開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值：內(nèi)涵、評價與實(shí)踐*

陳 美

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 武漢 430068）

1 引言

2017年5月27日，在貴陽市舉行的2017年中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)數(shù)博會上，中國首個地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放指數(shù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺報(bào)告》發(fā)布。這一報(bào)告定期發(fā)布“開放數(shù)林指數(shù)”，精心測量“數(shù)木”們的粗細(xì)、密度、材質(zhì)與價值。為確定各個指標(biāo)的權(quán)重，報(bào)告出品方邀請50多位我國數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的學(xué)者和數(shù)據(jù)開發(fā)利用專業(yè)人士組成專家評委會對各項(xiàng)評估指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行排序，以反映第三方學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)視角和數(shù)據(jù)利用者們的實(shí)際需求，被排在最重要位置的指標(biāo)是“數(shù)據(jù)集價值”[1]?？梢?，各界對高價值數(shù)據(jù)具有較高需求，但開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值是在價值評價基礎(chǔ)上而得出，而且開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值創(chuàng)造和價值評價之間存在密切聯(lián)系。然而，目前存在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的研究相對較少，大多圍繞案例、價值生成、商業(yè)模式等，但沒有對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值與評價的內(nèi)涵、理論支撐、意義和應(yīng)用框架進(jìn)行探討。因此，本文從價值角度分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)，以期豐富開放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域的價值理論。

2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的內(nèi)涵與層次劃分

2.1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的含義

要認(rèn)識開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值，首先要明白公共價值的概念。公共價值觀由Moore[2]提出，他認(rèn)為行政組織不可避免地要作出決策，因而管理者必須清楚最優(yōu)決策的制定。正如民營組織創(chuàng)造私人價值一樣，公共組織也應(yīng)該為公民和其他利益相關(guān)者創(chuàng)造“公共價值”。伴隨著商品和服務(wù)買賣并且交易產(chǎn)生利潤，私人價值就產(chǎn)生了，而且這種價值比較容易辨別和衡量。但是，公共價值是政府生產(chǎn)社會福利的產(chǎn)品，而市場機(jī)制不能保證其得到平衡生產(chǎn)。一部分公共價值來源于這些利益的直接效用，另一部分來源于公平和公正性生產(chǎn)和分配，并通過公共機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)念A(yù)算和生產(chǎn)來滿足公眾的需求?？梢?，諸如效率與效益的衡量標(biāo)準(zhǔn)不一定是衡量政府決策和服務(wù)的唯一評價標(biāo)準(zhǔn)或者主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，Moore[2]提出了很多觀點(diǎn)，如“政治中立原則”“政策分析”“項(xiàng)目評估”“顧客滿意度調(diào)查”，這些不以結(jié)果導(dǎo)向的核心價值觀可以確定公共部門中價值產(chǎn)品的范疇，從而打破傳統(tǒng)的格局。就公共組織而言，其目標(biāo)是通過公共價值來使公共機(jī)構(gòu)滿足公眾需求。因此，結(jié)合對公共價值的理解，可以將開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值表述為：開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值是以開放政府?dāng)?shù)據(jù)這一形態(tài)通過對公眾價值追求的滿足而實(shí)現(xiàn)對公眾的價值的直接表達(dá)和完整反映。結(jié)合公共價值可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值，存在多元的價值取向，而且公眾都有自己的看法，因而最終開放政府?dāng)?shù)據(jù)是否創(chuàng)造價值，是一個集體的判斷。就自身特性而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值具有相對性，即隨著時間的推移，形成的價值觀念根據(jù)利益集團(tuán)和階級所在位置而發(fā)生改變。

2.2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的層次分析

隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜，公共部門認(rèn)識到僅靠單一方法和工具難以實(shí)現(xiàn)有效治理，羅森布魯姆在此基礎(chǔ)上提出了多元公共行政觀[3]，強(qiáng)調(diào)從多元視角來研究公共行政。作為公共行政的范疇，開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值也應(yīng)當(dāng)從不同角度進(jìn)行理解。從管理學(xué)角度來看，一般管理理論代表人物法約爾認(rèn)為，管理就是實(shí)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制[4]。作為管理學(xué)的一個方面，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理同樣服務(wù)于這幾個層面。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的管理學(xué)層面包括：開放政府?dāng)?shù)據(jù)的決策價值、組織價值、領(lǐng)導(dǎo)價值和控制價值。這幾個層面之間相互聯(lián)系，最終實(shí)現(xiàn)管理的目的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，數(shù)據(jù)本身價值無法評價，而是通過數(shù)據(jù)服務(wù)來呈現(xiàn)。換言之，數(shù)據(jù)本身沒有價值，而是由數(shù)據(jù)與其他因素的組合，如創(chuàng)新的想法、現(xiàn)有服務(wù)不足、新型數(shù)據(jù)處理技術(shù)（如“大數(shù)據(jù)分析”方法）或服務(wù)供給的新技術(shù)，如智能手機(jī)甚至“物聯(lián)網(wǎng)”（如車載導(dǎo)航系統(tǒng)）。這些增值發(fā)生在政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的價值鏈上，因而通過分析價值鏈，有助于更好地對政府?dāng)?shù)據(jù)增值產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行定性分析。澳大利亞政府在其發(fā)布的報(bào)告中提到，開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值鏈模型包括數(shù)據(jù)創(chuàng)造、整合和組織、處理編輯和包裝、開發(fā)和傳播[5]。為此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值增值的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型可以界定為：V=V0+ΔV=V0+ΔV1+ΔV2。其中，V0是政府?dāng)?shù)據(jù)的初始價值；ΔV是政府?dāng)?shù)據(jù)的增量價值，而且是與政府?dāng)?shù)據(jù)資源未被開發(fā)之前的價值含量進(jìn)行對比得出；ΔV1=f（數(shù)據(jù)加工、組織、整合、集成）；ΔV2=f（數(shù)據(jù)的應(yīng)用、管理、控制）。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值包括政府?dāng)?shù)據(jù)的基本價值和政府?dāng)?shù)據(jù)使用后的效果價值。

3 國外開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價進(jìn)展

英國陸地測量部委托ConsultingWhere和經(jīng)濟(jì)咨詢公司伊索塔斯曼公司（ACILTasman）基于英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部的利益來評價OS OpenData（氣象數(shù)據(jù)開放）的經(jīng)濟(jì)影響、成功與否以及相應(yīng)好處，并告知陸地測量部開放數(shù)據(jù)的未來進(jìn)展。這種評價使用自向上方法，該方法包括案例研究和可計(jì)算一般均衡模型（CGE）。評價結(jié)論包括：OS開放數(shù)據(jù)行動能在2016年為GDP貢獻(xiàn)凈收益1 300萬至2 850萬歐元，這些收益主要來自凈生產(chǎn)力收益和額外的稅收收入；在2016年真正的國家可支配收入增加1 020萬至2 410萬歐元[6]。

Manyika等[7]以全球范圍政府、企業(yè)和個人的開放數(shù)據(jù)為對象，采用自下而上方式，檢查微觀經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)趨勢，從收入、存儲和經(jīng)濟(jì)盈余角度發(fā)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)如何創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，但未估計(jì)通過使用開放數(shù)據(jù)所能帶來的社會利益。它估計(jì)開放數(shù)據(jù)所帶來的潛在價值主要分布在七個領(lǐng)域：教育、交通、消費(fèi)產(chǎn)品、電力、石油和天然氣、健康保健和消費(fèi)金融。結(jié)果顯示，在全球范圍開放數(shù)據(jù)，每年將產(chǎn)生3萬億美元的收益（約為全球GDP的4%）。該報(bào)告旨在推動公共部門和私營部門采用和管理開放數(shù)據(jù)的議程，并提出要解決專有數(shù)據(jù)的隱私和保護(hù)問題，才能實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的所有價值。該報(bào)告是唯一針對全球開放數(shù)據(jù)潛力的研究。

Scgoe[8]研究加拿大企業(yè)如何更好地獲取和利用政府的高價值數(shù)據(jù)，從而釋放強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)潛力；回顧其他政府在收集、存儲和轉(zhuǎn)換開放數(shù)據(jù)方面的過程和實(shí)踐；利用調(diào)查結(jié)果為政府提供關(guān)注方向和建議，即改善高價值數(shù)據(jù)的收集、存儲和轉(zhuǎn)換方式，從而促進(jìn)公眾有效存取和利用開放數(shù)據(jù)，推動作為信息經(jīng)濟(jì)一部分的經(jīng)濟(jì)增長。

Ubaldi[9]突出了開放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃制定的主要原則、概念和標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)劃執(zhí)行可能產(chǎn)生的問題。它強(qiáng)調(diào)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的機(jī)會：開放政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析可以提供給政策制定者，使公共部門在這一議程上具有更全面了解。由于幾乎沒有分析和證明開放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃的影響和精確價值，因而該研究提出了一個針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的分析框架（適用于計(jì)劃的事后和事前分析）和一組在整個OECD國家所收集的相關(guān)數(shù)據(jù)。據(jù)此，它得出結(jié)論：開放政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)，可以產(chǎn)生更多的再利用者，進(jìn)而可以刺激經(jīng)濟(jì)以及向政府提供稅收收入；數(shù)據(jù)應(yīng)該以機(jī)器可讀和開放格式發(fā)布，而這需要在IT基礎(chǔ)設(shè)施、技能和時間上進(jìn)行大量投資。

World Bank[10]研究開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)潛力，認(rèn)為盡管發(fā)布的開放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)潛力的估算不斷變化，而且估算方法存在困難，但潛力確實(shí)非常大。它回顧了那些十年前并不存在而后來使用開放數(shù)據(jù)的企業(yè)的最新數(shù)據(jù)。結(jié)果顯示，這些企業(yè)都是受開放數(shù)據(jù)所驅(qū)動，并且現(xiàn)在價值至少10億美元。它討論了使用開放數(shù)據(jù)的五個典型的企業(yè)，并一一列舉了具體例子，闡述了被證明最有可能導(dǎo)致普遍的業(yè)務(wù)采用和創(chuàng)新的數(shù)據(jù)類型。在此基礎(chǔ)上，它提出了一些政策建議和行動，促使政府可以從它們數(shù)據(jù)中獲得最大的經(jīng)濟(jì)增長。在政府運(yùn)作的過程中，數(shù)據(jù)被收集旨在協(xié)助制定政策、資源分配或滿足立法要求，數(shù)據(jù)收集本身被證明是合理的。

此外，許多國際研究報(bào)告也對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值進(jìn)行評價（見表1）。

表1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價的國際報(bào)告

4 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價的意義

4.1 有助于政府?dāng)?shù)據(jù)資源配置，提供決策支持

作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)中的重要環(huán)節(jié)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)評價得到圖書情報(bào)學(xué)的日益關(guān)注。當(dāng)前，具有代表性的評價項(xiàng)目包括：聯(lián)合國的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查”、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)”、開放知識基金會的“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”、萬維網(wǎng)的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”、世界銀行的“開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度”。盡管這些項(xiàng)目從不同評估視角，利用不同評估指標(biāo)和方法來進(jìn)行評估，但“實(shí)際上重點(diǎn)關(guān)注開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估，特別是經(jīng)濟(jì)以及公共和社會價值的實(shí)現(xiàn)”[16]。為了更好地通過以評促發(fā)展，有必要在對政府?dāng)?shù)據(jù)的開放情況進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值進(jìn)行評估，以明確政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的成效。實(shí)際上，20世紀(jì)70年代以來，隨著各國政府面臨財(cái)政、管理等一系列危機(jī)，各國政府開始主張以私營部門的管理方式來提高政府績效。各國對電子政務(wù)建設(shè)的投入越來越大，“電子政務(wù)投資黑洞”問題也得到政府及服務(wù)對象的關(guān)注。于是，各國政府積極引入企業(yè)管理理念和方法，而這一方法注重成本-效益分析，能夠剖析開放政府?dāng)?shù)據(jù)投資中的“黑洞”現(xiàn)象，對“IT生產(chǎn)率悖論”進(jìn)行更清晰的解釋，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目提供了投資后評價方法。這種研究轉(zhuǎn)換思維，將研究視角轉(zhuǎn)向開放政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)出上，促使政府調(diào)整開放政府?dāng)?shù)據(jù)上的經(jīng)費(fèi)投入，形成具有科學(xué)化的投資決策。

4.2 有助于掌握開放政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新效用，制定優(yōu)化的價值實(shí)現(xiàn)策略

當(dāng)前存在的一個困難是，如何衡量開放數(shù)據(jù)對政府部門所產(chǎn)生的利益。像其他消費(fèi)者一樣，公共機(jī)構(gòu)也是數(shù)據(jù)服務(wù)的購買者。事實(shí)上，在某些情況下，政府?dāng)?shù)據(jù)被數(shù)據(jù)服務(wù)提供商進(jìn)行聚合或濃縮后，被政府買回。過去五年，政府使用開放數(shù)據(jù)的數(shù)量已經(jīng)得到巨大突破：從加拿大英屬哥倫比亞省開放數(shù)據(jù)門戶上數(shù)據(jù)下載的三分之一都是來自本省的互聯(lián)網(wǎng)地址；西班牙加泰羅尼亞地區(qū)對歐盟指導(dǎo)的INSPIRE項(xiàng)目所托管的地理空間數(shù)據(jù)開放元數(shù)據(jù)，使公共部門節(jié)約了成本和提高了效率，使其六個月就收回了四年的開發(fā)成本[17]?？梢?，政府?dāng)?shù)據(jù)得到開放利用，但有待評價的是：大規(guī)模組合數(shù)據(jù)源和模式所產(chǎn)生的新知識；開放政府?dāng)?shù)據(jù)影響數(shù)字服務(wù)和信息服務(wù)的創(chuàng)新，還能從多大程度上影響更廣泛的公共部門改革；數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新能帶來多大好處。例如，在一些案例中，數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新所帶來的好處可能會從一個產(chǎn)品或服務(wù)向另一個產(chǎn)品或服務(wù)來轉(zhuǎn)移消費(fèi)，或者從一個企業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個企業(yè)，因而這僅僅是價值再分配而不是價值創(chuàng)造。必須回答的問題是，數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新產(chǎn)生多少“新”或“額外”的價值?一般來說，人們不清楚公共和私營部門產(chǎn)品和服務(wù)的全部范圍，因而作為其中重要組成部分的政府?dāng)?shù)據(jù)也沒有得到全面了解。通過對開放政府?dāng)?shù)據(jù)開展各項(xiàng)服務(wù)的效益進(jìn)行調(diào)查和分析，有助于弄清這些服務(wù)能夠產(chǎn)生多大效益。這些分析結(jié)果有助于國家和社會了解開放政府?dāng)?shù)據(jù)所帶來的顯著效益，從而制定優(yōu)化的價值實(shí)現(xiàn)策略。

5 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價的支撐理論

5.1 成本效益分析

成本-效益分析是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的價值理論來評價某項(xiàng)投資建設(shè)的成本和效益的一種方法，它以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益為目的[18]。當(dāng)前，各國紛紛投資來挖掘大數(shù)據(jù)金礦，如美國國家氣象服務(wù)每年向私營氣象行業(yè)資助約15億美元[19]；2012年美國政府投資2億美元推動大數(shù)據(jù)的核心技術(shù)研發(fā)；美國國防部計(jì)劃每年投資2.5億美元開展一系列大數(shù)據(jù)研究[20]。在此背景下，人們關(guān)心的問題是，隨著公共資金對開放政府?dāng)?shù)據(jù)投入的加大，開放政府?dāng)?shù)據(jù)為社會帶來什么。因此，有必要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，通過衡量成本和收益來評價開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值。開放政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造的價值包括直接價值和間接價值。前者是指通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)對生產(chǎn)或消費(fèi)所產(chǎn)生的直接效果，主要通過如下方面體現(xiàn)：開發(fā)新型產(chǎn)品和服務(wù)、提高稅收收入、產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會等投資價值和市場價值。后者是指通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)能間接產(chǎn)生的效益。例如，開放政府?dāng)?shù)據(jù)能夠加強(qiáng)公民參與、促進(jìn)政府之間的跨部門合作、推動公共服務(wù)智慧化供給等數(shù)據(jù)利用所產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟(jì)影響。在具體評價操作中，也可以借鑒成本效益分析中消費(fèi)者剩余方法、意愿支付方法、時間成本方法來開展價值評價?；谝陨戏治隹芍?，利用成本-效益分析法來進(jìn)行開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價，是必要而且可行的。

5.2 利益相關(guān)者理論

1963年，美國斯坦福研究所（Stanford Research Institute）首次使用了“利益相關(guān)者”這一術(shù)語，并認(rèn)為對企業(yè)來說存在這樣一些利益群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就無法生存[21]。1984年，弗里曼（R.E Freeman）出版了《戰(zhàn)略性管理：一種利益相關(guān)者方法》一書，明確提出了利益相關(guān)者管理理論，并在1988年將利益相關(guān)者定義為：“那些因公司活動受益或受損，其權(quán)利也因公司活動而受到尊重或侵犯的人”[22]。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中，利益相關(guān)者主要包括政府組織、非政府組織、個人[23]。對于政府而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在政府業(yè)務(wù)、決策制定和資源分配發(fā)明和提供了新的運(yùn)作方式，從而改善政府運(yùn)作效率。對于非政府組織而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)有助于社會組織通過對政府?dāng)?shù)據(jù)利用來改善服務(wù)交付、保護(hù)環(huán)境等，推動商業(yè)組織在追求商業(yè)性開發(fā)并提供創(chuàng)新的增值服務(wù)。對于個人而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)促使公眾參與，如通過新開發(fā)的應(yīng)用程序共同發(fā)展和合作生產(chǎn)的服務(wù)。眾多利益相關(guān)者之間價值的分布將根據(jù)其特定的興趣和對政府?dāng)?shù)據(jù)的期望而不同，它們從政府?dāng)?shù)據(jù)開放中所得到的好處也不同。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的每個行動應(yīng)為各種來自組織內(nèi)外的利益相關(guān)者提供價值，而且在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價中應(yīng)當(dāng)考慮這些多元利益要求進(jìn)行評價。

5.3 新公共服務(wù)理論

羅伯特·登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價具有重要的理論指導(dǎo)意義。所謂的“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念[24]。它的主要核心思想為: 服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；追求公共利益; 重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主；承認(rèn)責(zé)任并不簡單；服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生存率[25]。該理論強(qiáng)調(diào)注重公民權(quán)，突出公共服務(wù)中的公民導(dǎo)向，并對公民服務(wù)需求進(jìn)行積極回應(yīng)。同樣，開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，政府在向公民提供這項(xiàng)服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量，提供高價值的政府?dāng)?shù)據(jù)；政府在開放數(shù)據(jù)時，應(yīng)當(dāng)以公民為中心，依照公民的信息需求作為開放數(shù)據(jù)的依據(jù)，促使它們能夠通過社會性開發(fā)和商業(yè)性開發(fā)，從而創(chuàng)造價值；科學(xué)確定開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價的基本原則，確立以公眾為本的價值評價觀念，選擇適當(dāng)?shù)脑u價方法。

6 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價框架

表2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值類型[26]

公共價值理論的基石存在于政府行動和它所能產(chǎn)生的各種公共價值之間的聯(lián)系。為了明晰開放政府?dāng)?shù)據(jù)在多大程度上產(chǎn)生價值以及如何產(chǎn)生價值，有必要利用一個框架來確定開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動的價值，這一框架包括開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值類型以及開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值生成器。開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值可以通過囊括可能得到的六種主要影響類型來表述，即開放政府?dāng)?shù)據(jù)在如下六種類型中產(chǎn)生影響，從而產(chǎn)生不同的價值（見表2）。

其中，前四種類型是影響私人利益的個人或團(tuán)體，其他兩種類型是社會的民主結(jié)果。從這六種基本的價值影響類型，可以思考關(guān)于價值是怎么被創(chuàng)造的這一難題。價值是由價值生成機(jī)制所產(chǎn)生，確定這種機(jī)制有助于詳細(xì)說明開放政府?dāng)?shù)據(jù)與一種或多種公共價值聯(lián)系起來的方式，揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)如何促進(jìn)價值創(chuàng)造。根據(jù)這一框架，影響透明度，參與和合作的行為屬于價值創(chuàng)造群體。例如，通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)，公眾獲取可提高有關(guān)政府官員的行動或操作程序的有關(guān)政府官員的行動或操作程序，從而創(chuàng)造價值。作為一個整體，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值生成器包含了各種不同類型（見表 3）。

表3 開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值生成器[26]

綜上所述，將開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值類型和開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值生成機(jī)制聯(lián)系起來，使開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目是如何產(chǎn)生一種或多種公共價值變得清晰起來。例如，一個關(guān)于許可證在線申請的IT投資可能會增加效率和效果，并且對擁有這種許可證的利益相關(guān)者產(chǎn)生戰(zhàn)略或經(jīng)濟(jì)上的公共價值。這一框架有助于明確：開放政府?dāng)?shù)據(jù)會達(dá)到使一個公民獲得潛在的經(jīng)濟(jì)型、社會型、政治型或者是戰(zhàn)略型的價值，或是和政府有關(guān)的內(nèi)在價值。例如，當(dāng)提供環(huán)境數(shù)據(jù)的時候，公民就可以得到兩種價值。一方面，一個公民通過獲取社區(qū)有毒化學(xué)品的數(shù)據(jù)，從而為自身家庭和社區(qū)獲得社會福利，同時也會對提供數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)有更大的信任和擁護(hù)。另一方面，了解有毒化學(xué)品排放的公民會起訴相關(guān)責(zé)任的公司，因而對利益相關(guān)者的企業(yè)產(chǎn)生負(fù)面公共價值。另一種可能是，一些政府內(nèi)部利益相關(guān)者可能通過開放這個數(shù)據(jù)而產(chǎn)生積極的政治和戰(zhàn)略價值，因?yàn)樗祥_放政府的要求，另外一些內(nèi)部利益相關(guān)者會將此視為負(fù)面的政治影響。因此，確定任何開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值需要對眾多利益相關(guān)者的看法進(jìn)行分析，這就需要對正面和負(fù)面的影響進(jìn)行定義和理解。

7 結(jié)語

政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊(yùn)含價值，從公共價值角度探討開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值含義，基于多元視角來解讀開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的層次，有助于對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值的評價。隨著開放政府?dāng)?shù)據(jù)在各個國家的推進(jìn)，這一領(lǐng)域也成為研究重點(diǎn)和熱門話題。就我國而言，研究起步相對較晚，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值及其評價關(guān)注較少，因而有必要關(guān)注國外開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值及其評價的研究進(jìn)展，從而充實(shí)相關(guān)研究領(lǐng)域的內(nèi)容并將我國的研究結(jié)果與國外進(jìn)行對照。開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值及其評價是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工程，因而有必要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等角度來提供理論指導(dǎo)，從而明晰開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值評價的理論基礎(chǔ)。為了更好地確定開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動的價值，有必要建立公共價值框架來對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行評價。

（來稿時間：2018年7月）