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    創(chuàng)新和完善 《意見》提出2025年建立比較完善的綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制

    2018-09-13 03:16:28王海蘊(yùn)
    財(cái)經(jīng)界·上旬刊 2018年8期
    關(guān)鍵詞:價(jià)格政策危險(xiǎn)廢物污水處理

    王海蘊(yùn)

    國家發(fā)改委近日出臺了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》中提出了兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo):一是到2020年基本形成有利于綠色發(fā)展的價(jià)格機(jī)制和價(jià)格政策體系;二是到2025年建立起比較完善的綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制。

    國家發(fā)改委價(jià)格司司長岳修虎介紹,與打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的迫切需要和人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要相比,目前的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制還存在一些問題。比如,資源環(huán)境價(jià)格還不能充分體現(xiàn)資源稀缺程度、生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本,有利于資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)與約束相結(jié)合的價(jià)格機(jī)制還不健全等。

    為此,《意見》明確提出,要加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制,完善有利于促進(jìn)綠色發(fā)展的價(jià)格政策,將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本,撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,促進(jìn)資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治,推動(dòng)形成綠色發(fā)展空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

    政策創(chuàng)新和基本原則

    岳修虎指出,在這次文件起草中,既是對現(xiàn)有綠色價(jià)格政策的補(bǔ)充完善,更是對相關(guān)領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制的改革創(chuàng)新。一方面,根據(jù)形勢的變化和發(fā)展的需要,對在實(shí)踐中證明有效的措施進(jìn)行了補(bǔ)充和完善,吸收到《意見》之中;另一方面,針對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色發(fā)展的新形勢新要求,在總結(jié)各地探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,又提出了一些新的政策措施。

    可以看到,《意見》提出的措施中,一半以上都屬于政策創(chuàng)新。比如,建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制、完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵(lì)機(jī)制,以及推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電價(jià)支持政策等。

    同時(shí),《意見》明確了創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持的基本原則。一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向?!兑庖姟泛芏啻胧┒际轻槍Τ鞘泻诔羲w治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、大氣污染治理等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題,聚焦助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。二是堅(jiān)持污染者付費(fèi)。就是要通過完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化,讓污染者、使用者付出應(yīng)付的成本,讓保護(hù)者、節(jié)約者得到合理的收益。三是堅(jiān)持激勵(lì)約束并重。通過價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)利益分配,符合綠色發(fā)展要求的就有激勵(lì)、違背綠色發(fā)展要求的就受約束,進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。四是堅(jiān)持因地分類施策。

    岳修虎說,當(dāng)前來看,全國各地的實(shí)際差別還比較大,在堅(jiān)持國家提出的方向和原則的前提下,鼓勵(lì)和支持地方結(jié)合本地實(shí)際制定相關(guān)政策。促進(jìn)綠色發(fā)展的價(jià)格政策涉及面很廣,《意見》主要從完善污水處理收費(fèi)政策、健全固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制、建立有利于節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制、健全促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的電價(jià)機(jī)制等4個(gè)方面提出了16條措施。

    價(jià)格促綠色發(fā)展成效顯著

    近年來,國家發(fā)改委在運(yùn)用價(jià)格手段促進(jìn)綠色發(fā)展方面開展了大量工作,受到社會(huì)各方面好評。比如環(huán)保電價(jià)政策、工商業(yè)差別化用水用電價(jià)格政策、居民階梯價(jià)格制度、北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策、可再生能源發(fā)電價(jià)格政策、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等,指導(dǎo)各地完善水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)政策,在減少污染排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了積極作用。

    岳修虎說,在整個(gè)價(jià)格政策的執(zhí)行過程中,已經(jīng)形成很多好的經(jīng)驗(yàn)。

    比如,燃煤發(fā)電機(jī)組的環(huán)保電價(jià)政策,就是用價(jià)格政策來促進(jìn)綠色清潔發(fā)展的經(jīng)典案例。

    大家都知道,在我國的發(fā)電量當(dāng)中有70%是燃煤發(fā)電,降低燃煤機(jī)組的二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵等污染物排放,是促進(jìn)空氣質(zhì)量改善的重要途徑。2004年以來,國家發(fā)改委先后出臺了支持脫硫脫硝除塵、超低排放改造等環(huán)保電價(jià)政策。具體來說就是對實(shí)施脫硫脫硝除塵改造機(jī)組電價(jià),每度電加價(jià)2.7分。對實(shí)施超低排放改造的新機(jī)組加了5厘錢,老機(jī)組加了1分錢。這個(gè)政策有力的支持了燃煤機(jī)組的改造。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì),燃煤機(jī)組的超低排放和節(jié)能改造帶來了非常好的效果,在全國主要污染物中二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵的排放總量分別降低了22%、25%和11%。二氧化硫的排放從2005年的每度電6.36克降低到0.39克,氮氧化物的排放從2005年的每度電3.62克/度,下降到0.36克/度,這個(gè)幅度非常大,所以政策效果十分顯著,各方面非常認(rèn)可。

    還有從去年開始實(shí)施的北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策。散煤取暖是造成霧霾天氣的重要因素之一,去年制定政策的時(shí)候按照企業(yè)可持續(xù)、居民可承受的原則,打出了政策組合拳,包括上網(wǎng)側(cè)峰谷電價(jià)政策,也包括輸配電價(jià)改革,還包括可再生能源的直接交易和“煤改氣”、“煤改電”的價(jià)格政策,以及供熱的價(jià)格政策,實(shí)際上是為了降低北方地區(qū)清潔取暖的成本,幫助廣大居民特別是農(nóng)村居民用更低的成本實(shí)現(xiàn)了清潔的取暖,有力地支撐了北方地區(qū)清潔取暖改造。

    比如“煤改電”方面,各地普遍設(shè)置了一個(gè)1萬度優(yōu)惠電量額度,這1萬度用于整個(gè)采暖季的取暖。每度電0.35元,不執(zhí)行階梯電價(jià)政策,和現(xiàn)在實(shí)行的階梯電價(jià)一檔電價(jià)比,1萬度電可以節(jié)約2千元。

    此外,推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革也有非常明顯的成效。農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的60%以上,農(nóng)業(yè)的灌溉用水有效利用系數(shù)是0.542,相比發(fā)達(dá)國家0.7、0.8的水平還有很大的差距。按照國務(wù)院的決策部署,國家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門在指導(dǎo)地方推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,主要綜合運(yùn)用工程的配套、管理的創(chuàng)新、價(jià)格的調(diào)整、財(cái)政的獎(jiǎng)補(bǔ)、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等一系列措施推進(jìn)工作。從實(shí)踐效果看,改革區(qū)域每畝節(jié)水110立方米,灌溉的周期縮短了20%。目前,此項(xiàng)工作已經(jīng)在全國推開,到去年年底全國已經(jīng)有5200萬畝實(shí)施這項(xiàng)改革。

    企業(yè)污水排放實(shí)行差別化政策

    當(dāng)前,很多城市都在推進(jìn)污水處理的提標(biāo)改造,污水處理也在向農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行推廣,《意見》在支持污水處理方面有哪些政策 ?

    價(jià)格司副司長牛育斌對此指出,城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)是按照污染者付費(fèi)的原則,由排水單位和個(gè)人繳納的專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處置的費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)講,近年來我國的污水處理行業(yè)發(fā)展是比較快的??傮w上看,現(xiàn)在城市已經(jīng)全面建立起污水處理收費(fèi)制度,而且絕大多數(shù)城市的污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本能夠覆蓋污水處理和污泥處置的成本。

    但確實(shí)也存在著一些問題,需要進(jìn)一步完善污水處理收費(fèi)政策。

    一是隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高,各地都在提高環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)污水處理的成本在上升,污水處理費(fèi)難以滿足更高標(biāo)準(zhǔn)的需求。

    二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)還相對滯后,污水處理收集率不高,污水處理的收費(fèi)制度沒有全面建立,不利于農(nóng)村人居環(huán)境的治理。

    三是按照現(xiàn)行的政策,同一地區(qū)不同企業(yè)排放的污水中污染物的濃度不同,但是執(zhí)行的是同樣的收費(fèi)政策、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這樣一是不利于促進(jìn)企業(yè)在排污前進(jìn)行污水預(yù)處理,二是不利于公平競爭。

    針對上述問題,《意見》堅(jiān)持問題導(dǎo)向,提出以下五個(gè)方面的政策舉措:

    一是建立城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。綜合考慮絕大多數(shù)地區(qū)的實(shí)際情況,明確了制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的原則是補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)行成本,并合理盈利。但是不包含污水收集和輸送管網(wǎng)的運(yùn)營成本,清晰的界定了價(jià)格和財(cái)政對成本的分擔(dān)機(jī)制。明確了建立定期評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,保障污水處理企業(yè)正常的運(yùn)營和良性發(fā)展。明確了具體時(shí)限要求,要求到2020年底前城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。

    二是建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制。針對企業(yè)污水排放濃度不同但執(zhí)行同樣收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況,我們推廣了一些地方的做法,鼓勵(lì)地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物的種類、濃度、環(huán)保信用評級等情況進(jìn)行差別化收費(fèi)政策。就是實(shí)行高污染、高收費(fèi),低污染、低收費(fèi),促進(jìn)企業(yè)能夠進(jìn)行預(yù)處理,從源頭上減少污染物排放。而且有一個(gè)明確要求,工業(yè)園區(qū)要率先推行這一政策。

    三是建立與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費(fèi)機(jī)制。嚴(yán)峻的環(huán)保形勢下,各地陸續(xù)出臺了更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),《意見》明確污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到國家一級A排放標(biāo)準(zhǔn),或者有些地方實(shí)行了更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn),支持這些地區(qū)相應(yīng)提高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。并且強(qiáng)調(diào),長江經(jīng)濟(jì)帶沿線的有關(guān)省份,水源地保護(hù)區(qū)、地下水易受污染地區(qū)、水污染嚴(yán)重地區(qū)和敏感特別,特別是劣V類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地,要提出更嚴(yán)的要求、更高的標(biāo)準(zhǔn)。

    四是探索建立污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度。在已經(jīng)建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū),要探索建立農(nóng)戶付費(fèi)制度,重在強(qiáng)化農(nóng)民環(huán)保的意識,助力農(nóng)村人居環(huán)境的改善和治理。

    五是健全城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)費(fèi)市場化形成機(jī)制?,F(xiàn)在污水處理費(fèi)用實(shí)行收支兩條線,排水單位和個(gè)人繳納污水處理費(fèi),全額上交財(cái)政,財(cái)政再通過政府購買服務(wù)的方式給污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費(fèi)。推動(dòng)各地通過招投標(biāo)等公開的市場競爭方式,形成公開、透明、合理的污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)城鄉(xiāng)不同區(qū)域、不同規(guī)模、不同盈利水平的污水處理項(xiàng)目打包招投標(biāo),通過抽肥補(bǔ)瘦的方式,促進(jìn)城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理均衡發(fā)展,破解當(dāng)前城市項(xiàng)目打破頭、農(nóng)村項(xiàng)目少人問津的困局。

    牛育斌介紹,上述措施一方面通過市場化的方法形成污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);另一方面,加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制,逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)覆蓋服務(wù)費(fèi),從而形成能夠支撐污水處理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的價(jià)格形成機(jī)制。

    其中,針對對工業(yè)企業(yè)排放的污水實(shí)行差別化的政策,牛育斌在進(jìn)一步解讀中指出,這是在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成并進(jìn)一步完善的。主要針對的就是工業(yè)企業(yè)的污水排放精準(zhǔn)施策,實(shí)行高污染、高收費(fèi),低污染、低收費(fèi),關(guān)鍵是要促進(jìn)企業(yè)污水排放的預(yù)處理,從源頭上減少污染物排放。具體來說,鼓勵(lì)地方根據(jù)企業(yè)排放污水中的主要污染物的種類,比如污染物排放可能有COD(化學(xué)需氧量)、總磷、氨氮等一些指標(biāo),根據(jù)污染物的種類和濃度或環(huán)保信用評級,分類分檔地制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?!兑庖姟芬蟾鞯乜梢砸虻刂埔耍礇]有統(tǒng)一的要求,各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,因地制宜設(shè)定哪一類污染源,設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行不同的分類政策。有條件的地區(qū)也可以探索多個(gè)污染物因子共同施策的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

    牛育斌還介紹,對企業(yè)污水排放實(shí)行差別化政策,有些地方已經(jīng)做了有益探索,有利于促進(jìn)企業(yè)污水預(yù)處理和污染物減排,有利于改善污水處理水質(zhì),關(guān)鍵還能促進(jìn)中水的利用。

    以浙江嘉興為例,為破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致水環(huán)境遭到破壞的困境,嘉興從2003年下半年開始,先對COD進(jìn)行了差別化收費(fèi)政策。2012年又選擇了PH值、懸浮物、總磷、氨氮四個(gè)污染物的因子進(jìn)行了差別化政策。政策實(shí)施以來,取得了比較好的成效:如工業(yè)企業(yè)向管網(wǎng)排放的污水濃度明顯下降,促進(jìn)了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展,污水處理的水質(zhì)改善明顯,污水處理企業(yè)正常運(yùn)營得到保障等。

    固廢處理收費(fèi)政策再創(chuàng)新

    固體廢物處理收費(fèi)政策,價(jià)格司副司長周伴學(xué)介紹,《意見》進(jìn)一步明確全國建立健全覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制,加快建立激勵(lì)約束收費(fèi)機(jī)制,促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理,完善危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)政策。

    其中,主要有兩個(gè)創(chuàng)新點(diǎn),一是為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推行垃圾分類制度的決策部署,《意見》提出了完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵(lì)收費(fèi)機(jī)制。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)方式改革,對配套設(shè)施完備、已經(jīng)具備條件的用戶,推行垃圾計(jì)量收費(fèi),并實(shí)行分類垃圾與混合垃圾差別化收費(fèi)等政策。具體來說,就是對分類投放垃圾的,可以適當(dāng)實(shí)行低一些的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);對不分類投放垃圾的,實(shí)行高一些的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這樣的收費(fèi)制度設(shè)計(jì),對推進(jìn)垃圾分類、促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、改善人民群眾生活環(huán)境具有積極的意義。同時(shí)鼓勵(lì)地方引入競爭機(jī)制,通過招投標(biāo)方式,擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)垃圾收集、運(yùn)輸和處理工作,鼓勵(lì)探索市場化運(yùn)營方式,降低垃圾處理成本,提高服務(wù)質(zhì)量。

    二是完善危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)政策。危險(xiǎn)廢物是指具有腐蝕性、毒性、易燃性或者感染性等危險(xiǎn)特征的廢物,通常包括醫(yī)療危險(xiǎn)廢物、工業(yè)危險(xiǎn)廢物和社會(huì)源危險(xiǎn)廢物等。危險(xiǎn)廢物處置事關(guān)重大,處置不當(dāng)可能對環(huán)境或者人體健康造成有害影響。因此,《意見》明確提出,按照補(bǔ)償危險(xiǎn)廢物收集、運(yùn)輸、貯存和處置各環(huán)節(jié)成本并合理盈利的原則,制定和調(diào)整危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高危險(xiǎn)廢物處置能力。其中,對醫(yī)療廢物可以按照定額收費(fèi)和定量收費(fèi)方式分別制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),具體的收費(fèi)方式由醫(yī)療廢物處置單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)商確定。這樣一方面可以推動(dòng)醫(yī)療廢物應(yīng)收盡收,避免醫(yī)療廢物混入普通垃圾,擴(kuò)大污染;另一方面,避免普通垃圾混入醫(yī)療廢物,浪費(fèi)醫(yī)療廢物的處置資源。對于工業(yè)危險(xiǎn)廢物和社會(huì)源危險(xiǎn)廢物,還特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)處置成本調(diào)查,主動(dòng)適應(yīng)形勢變化,合理確定并動(dòng)態(tài)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)危險(xiǎn)廢物的妥善處置。

    綠色與民生要統(tǒng)籌兼顧

    我們注意到,《意見》涉及的水費(fèi)、電費(fèi)、垃圾費(fèi)、污水費(fèi)都和生活相關(guān),《意見》如何統(tǒng)籌兼顧綠色發(fā)展和民生保障成為重要問題。

    岳修虎說,價(jià)格政策非常敏感,關(guān)系到千家萬戶,涉及到城鄉(xiāng)居民切身利益。在價(jià)格政策制定和價(jià)格改革過程中,不影響民生,充分考慮社會(huì)的承受能力,特別是要切實(shí)保障低收入群體的生活不受影響,是必須堅(jiān)持的一條原則。《意見》提出了很多措施,在政策設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)的是排放污染者付出應(yīng)付的成本,同步做出特殊政策安排,保障低收入群體生活不受影響。

    具體來講,在政策當(dāng)中明確提出要處理好促進(jìn)綠色發(fā)展和保障群眾生活的關(guān)系,要求各地的價(jià)格主管部門在推進(jìn)改革中把握好兩個(gè)問題:一是充分考慮社會(huì)承受能力,在政策出臺時(shí)把握好改革的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏,充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的收入水平,要進(jìn)行非常詳細(xì)的測算,要充分的估量評價(jià)政策措施對居民生活可能產(chǎn)生的影響。二是采取切實(shí)有效的措施,保障低收入群體的生活。主要是完善和執(zhí)行好社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,及時(shí)啟動(dòng)、發(fā)放補(bǔ)貼,并且配套采取其他的有效措施,切實(shí)兜住民生底線。

    同時(shí),《意見》提出做好政策宣傳解讀,最大限度凝聚社會(huì)共識,強(qiáng)化全社會(huì)節(jié)約資源,保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)綠色發(fā)展的共同責(zé)任,保障價(jià)格政策的平穩(wěn)出臺,為改革營造良好氛圍。

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