響信訪處理結(jié)果，影響了信訪制度集中民智、維護(hù)民利功能的發(fā)揮。

從科技運(yùn)用角度來看，要正視信訪信息化覆蓋不全面、大數(shù)據(jù)資源運(yùn)用不充分，未能充分利用現(xiàn)代科技來預(yù)防和處理信訪事件這一短板。各區(qū)域、各部門數(shù)據(jù)化資源不能共享、云計(jì)算等科技手段使用能力不足，一些基層單位數(shù)字化信息云平臺系統(tǒng)鏈接不到位，一些行政機(jī)關(guān)信訪業(yè)務(wù)流程沒有全部納入信訪信息系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，信訪資料數(shù)據(jù)化未能全部實(shí)現(xiàn)。部分信訪工作者未能習(xí)慣數(shù)字化業(yè)務(wù)辦理流程，網(wǎng)上督察督辦、智能辦公系統(tǒng)落實(shí)不到位。

（二）集訪、非訪及老戶化解攻堅(jiān)不徹底

群體性上訪威脅性強(qiáng)，社會影響大，容易引發(fā)媒體炒作，甚至被境外敵對勢力插手利用，必須引起高度警惕并妥善應(yīng)對。群體性上訪代表著特定利益群體的訴求，部分信訪工作人員不能精準(zhǔn)的考察群體訴求，希望通過簡單片面的處理結(jié)果來化解事情，不能夠辯證的看待矛盾的對立統(tǒng)一問題，出臺特殊政策，引起利益群體不平衡，不平衡就會造成摁著葫蘆起了瓢，引發(fā)更多的問題。

非正常上訪從形式上看是違反《信訪條例》和相關(guān)規(guī)定的信訪行為，從本質(zhì)上看，是群眾強(qiáng)烈反映切身利益問題的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段非訪治理陷入越解決越上訪、越穩(wěn)控越上訪、越問責(zé)越上訪的惡性循環(huán)。實(shí)踐中往往陷入兩難境地，非常規(guī)解決問題，會刺激信訪人選擇非訪這條路，遏制行為不解決問題，不符合信訪為民理念，容易出現(xiàn)“現(xiàn)實(shí)版李雪蓮”。處理好解決問題與遏制非訪行為之間的關(guān)系是當(dāng)前非訪的重要矛盾。

老戶化解是信訪工作中“難啃的骨頭”。信訪老戶的信訪時(shí)間都比較長，矛盾也比較明顯，訴求多而不決，對政府信任度較低。上訪老戶擇機(jī)上訪動向較強(qiáng)，是社會穩(wěn)定的潛在影響元素。少數(shù)信訪相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人畏難、厭戰(zhàn)情緒較高，進(jìn)而采取超常規(guī)舉措，不能有效的將第三方介入、解決問題與打開心結(jié)并重，未綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等手段進(jìn)行調(diào)解、疏導(dǎo)，更加激化矛盾的升級，信訪老戶的問題愈發(fā)加重。

（三）信訪工作責(zé)任追究落實(shí)不明確

信訪因?yàn)槠涔ぷ鞯奶厥庑?，職能和?zé)任比較寬泛且不好量化。新形勢下，信訪問題復(fù)雜多樣，信訪工作主體多元，不同環(huán)節(jié)不同階段主體不盡相同，一個(gè)信訪事件涉及到多方面人員、部門、行業(yè)，具體責(zé)任不易明確，復(fù)雜性強(qiáng)。而且有的信訪干部習(xí)慣于把聽取匯報(bào)、接訪、閱信、包案等具體行為當(dāng)作主體責(zé)任，卻忽視了推動解決群眾合理合法訴求這一真正責(zé)任，導(dǎo)致實(shí)體責(zé)任程序化。在問責(zé)方面，對不履行信訪工作責(zé)任造成后果的，如何界定情形輕重、如何精準(zhǔn)追責(zé)不夠明確，導(dǎo)致各地追責(zé)不規(guī)范、不統(tǒng)一，有時(shí)追究引發(fā)問題的責(zé)任少，追究基層干部穩(wěn)控責(zé)任多，以致部分基層干部認(rèn)為追究過濫，追究過嚴(yán)。

從信訪制度改革情況看，訴訪分離、依法分類受理信訪投訴、依法逐級走訪等新措施不斷推出，國家信訪制度改革的步伐加快。但各方面的工作思路和工作措施沒有跟上改革要求，職責(zé)劃分不明確，因此在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了職能和工作不匹配的現(xiàn)實(shí)情況?！绊攲釉O(shè)計(jì)的局限性引發(fā)信訪站位、智能、權(quán)責(zé)錯(cuò)位，《信訪條例》屬非人大層面的法律規(guī)定，效力較低，調(diào)整范圍較窄，導(dǎo)致執(zhí)行的非權(quán)威性；受理對象的不確定性，致使信訪渠道受理過于寬泛”[3]。而且按照規(guī)定，對某些事項(xiàng)，信訪部門不予受理，一些地方就出現(xiàn)信訪部門急于退位、職能部門還沒到位、解決群眾問題出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象，這也是缺乏為人民服務(wù)的責(zé)任感的體現(xiàn)，把群眾架空并來回推諉，引發(fā)次生上訪現(xiàn)象。

二、大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域的重要地位

人類社會已經(jīng)進(jìn)入到了基于互聯(lián)網(wǎng)空間的數(shù)據(jù)時(shí)代，結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)構(gòu)成了大數(shù)據(jù)的總成。桑尼爾·索雷斯指出“大數(shù)據(jù)治理是廣義信息治理計(jì)劃的一部分，即制定與大數(shù)據(jù)有關(guān)的數(shù)據(jù)優(yōu)化，隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)變現(xiàn)的政策”[4]。大數(shù)據(jù)的4V（Volume，Velocity，Variety，Value）特征一定程度上決定了大數(shù)據(jù)具有動態(tài)表現(xiàn)社會某一特定群體特征的功能，尤其是特定群體的情感傾向、認(rèn)知程度和行為趨勢，反映了實(shí)時(shí)的社會模式。相對于固態(tài)的、滯后的傳統(tǒng)社會統(tǒng)計(jì)與調(diào)查數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)則是一種動態(tài)的，靈活的數(shù)據(jù)資源。大數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的國家新型戰(zhàn)略資源，對國家智慧治理和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，也是一場全新的發(fā)展變革。

“2012年聯(lián)合國發(fā)布了《大數(shù)據(jù)促發(fā)展：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》白皮書，探討如何利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)推動全球發(fā)展”[5]。黨的十八屆四中全會明確要求推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。2015年國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，率先在信用、交通、醫(yī)療等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會開放。黨的十八屆五中全會進(jìn)一步提出了“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。中國成立大數(shù)據(jù)管理局，建立信息資源共享平臺，開放政府信息資源，積極促進(jìn)各方面數(shù)據(jù)聯(lián)動整合，加快信息資源的優(yōu)化配置，支持大數(shù)據(jù)應(yīng)用在智慧城市和政務(wù)系統(tǒng)中的建設(shè)。在信訪治理領(lǐng)域，孟建柱同志也指出“要善于挖掘、運(yùn)用信訪大數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)海量信訪信息所反映出來的前端治理中帶有普遍性、趨勢性的問題，及時(shí)提出改進(jìn)工作、完善政策的建議，進(jìn)一步提高服務(wù)黨委和政府科學(xué)決策的能力和水平”。

三、信訪治理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的必要性

（一）契合推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

第一，信訪治理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)是充分運(yùn)用法治思維的體現(xiàn)。法治思維是國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)特征之一，信訪治理數(shù)據(jù)化需要充分遵守法律、理解政策從而推進(jìn)依法行政，堅(jiān)持在法律的軌道上分類處理群眾訴求，將法律效果和群眾需求結(jié)合在一起，提高與群眾溝通和維護(hù)群眾合法權(quán)益的水平，引導(dǎo)人民群眾用法治思維依法理性信訪。信訪工作人員依法辦事與人民群眾依法信訪相輔相成，共同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

信訪治理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)是積極利用科技創(chuàng)新的體現(xiàn)。信訪治理結(jié)合大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代科技使得信訪治理趨于精準(zhǔn)化，而且還具有可預(yù)見性這一傳統(tǒng)數(shù)據(jù)沒有的優(yōu)勢，在政務(wù)中積極利用現(xiàn)代科技做傳統(tǒng)人工手段做不了的事情，減少人工成本提高工作效率，提高信訪工作質(zhì)量。另外科技輔助決策不包含復(fù)雜的人類感情，讓信訪工作在特定的流程中透明化，不偏不倚真正的做到秉公處理，提高信訪工作的公信力，符合現(xiàn)代化政府治理的內(nèi)涵。

（二）符合打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求

從政治安全的角度看，部分信訪問題具有復(fù)雜性、敏感性，并且利用互聯(lián)網(wǎng)夸大傳播，誘導(dǎo)群眾在放大鏡下看矛盾，企圖煽動策劃大規(guī)模群體性事件，不能妥善處理社會問題就可能轉(zhuǎn)化為政治問題。從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，隨著少數(shù)西方國家的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮興起，金融領(lǐng)域泡沫增多、傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩，裁員或隱性失業(yè)問題突出，容易引發(fā)相關(guān)利益群體集訪。從群眾需求的角度看，民主觀念、法治思想、權(quán)利意識是社會思潮的新趨勢，群眾對公共服務(wù)的要求更高，政府也不斷拓寬群眾反映民意的渠道，人民樂于表達(dá)自己的想法，但也可能會被不法分子所利用從而引發(fā)安全隱患。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)示著危險(xiǎn)，提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的能力是當(dāng)前社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。在國外一些智慧城市治理中，公共安全部門利用大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測分析技術(shù)，預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)等級從而實(shí)現(xiàn)警力部署的科學(xué)化和針對性，減少公共安全問題引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件。信訪是社情民意的重要體現(xiàn)，信訪也一直與維穩(wěn)問題密切聯(lián)系在一起，信訪問題通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用的源頭治理，避免個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)演化為綜合風(fēng)險(xiǎn)，是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的中的重要一環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]申友祥.《充分挖掘信訪大數(shù)據(jù)的價(jià)值》，人民法院報(bào)2016年11月19日，第2版.

[2]杜飛進(jìn)等.《信訪，做好送上門的群眾工作》，人民日報(bào)2013年10月12日，第002版.

[3]孔祥勇.《試論新常態(tài)下信訪制度改革創(chuàng)新》，《信訪與社會矛盾問題研究》2016年第一輯.

[4][美]桑尼爾·索雷斯.《大數(shù)據(jù)治理》，清華大學(xué)出版社，2014年，第4-5頁

[5]陳潭.《大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略：國際經(jīng)驗(yàn)與中國支點(diǎn)》，光明日報(bào)2015年11月26日，第16版.