建國(guó)以來戶籍制度的變遷過程及其評(píng)價(jià)

姚亮

摘 要：現(xiàn)行戶籍制度是20世紀(jì)50年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)到了亟須全面深化改革的時(shí)期。建國(guó)以來，戶籍制度的變遷大概分為四個(gè)階段，即戶籍制度形成階段、戶籍制度的發(fā)展階段、戶籍制度的初步改革階段以及戶籍制度的深化改革階段。梳理各時(shí)期戶籍制度產(chǎn)生的背景、戶籍制度的變遷過程，以及各階段戶籍制度所產(chǎn)生的影響。戶籍制度改革的關(guān)鍵是剝離附著在戶籍制度上面的其他制度，弱化戶籍的作用。這樣，人口才可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，政府才能更有效地調(diào)整城鄉(xiāng)利益失衡的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；變遷；影響

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）18-0189-02

戶籍制度是以1958年《人口條例》為基礎(chǔ)的產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，最初制定的目的是為了限制農(nóng)村人口盲目向城市流動(dòng)。

一、1949—1957年戶籍制度的形成

1949—1957年期間，新中國(guó)人口是可以自由流動(dòng)的。建國(guó)初，政治方面最主要的任務(wù)是建立人民政權(quán)，健全人民民主專政制度。戶籍制度的戶籍登記功能主要是為穩(wěn)定社會(huì)的秩序，服務(wù)于剿匪反霸的斗爭(zhēng)。

1950年，公安部頒發(fā)了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》，旨在管制滯留在大陸內(nèi)部的國(guó)民黨反動(dòng)勢(shì)力、特工以及其他的犯罪分子的活動(dòng)。1951年，公安部制定了《城市戶口管理的暫行條例》，它是中華人民共和國(guó)成立以來的第一個(gè)有關(guān)戶籍的具有法律意義的規(guī)范性文件。1953年，公安部頒布《戶口遷移證》，要求各地根據(jù)《戶口遷移證》來辦理戶口遷移手續(xù)，但是并沒有對(duì)戶口遷移做出限制。1953年，公安部頒發(fā)了《全國(guó)人口調(diào)查登記法》，是為了發(fā)揮好戶籍制度的登記功能，把握我國(guó)人口數(shù)量信息。1955年，國(guó)家頒布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記指示》，要求凡是出生、死亡、遷出和遷入的居民都要進(jìn)行戶籍登記，各級(jí)政府要建立相應(yīng)的戶籍等級(jí)制度。不過，這一時(shí)期戶籍制度相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對(duì)公民的遷出、遷入做出實(shí)質(zhì)性的限制，主要是通過戶口登記把握人口數(shù)量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

1949—1957年的戶籍制度在維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有推動(dòng)作用。首先，戶籍登記制度是確立公民法律地位的有力保障，明確公民的合法身份，為公民開始和終止其權(quán)利能力與行為能力提供了法律依據(jù)。其次，戶口登記使得國(guó)家掌握了人口的數(shù)字信息，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。最后，戶籍管理功能在管理流動(dòng)人口、清除國(guó)民黨殘余等發(fā)揮重要作用，有力地維護(hù)了新生政權(quán)。不過，由于戶籍制度和諸多其他制度黏附在一起使得戶籍制度的“含金量”增加，一些不平等的現(xiàn)象逐漸增多，這也為真正意義上的城鄉(xiāng)二元戶籍制度奠定了基礎(chǔ)。

二、1958—1978年戶籍制度的發(fā)展

1958—1978年的戶籍制度是嚴(yán)格控制人口的流動(dòng)，特別是控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。下面，從政治和經(jīng)濟(jì)兩方面分別闡述嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的戶籍制度形成的原因。

政治方面，在1958年我國(guó)實(shí)行的是人民公社制。人民公社中農(nóng)民平等的享有勞動(dòng)的果實(shí)，使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性降低，農(nóng)村的生產(chǎn)力落后，農(nóng)民生活水平降低，而城市的總體發(fā)展水平較高，因而城市對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了吸引力。為了防止農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)，戶籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市流動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)方面，建國(guó)初期我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，這是新生政權(quán)得以鞏固和發(fā)展的前提條件。重工業(yè)具有資金密集的特點(diǎn)，即發(fā)展的規(guī)模較大，投入較多，返回成本的周期較長(zhǎng)。而當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平極其低下，大量的資本積累工作需要國(guó)家來承擔(dān)。我國(guó)積累資本的措施是犧牲農(nóng)業(yè)，發(fā)展工業(yè)。農(nóng)村人口流向城市，農(nóng)村勞動(dòng)力流失，不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，我國(guó)采取計(jì)劃的手段來控制人口的流動(dòng)，促進(jìn)重工業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在1958—1978年間，我國(guó)制定了諸多戶籍制度方面的法律法規(guī)。1958年，實(shí)施了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，規(guī)定我國(guó)公民必須以戶為單位進(jìn)行戶口登記，人口便被分為城市人口和農(nóng)村人口。它使得城鄉(xiāng)二元對(duì)立的戶籍管理制度具有了法律的意義，使其步入了法律軌道，具有里程碑的意義。1958年，中央發(fā)出了《關(guān)于精簡(jiǎn)職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個(gè)問題的通知》，提出根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況需求，要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向大中城市的遷移。1962年，公安部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》，指出嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，準(zhǔn)許城市之間適當(dāng)?shù)倪w移；但是要適當(dāng)控制中小城市人口向大城市遷移。1964年，頒布了《關(guān)于處理戶口遷移規(guī)定》，指出戶口遷移方面，要合理控制城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，保障合理的遷移；城市間遷移方面，要從全局出發(fā)。1975年，對(duì)《憲法》進(jìn)行了修正，此次修憲取消了人口自由流動(dòng)的相關(guān)規(guī)定。1977年，國(guó)務(wù)院簽批了《關(guān)于處理戶口遷移規(guī)定》，規(guī)定即對(duì)農(nóng)村人口向城市遷移，從級(jí)別或規(guī)模小的城市向級(jí)別或規(guī)模大的城市進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要控制城市的人口，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市盲目地流動(dòng)。在這二十年期間，國(guó)務(wù)院或公安部出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)于戶籍制度法律法規(guī)文件，是城鄉(xiāng)二元對(duì)立的形成時(shí)期。

在嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代產(chǎn)生的戶籍制度對(duì)社會(huì)產(chǎn)生雙重了影響。在經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)家通過戶籍進(jìn)行登記，依據(jù)數(shù)字信息使得國(guó)家在資源有限的情況下制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展。在政治方面，在反霸、剿匪、維穩(wěn)和打擊犯罪等方面戶籍管理工作扮演了重要的角色。但是，此時(shí)的戶籍制度嚴(yán)格限制人們?cè)诔青l(xiāng)之間、不同的地區(qū)之間流動(dòng)，國(guó)家的政策偏重城市，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距逐漸變大，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、1979—1991年戶籍制度的初步改革

這一階段通常被人們稱為準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是戶籍制度的初步改革階段。20世紀(jì)70年代末，黨中央召開了十一屆三中全會(huì)，改革開放拉開了帷幕，黨中央將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。黨的所有政策都是為了解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力。 1978年安徽小崗村率先實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)廣泛推廣，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得到了穩(wěn)步發(fā)展。我國(guó)進(jìn)行一定規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村富足的勞動(dòng)力出現(xiàn)了剩余，為了有效地利用剩余勞動(dòng)力，我國(guó)進(jìn)行了戶籍制度的初步改革。

1980年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，指出為了使少數(shù)專業(yè)技術(shù)骨干集中精力為現(xiàn)代化建設(shè)做貢獻(xiàn)，對(duì)于這些專業(yè)骨干技術(shù)人才的農(nóng)村配偶且在生活上也存在困難的，國(guó)家將采取一定的方法將這些配偶遷往城鎮(zhèn)，由國(guó)家供應(yīng)糧食，這標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度初步改革的開始。國(guó)務(wù)院在1984年發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，指出部分有能力在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、務(wù)工和有固定住所的農(nóng)民及其親屬，可以落戶常住，但是這些人需要自理口糧，集鎮(zhèn)而居。該規(guī)定打響了小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的先聲，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。1985年，公安部公布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，規(guī)定要求對(duì)來城市暫時(shí)居住的人，符合一定條件的方可發(fā)放暫住證，憑證可以暫時(shí)居住在城鎮(zhèn)。1985年，國(guó)家又頒布了《中華人民共和國(guó)居民身份條例》，指出年滿16周歲以上具有中國(guó)國(guó)籍的公民必須要辦理居民身份證。身份證順應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有利于現(xiàn)代化的戶籍管理。

該階段，我國(guó)進(jìn)行戶籍制度初步改革，被下放的城市青年得到了回城的機(jī)會(huì)，放寬了農(nóng)民進(jìn)城的限制條件，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的建設(shè)。由于不同城市對(duì)人的吸引力不同，城鎮(zhèn)之間的差距也逐漸形成。戶籍制度的改革，人口流動(dòng)相對(duì)自由，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。

四、1992年至今戶籍制度的深化改革

1992年，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的戶籍制度暴露出許多弊病，如戶籍制度使得城鄉(xiāng)存在諸多不平等，戶籍制度使得公民的某些政治權(quán)利缺失，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的消費(fèi)能力不足，不利于通過內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須深化戶籍制度改革。

公安部于1992年決定，在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等實(shí)行當(dāng)?shù)赜行У某擎?zhèn)戶籍，即“藍(lán)印戶口”。1995年國(guó)務(wù)院頒布《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》，指出對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定工作和住所并符合相關(guān)條件的農(nóng)村戶籍公民可以進(jìn)行落戶。之后，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，提出了四大重要的改革：嬰兒落戶隨父母自愿、放寬夫妻分居的戶籍問題、老人隨子女落戶的政策、對(duì)農(nóng)民工落戶政策也有所松動(dòng)。2001年頒布的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》指出，只要本人愿意小城鎮(zhèn)常住的戶口都可以得到辦理。2005年，公安部門又一次強(qiáng)調(diào)為適應(yīng)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，要打破農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之間的傳統(tǒng)壁壘，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度亟須探索和建立。2013年徐紹史的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》指出，在現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿指引下，我國(guó)須打破小城鎮(zhèn)和小城市的界限，堅(jiān)持有序放開中等城市落戶限制，大城市落戶需要逐漸放寬一定的條件，較為合理地設(shè)定特大城市的落戶條件。

2017年，黨的十九大成功召開，習(xí)近平總書記做了《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告，提出從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期?，F(xiàn)在戶籍制度改革進(jìn)入了深水區(qū)，戶籍制度的改革需要同黨中央2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)相適應(yīng)，與建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的政策相一致，要堅(jiān)持以固定的居住地登記為根本，合理流動(dòng)，融合城鄉(xiāng)，科學(xué)謀劃，規(guī)范健康有序的新型戶籍制度。戶口制度的改革仍需要抓好戶籍的登記作用，發(fā)揮好居住證制度的作用，做好流動(dòng)人口登記等工作。整體而言，這一階段的戶籍制度改革符合了我國(guó)近來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脈絡(luò)和思路。

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