論如何規(guī)范公共管理者正當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)

馬思琦

摘 要：行政自由裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)政府職能所必需的權(quán)力。在《公共行政的精神》中，弗雷德里克森（以下簡(jiǎn)稱：弗氏）專門探討了關(guān)于行政自由裁量權(quán)的問(wèn)題，認(rèn)為社會(huì)公平是指導(dǎo)公共行政的第三個(gè)理論支柱，行政自由裁量權(quán)則是社會(huì)公平成為公共精神的必要前提，并論證了行政自由裁量權(quán)存在的必要性與合理性。但是弗氏過(guò)分強(qiáng)調(diào)利用公平正義精神對(duì)行政自由裁量權(quán)的倫理上的內(nèi)部規(guī)制，忽視了對(duì)其進(jìn)行法律和程序上的外部約束，本文將立足于書(shū)中對(duì)行政自由裁量權(quán)的分析，探討分析中存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因以及如何規(guī)范公共管理者正當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；社會(huì)公平；公共管理者；弗雷德里克森

一、總述

作為新公共行政運(yùn)動(dòng)的先鋒者，弗雷德里克森出版了《公共行政的精神》。

正如書(shū)中所言，“這是一個(gè)人們對(duì)公共雇員充滿敵意，主張人員精簡(jiǎn)，實(shí)行公共服務(wù)的契約外包、民營(yíng)化和政府減負(fù)的時(shí)代，在這個(gè)時(shí)候，強(qiáng)調(diào)公共行政在改善政府組織和其他所有的公共組織的管理方面會(huì)發(fā)揮至關(guān)重要作用，似乎不合適宜。但是這恰恰是本書(shū)的核心觀點(diǎn)所在。”弗氏寫(xiě)作目的是加強(qiáng)公眾對(duì)公共組織和公共背景下的公共工作的理解。

《公共行政的精神》主要關(guān)注當(dāng)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)所面臨的重大問(wèn)題，即公共行政的新年、價(jià)值和習(xí)慣問(wèn)題，主題是公共行政精神。全書(shū)共11章，根據(jù)內(nèi)容可以歸納為3部分：一是治理、政治和公共；二是公正的問(wèn)題；三是公共行政中的倫理、公民精神和樂(lè)善好施。

在第一部分“治理、政治和公共”中，弗氏首先對(duì)公共行政中的“公共”進(jìn)行界定，然后分析公共行政的政治背景，還討論了被稱為“作為治理的公共行政”的新理論。在界定“公共”時(shí)，弗氏指出“政府”與“公共”不但不相似，而且有著本質(zhì)的區(qū)別。他批判了社會(huì)科學(xué)中人們提出的關(guān)于公共的五種模式，提出了公共行政的公共理論的四個(gè)構(gòu)成要件：憲法、品德崇高的公民、對(duì)集體的和非集體的公共回應(yīng)、樂(lè)善好施與愛(ài)心。關(guān)于公共行政的政治背景，該書(shū)從沃爾多的觀點(diǎn)“公共行政是政治的一種表現(xiàn)形式”出發(fā)，以美國(guó)為例對(duì)政治進(jìn)行分析。關(guān)于作為治理的公共行政，弗氏指出“公共行政一直是關(guān)于治理的科學(xué)，而不只是關(guān)于管理的科學(xué)”，并且治理不僅需要強(qiáng)有力的政治組織，同樣也需要強(qiáng)有力的行政組織。

第二部分“公正的問(wèn)題”討論了公共行政的公平問(wèn)題，探討了行政自由裁量權(quán)問(wèn)題、社會(huì)公平的發(fā)展和應(yīng)用問(wèn)題，闡述了代際公平的概念。對(duì)于行政自由裁量權(quán)，弗氏認(rèn)為允許行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)，在理論上是正確的，在實(shí)踐上也是適當(dāng)?shù)?。弗氏在?shū)的第五章建立了“社會(huì)公平的復(fù)合理論”，并以此作為考察公共行政領(lǐng)域中社會(huì)公平的基礎(chǔ)，還強(qiáng)調(diào)了公共行政人員應(yīng)公平地提供服務(wù)。至于代際公平的問(wèn)題，弗氏認(rèn)為考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。

第三部分“公共行政中的倫理、公民精神和樂(lè)善好施”通過(guò)倫理模型和知識(shí)與倫理之間的關(guān)系，考察了公共行政的倫理問(wèn)題。首先，弗氏認(rèn)為傳統(tǒng)的決策是建立在正確或者錯(cuò)誤的義務(wù)或原則基礎(chǔ)上的，但在現(xiàn)實(shí)難分對(duì)錯(cuò)且有彈性，因此，應(yīng)該把公平、平等和善行作為最高的道德準(zhǔn)則。其次，弗氏認(rèn)為在公眾懷疑政府時(shí)引發(fā)的新的改革運(yùn)動(dòng)會(huì)導(dǎo)致不道德的政府，并強(qiáng)調(diào)了要提高政府行政能力。最后他結(jié)合公共行政的精神與愛(ài)國(guó)主義、樂(lè)善好施，提出“沒(méi)有高尚的倫理，公共行政的精神就會(huì)消亡”的觀點(diǎn)。

以上是對(duì)《公共行政的精神》一書(shū)的系統(tǒng)梳理，接下來(lái)，筆者將對(duì)本書(shū)中關(guān)于行政自由裁量權(quán)問(wèn)題的探討進(jìn)行詳細(xì)的分析。

二、弗氏對(duì)行政自由裁量權(quán)的必要性和合理性的論證

人們一開(kāi)始批評(píng)行政自由裁量權(quán)存在的必要性和合理性，其中最尖銳的觀點(diǎn)是公共管理者不應(yīng)當(dāng)擁有將社會(huì)公平作為行政指導(dǎo)方針的自由裁量權(quán)，否則就是從民選的制定法律的官員那里“竊取人民的主權(quán)”。

基于歷史上柏拉圖和亞里士多德關(guān)于法官角色認(rèn)識(shí)的爭(zhēng)論，弗氏分析了兩人對(duì)指導(dǎo)公共管理者執(zhí)法原則的不同理解。柏拉圖認(rèn)為公共管理者能夠中立且成功地使用法律，而且不做有關(guān)涉及公共資源配置的決定，這就不存在行政自由裁量權(quán)的問(wèn)題。而亞里士多德認(rèn)為公共管理者從來(lái)不可能中立的適用法律，因?yàn)榉烧x不是中立的，而且法律所要求的所有細(xì)節(jié)不完全清楚。柏拉圖與亞里士多德之間的這些爭(zhēng)論，影響了現(xiàn)代對(duì)行政官員的看法。按照柏拉圖派的觀點(diǎn)，公共行政只是中立地執(zhí)行法律；而亞里士多德派的觀點(diǎn)卻認(rèn)為，公共官員的命令僅能從精神上加以理解。官員在作出不可避免的自由裁量決定的時(shí)候，必須理解指導(dǎo)他們行為的命令的精神，而對(duì)命令精神的理解中應(yīng)包括公平原則。綜上所述，對(duì)比柏拉圖派的觀點(diǎn)，弗氏認(rèn)為亞里士多德派的觀點(diǎn)更適宜于作為現(xiàn)代公共管理者的指導(dǎo)方針，公共行政人員需要根據(jù)對(duì)命令的理解作出自己的判斷，而且擁有行政自由裁量權(quán)的公共管理者們并沒(méi)有非法地篡奪民選官員的權(quán)力，從而論證了公共行政自由裁量權(quán)存在的必要性和合理性。

弗氏贊同德沃金的觀點(diǎn)，主張公共管理者通過(guò)對(duì)公平原則的認(rèn)識(shí)和與民眾參與有關(guān)命令適當(dāng)性的對(duì)話，來(lái)避免中立適用法律和毫無(wú)拘束地根據(jù)個(gè)人偏好適用法律兩種混亂，并基于公平和正義具有參與和對(duì)話的性質(zhì)，找到重振公共精神的方法，即要確定公共行政實(shí)踐中的公平，就需受到影響的公民的參與，公共管理者必須努力使社會(huì)弱勢(shì)群體參與有關(guān)公共行政的對(duì)話并不時(shí)地采取他們的立場(chǎng)。因此，得出結(jié)論：公平是控制行政自由裁量權(quán)的重要手段。

總而言之，在弗氏看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就需要在公共行政的實(shí)踐過(guò)程中授予公共管理者相應(yīng)的行政自由裁量權(quán)，同時(shí)又通過(guò)法律精神和公平約束行政自由裁量權(quán)，避免濫用。

三、弗氏分析行政自由裁量權(quán)時(shí)存在的問(wèn)題

首先，弗氏認(rèn)為公共管理者在行政執(zhí)行過(guò)程中會(huì)主動(dòng)行使行政自由裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，是建立在公共管理者有公平正義精神的假設(shè)上的，這是一個(gè)理想狀態(tài)。公共管理者在行政執(zhí)行中一般不可能主動(dòng)采用行政自由裁量權(quán)，因?yàn)?“政府中的公共管理者只追求公共利益而不考慮個(gè)人利益”只是傳統(tǒng)政治學(xué)理論的一個(gè)理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中公共管理者具有雙重身份，既是具有個(gè)人利益的公民個(gè)體，又是代表著公共利益的公共權(quán)力的執(zhí)行者，不可避免追求自身利益的最大化，而對(duì)公共利益的追求只是他們眾多愿望中的其中之一而已，因此要求其完全秉持公平正義精神并不可能。

其次，弗氏論證的有公平正義精神的公共管理者不會(huì)濫用行政自由裁量權(quán)，也只是一種理想狀態(tài)。實(shí)際上，公共管理者不一定都有公平正義精神，而且行政執(zhí)行過(guò)程是公共行政權(quán)力的運(yùn)行和社會(huì)價(jià)值、資源的分配過(guò)程，這個(gè)過(guò)程體現(xiàn)著權(quán)力關(guān)系和利益分配關(guān)系。公共行政權(quán)力的權(quán)威性、強(qiáng)制性以及存在將公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人利益的可能性往往誘惑著公共管理者利用公權(quán)力謀取私利。所以，如果不對(duì)行政自由裁量權(quán)加以約束，就可能使公共行政權(quán)力遠(yuǎn)離公共利益，社會(huì)公平難以實(shí)現(xiàn)。

總之，“行政自由裁量權(quán)是社會(huì)公平成為公共行政精神的必要前提，并通過(guò)法律精神和社會(huì)公平的信念來(lái)促使行政自由裁量權(quán)服從于公共利益來(lái)避免濫用”，是理想化的狀態(tài)。至于在實(shí)踐中如何選舉具有公平正義精神的執(zhí)法者以及如何保證執(zhí)法者以持續(xù)公平正義來(lái)約束他們手中的自由裁量權(quán)，我們無(wú)法從書(shū)中獲知。

四、如何規(guī)范公共管理者正當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)

由以上分析可知，弗氏缺乏具體規(guī)制方案，忽視了對(duì)對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行法律和程序上的外部約束。因此，筆者將從倫理的內(nèi)部規(guī)制與法律和程序上的外部約束兩個(gè)方面討論如何規(guī)范公共管理者正當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)。

（一）對(duì)行政裁量權(quán)行使的倫理規(guī)制

行政自由裁量權(quán)的存在，說(shuō)明了行政人員是有一定意志自由、需要運(yùn)用價(jià)值理性進(jìn)行獨(dú)立價(jià)值判斷和價(jià)值決策的承擔(dān)相應(yīng)道德責(zé)任的行政管理主體。由于一切行政實(shí)踐都受行政主體內(nèi)在的價(jià)值取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)影響，因此必須要有道德的介入。

1.開(kāi)展持久而有效的行政倫理教化，培養(yǎng)公共管理者的行政責(zé)任意識(shí)。我們要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行持久而有效的行政倫理教育，通過(guò)教育，提高公共管理者對(duì)責(zé)任倫理的認(rèn)知水平和道德自律意識(shí)，培養(yǎng)公共管理者的道德義務(wù)和責(zé)任感。

2.營(yíng)造公平正義的行政文化氛圍，促進(jìn)組織倫理環(huán)境的生成。處于社會(huì)中的人必然受文化環(huán)境的影響。行政責(zé)任意識(shí)中的公平、正義、寬容、求實(shí)、節(jié)制等品質(zhì)不可能在倫理真空中養(yǎng)成，一定是行政文化環(huán)境長(zhǎng)期熏陶的結(jié)果。

（二）對(duì)行政裁量權(quán)行使的法律和程序約束

行政自由裁量權(quán)是在法治前提下的自由裁量權(quán)，而非無(wú)限的自由裁量權(quán)。而且行政程序是否公正、合理，頁(yè)將直接影響行政實(shí)體內(nèi)容能否正確、順利地實(shí)現(xiàn)。

1.提高立法水平，減少裁量的空間。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化法律法規(guī)，對(duì)于一些過(guò)于抽象的行政行為，應(yīng)當(dāng)制定完善實(shí)施細(xì)則，明確界定裁量范圍，減少裁量空間。

2.完善行政自由裁量權(quán)行使的正當(dāng)程序。沒(méi)有行政程序就不存在行政權(quán)的具體運(yùn)作，行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府守法、民主參與、理性決策、公開(kāi)公平公正精神的現(xiàn)代行政程序。因此，可以為行政自由裁量權(quán)的合理運(yùn)行設(shè)定的程序制度，包括信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度等。

五、結(jié)語(yǔ)

在《公共行政的精神》一書(shū)中，弗氏認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是社會(huì)公平成為公共精神的必要前提，要通過(guò)法律精神和社會(huì)公平督促行政自由裁量權(quán)服從于公共利益，避免濫用，但缺乏具體的方案，忽視了對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行約束。因此，規(guī)范公共管理者正當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)，我們不僅要進(jìn)行倫理的內(nèi)部規(guī)制，還要重視法律和程序上的外部約束。

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