市域政府信息公開評價(jià)指標(biāo)體系研究

趙靜

摘 要：政府信息公開是全面依法治國的重要內(nèi)容，對推動法治政府建設(shè)意義重大。通過論證政府信息公開的四個(gè)維度，即信息類型、信息解讀、信息救濟(jì)、信息資源，運(yùn)用區(qū)間層次分析法，建構(gòu)市域政府信息公開的指標(biāo)體系。以湖南省湘潭市、衡陽市、婁底市、永州市和湘西土家族苗族自治州為例，應(yīng)用2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，評價(jià)其政府信息公開情況，分析存在差異的原因，并提出提高市域政府信息公開水平的建議。

關(guān)鍵詞：市域政府；信息公開；指標(biāo)體系；評價(jià)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0129-03

引言

建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，是十八屆三中全會提出的具體要求。四中全會進(jìn)一步明確了法治政府建設(shè)的若干標(biāo)準(zhǔn)，“公開”是法治政府建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，對于提高政府透明度、保障公民知情權(quán)意義重大。在治理層面，衡量“公開”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)程度，一般以評價(jià)政府信息公開的形式展現(xiàn)。通過評價(jià)政府信息公開的類型、解讀、救濟(jì)和資源等內(nèi)容，不僅可以掌握政府信息公開的實(shí)情，更能有針對性地改進(jìn)政府信息公開程度，提升法治政府建設(shè)中“公開”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)水平。

本文選擇市域政府作為評價(jià)對象，主要在于省級政府信息以法規(guī)或制度為主，宏觀性較強(qiáng)，縣鄉(xiāng)兩級政府信息以治理措施為主，微觀性較強(qiáng)，而地市級政府信息處于上傳下達(dá)的節(jié)點(diǎn)，“中觀性”較強(qiáng)，具備典型性。在理論研究的基礎(chǔ)上，提出市域政府信息公開評價(jià)的四個(gè)維度，運(yùn)用層次分析法構(gòu)建市域政府信息公開評價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)評價(jià)結(jié)果分析原因并提出建議。

一、市域政府信息公開評價(jià)的四個(gè)維度

政府信息公開是國家行政機(jī)關(guān)等在行使職權(quán)的過程中，以法定形式和程序，主動將政府信息向公眾或依申請向特定的申請人公開的制度[1]。該定義強(qiáng)調(diào)政府信息公開的法定性，包括法定形式和程序。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府信息公開的功能性，即允許社會公眾依法利用各級政府控制的信息[2]。還有學(xué)者將政府信息的具體類型包括在定義中，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)公開其掌握的財(cái)權(quán)、人事權(quán)方面的信息[3]。因此，對政府信息公開的評價(jià)也應(yīng)當(dāng)從法定性、功能性和實(shí)質(zhì)性三個(gè)方面展開。

1.政府信息公開對于法治建設(shè)意義重大。富勒認(rèn)為，法律是使人們的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)。為了使人們的行為有服從規(guī)則治理的可能性，法律應(yīng)當(dāng)具有普遍性、一般性、不自相矛盾性、明確性、公開性、官方行為與法律的一致性以及不溯及既往性等特征[4]。政府應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)人們的行為受規(guī)則治理的可能性。英國學(xué)者洛克提出：“權(quán)力的實(shí)施必須通過明確、公開的法律；只有法律公開，才能保障統(tǒng)治者不肆意妄為。”[5]但是，政府信息公開也有負(fù)面影響。首先，若公開過度可能泄露機(jī)密信息，影響國家安全；其次，若管理不當(dāng)，則會影響政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。因此，要合理確定評價(jià)維度。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從信息公開的內(nèi)容、渠道、質(zhì)量和數(shù)量衡量政府信息公開[6]。這過于強(qiáng)調(diào)政府信息公開的正面意義，缺乏全面性。本文認(rèn)為，應(yīng)從信息的類型、解讀、救濟(jì)和資源四個(gè)維度評價(jià)。

2.信息類型衡量信息公開的量。政府一般綜合考慮社會治理的現(xiàn)實(shí)需要主動或依申請兩種方式公開信息。公開信息須適度，公開不足會影響公民知情權(quán)和政府透明度，公開過度會影響國家安全或政府效率。信息解讀衡量信息公開的質(zhì)。政府在公開信息的過程中，與公眾利益密切相關(guān)的法規(guī)、政策等由于其專業(yè)性、復(fù)雜性，易產(chǎn)生誤解，且公民水平不一，對信息理解有差異。為保證信息正確傳播，需政府負(fù)責(zé)人對信息解讀。信息救濟(jì)衡量信息公開的責(zé)任性。從政府職能角度看，公開信息是政府的法定職責(zé)；從公民權(quán)利角度看，無救濟(jì)則無權(quán)利。政府正確履責(zé)，一定程度上依賴公民救濟(jì)權(quán)的行使。公民認(rèn)為政府未依法履行義務(wù)或侵犯了自己的合法權(quán)益時(shí)，可向有關(guān)部門舉報(bào)、申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。3.信息資源衡量信息公開的保障性。信息公開是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，需投入一定的人力、物力和財(cái)力，建立組織制度和機(jī)構(gòu)，才能保障信息公開工作順利運(yùn)轉(zhuǎn)。政府要根據(jù)實(shí)際需要，配備相應(yīng)的資源，使信息公開的需求與供給之間達(dá)到均衡。

二、市域政府信息公開評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

在確定評價(jià)維度后，還需要確定二級指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重，才能形成一個(gè)完整的市域政府信息公開評價(jià)指標(biāo)體系。

1.信息類型維度評價(jià)的是信息公開的量，即政府應(yīng)當(dāng)公開哪些信息，采取何種方式公開。費(fèi)軍等認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)置依申請公開、重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開、規(guī)范性文件、行政審批信息、信息公開目錄和年度報(bào)告6個(gè)二級指標(biāo)來評價(jià)[7]。但該指標(biāo)體系存在指標(biāo)間邏輯關(guān)系不清的問題。本文認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，政府信息公開的類型應(yīng)當(dāng)按二分法劃分才符合邏輯，即主動公開和依申請公開。以每萬人均主動公開政府信息數(shù)（C11）和每萬人均依申請辦結(jié)數(shù)（C12）予以評價(jià)。

2.信息解讀維度評價(jià)的是信息公開的質(zhì)，即公民對政府公開信息的了解程度。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立信息透明程度、信息更新速度、信息充實(shí)程度、信息權(quán)威性和可靠性等4個(gè)二級指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)[7]。但該指標(biāo)體系存在著一指標(biāo)與另一指標(biāo)重復(fù)、指標(biāo)不好量化的問題。周瑞玲認(rèn)為，掌握輿情是準(zhǔn)確回應(yīng)的前提，聚焦熱點(diǎn)，才能了解群眾所思所想所盼[8]。因此，在信息解讀指標(biāo)下設(shè)立回應(yīng)公眾關(guān)注熱點(diǎn)或重大輿情數(shù)（C21）和主要負(fù)責(zé)同志線上線下回應(yīng)數(shù)（C22）兩個(gè)二級指標(biāo)，均直接讀取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)評價(jià)。

3.信息救濟(jì)維度評價(jià)的是政府信息公開的責(zé)任性，即公民知情權(quán)獲得救濟(jì)的程度。陳小華認(rèn)為，要建立行政復(fù)議、信息公開審查委員會、行政訴訟三位一體的政府信息公開救濟(jì)制度[3]。信息公開審查委員會無法對該指標(biāo)很好的解讀。本文認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，應(yīng)設(shè)立行政復(fù)議（C31）、行政訴訟（C32）和舉報(bào)投訴數(shù)量（C33）3個(gè)指標(biāo)，并以每萬人均為單位量化。

4.信息資源維度評價(jià)的是政府信息公開的保障性，即政府為信息公開工作投入的資源水平。魏成龍等人認(rèn)為，工作人員的專業(yè)化水平直接關(guān)系到信息公開工作的效率和質(zhì)量，要設(shè)置專人專崗并開展培訓(xùn)、投入信息公開設(shè)備等[9]。從人、財(cái)、物等方面進(jìn)行了全面評價(jià)，但由于各市人口數(shù)量相差很大，只評價(jià)投入的絕對數(shù)難以保證結(jié)果的客觀準(zhǔn)確。為此，本文設(shè)立每萬人均政府信息公開專門機(jī)構(gòu)和查閱點(diǎn)數(shù)（C41）、政府信息公開工作專職人員率（C42）、每萬人均政府信息公開專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（C43）、工作人員人均接受培訓(xùn)次數(shù)（C44）4個(gè)二級指標(biāo)。

本文主要采用專家調(diào)查法與層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重。首先，通過電子郵件向法學(xué)領(lǐng)域的專家教授發(fā)放30份調(diào)查問卷，回收24份，其中有效問卷21份。其次，對有效問卷結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，量化轉(zhuǎn)換指標(biāo)的重要性。再次，運(yùn)用層次分析法，建立比較判斷矩陣得到各指標(biāo)局部權(quán)重區(qū)間。最后，結(jié)合專家對指標(biāo)的重要性打分，計(jì)算得出各指標(biāo)的權(quán)重，對每一層次進(jìn)行了一致性檢驗(yàn)，總層次的一致性比例為0.0562<0.1，表明該權(quán)重計(jì)算結(jié)果是可靠的。

本文的政府信息公開評價(jià)指標(biāo)體系（如表1所示）。

三、研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

湖南省位于我國中部，全省轄13個(gè)市1個(gè)自治州。湘潭市位于湖南中部，經(jīng)濟(jì)、文化較發(fā)達(dá)。衡陽市位于湖南南部，是湘南地區(qū)的中心城市，婁底市是湖南省最年輕的地級市，衡陽和婁底都是湖南省“3+5”城市群的重要組成部分。永州市位于湖南省南部，隨著湘南開放戰(zhàn)略的提出，永州逐步發(fā)展。湖南省西北部的湘西是湖南唯一的少數(shù)民族自治州和扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場。

原始數(shù)據(jù)主要來源于各市的信息公開年度報(bào)告，部分?jǐn)?shù)據(jù)是經(jīng)過簡單的基本運(yùn)算得來。11個(gè)指標(biāo)中，C21和C22為直接指標(biāo)，其余指標(biāo)為2016年數(shù)據(jù)并經(jīng)過簡單運(yùn)算得到的間接指標(biāo)值。

四、評價(jià)結(jié)果

評估結(jié)果顯示，湘潭市得分最高，表明政府信息公開工作做得最好。湘西永州排名靠后。信息類型領(lǐng)域，湘潭市得分最高，湘西最低；信息解讀得分上，湘潭婁底明顯高于其他市；信息救濟(jì)上，衡陽市得分最高，湘潭永州較低；信息資源方面，湘潭市得分最高，其他市相差不大（見表2）。

五、原因分析

在2016年湖南省各地區(qū)GDP的排名上由高到低分別為湘潭、衡陽、永州、婁底、湘西。湘潭因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，法治建設(shè)更完備，政府信息公開水平和能力高于其他市；公眾獲取信息、政府公布信息受文化、地域影響大。湘潭是湖湘文化的重要發(fā)祥地、中國紅色文化的搖籃。湘西是湖南省唯一的少數(shù)民族自治州，也是武陵文化的發(fā)源地之一。市與市之間不同的文化背景和層次，使各市在機(jī)構(gòu)設(shè)置、公開程序和要求等側(cè)重點(diǎn)不同。

政府特別是主要負(fù)責(zé)人對信息公開的重視程度是影響評價(jià)結(jié)果的重要因素；依申請公開載體是否完善、渠道是否暢通、救濟(jì)途徑是否有效等都是影響評價(jià)結(jié)果的因素。此外，信息公開機(jī)構(gòu)是否充足、人員配備是否符合實(shí)際，信息公開會議和培訓(xùn)是否定期開展等都會影響結(jié)果。湘潭市等評估得分較高的政府一般都重視公眾的依申請公開需求，對于公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和重大輿情通過多種渠道和方式積極回應(yīng)，主要負(fù)責(zé)同志的回應(yīng)率很高，提高了公民的滿意度，減少了因信息公開引發(fā)的舉報(bào)投訴和行政復(fù)議及訴訟；機(jī)構(gòu)和人員保障上，根據(jù)本地的實(shí)情配備了合理的信息公開機(jī)構(gòu)和工作人員，以提高工作效率；提高專職人員率，并對工作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)以提高業(yè)務(wù)水平，而得分較低的政府在這些方面有所欠缺。

六、結(jié)論與建議

本文從市域?qū)用娼⒘艘惶渍畔⒐_評價(jià)范式，從微觀層面落實(shí)政府法治建設(shè)。對五市在信息類型、信息解讀、信息救濟(jì)和信息資源四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行評估，并得出指標(biāo)得分越高，政府法治狀況就越好的結(jié)論。

根據(jù)分析評價(jià)結(jié)果，對湖南省市域政府法治建設(shè)提出以下建議：一是針對信息類型領(lǐng)域，對于公開不及時(shí)、不規(guī)范的市域，政府應(yīng)出臺政府信息公開工作的促進(jìn)機(jī)制，在對政府部門的績效考核中納入信息公開工作成效。政府及各部門均應(yīng)當(dāng)由專人對日常產(chǎn)生的政府信息進(jìn)行歸類，凡是屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，應(yīng)及時(shí)匯總并公開；在依申請公開的技術(shù)層面，要暢通依申請公開受理渠道，規(guī)范受理、處理和答復(fù)等各流程，按照法定要求登記審查，最后要強(qiáng)化督查考核，將責(zé)任落實(shí)到具體的環(huán)節(jié)和具體部門。二是針對信息解讀領(lǐng)域，政府應(yīng)積極回應(yīng)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)或重大輿情，創(chuàng)新回復(fù)的渠道和方式。成立常設(shè)的政府信息公開機(jī)構(gòu)，并由專人進(jìn)行網(wǎng)站的維護(hù)和信息更新。三是針對信息救濟(jì)方面，加強(qiáng)對政府的內(nèi)部監(jiān)督，完善相關(guān)的監(jiān)察制度，規(guī)范政府工作人員的行為，以此減少舉報(bào)投訴數(shù)量和行政復(fù)議、行政訴訟案件。四是針對信息資源方面，設(shè)置與各市實(shí)際情況相匹配的政府信息公開工作專門機(jī)構(gòu)和適當(dāng)?shù)牟殚嘃c(diǎn)，配備合適比例的專職人員與兼職人員，適度加大專職人員的比例。重視對政府信息公開工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)工作人員的業(yè)務(wù)能力，提高業(yè)務(wù)水平。

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