我國預(yù)算管理制度發(fā)展與展望

武冠毅

[提要] 當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)算管理制度作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中最重要的一環(huán)，能否健全預(yù)算管理制度體系，完善預(yù)算管理制度內(nèi)容成為打贏經(jīng)濟(jì)攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。本文通過梳理我國預(yù)算管理制度發(fā)展歷程，審視當(dāng)前存在的種種問題，結(jié)合十九大報(bào)告中的相關(guān)新理念，提出健全預(yù)算編制細(xì)則、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的廣度、打造透明預(yù)算、完善地方債監(jiān)督機(jī)制、進(jìn)一步完善人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：十九大；預(yù)算管理制度；全面規(guī)范透明；標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)；約束有力；績效管理

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年7月9日

一、十九大前我國預(yù)算管理制度的發(fā)展

國家預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定國家財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國家政策、政府活動的范圍和方向。我國預(yù)算管理制度改革經(jīng)歷了四個(gè)階段：

一是預(yù)算管理制度的恢復(fù)。1979～1993年，我國恢復(fù)了預(yù)算報(bào)告編制與批準(zhǔn)制度，設(shè)立專門的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和預(yù)算報(bào)告審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立了以《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》為標(biāo)志的預(yù)算管理制度規(guī)范了預(yù)算編制的內(nèi)容、形式和預(yù)算草案的審批。此階段中的預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)預(yù)算的平衡和對赤字規(guī)模的控制力度，著重加強(qiáng)預(yù)算平衡管理和預(yù)算外資金管理。

二是預(yù)算管理制度的更新。1994～1999年，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度初步形成，完成了《預(yù)算法》的編制以及立法工作，注重預(yù)算收入管理。與此同時(shí)，初步形成了復(fù)式預(yù)算體系，并進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算平衡與赤字控制和債務(wù)管理。此階段中的預(yù)算管理以收入管理為重心，以預(yù)算平衡為宗旨。

三是預(yù)算管理制度逐步健全。2000～2013年，我國預(yù)算管理制度逐步健全。此階段以部門預(yù)算改革為中心，以支出預(yù)算管理為重點(diǎn)，以政府收支分類改革為代表統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，復(fù)式預(yù)算體系進(jìn)一步完善，對不同性質(zhì)的政府資金分類管理，提高管理效率。同時(shí)，建立了預(yù)決算公開制度和國債余額管理制度，績效成為預(yù)算管理工作的關(guān)注重點(diǎn)。

四是預(yù)算管理制度長足發(fā)展。2014年至今，我國預(yù)算管理制度取得長足發(fā)展，完成了新《預(yù)算法》的編制和立法工作，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算全過程公開，發(fā)揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。同時(shí)，還在預(yù)算全口徑管理、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)等多方面提出了明確要求。還強(qiáng)化了違法責(zé)任追究機(jī)制，對預(yù)算過程中各類違法行為和相關(guān)人員的法律責(zé)任進(jìn)行直接具體的規(guī)定。此階段預(yù)算審查重點(diǎn)從收支平衡、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向了支出預(yù)算，同時(shí)將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，明確各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。

二、我國預(yù)算管理制度的不足

2014年8月31日，《預(yù)算法》修正案由全國人大常委會通過。并且于2015年1月1日開始正式實(shí)施，經(jīng)過三年的實(shí)施與和執(zhí)行，取得了重大的實(shí)踐效果。一是建立起現(xiàn)代預(yù)算管理制度的基本理念；二是以包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以建立，預(yù)決算公開透明取得一定的成效；三是多項(xiàng)具體制度改革有序推進(jìn)；四是地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度得以建立。但《預(yù)算法》實(shí)踐中也出現(xiàn)了諸多問題和不足。具體情況如下：

一是全口徑預(yù)算仍未實(shí)現(xiàn)。《預(yù)算法》界定的納入預(yù)算管理的政府收支并不全面，越位與缺位同時(shí)存在。仍有相當(dāng)一部分公共資金未納入預(yù)算管理。《預(yù)算法》沒有明確提出要規(guī)范和加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，不利于維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整，不利于合理配置和有效利用國有資產(chǎn)。在地方層面，國有資本經(jīng)營預(yù)算仍未完全推開。同時(shí)，預(yù)算外資金尤其是制度之外資金的控制力度不夠，私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象仍存在。

二是預(yù)算公開制度仍然有待于進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行規(guī)定并未從權(quán)利角度規(guī)定老百姓的預(yù)算知情權(quán)及其救濟(jì)途徑，未賦予老百姓主動性請求公開的權(quán)利、預(yù)算過程的適度參與權(quán)等。預(yù)算公開遠(yuǎn)未達(dá)到能夠讓老百姓真正能夠看得懂，讓預(yù)算公開真正能夠讓老百姓了解政府的施政意圖、方向和范圍，從而達(dá)到政府與人民之間的良性互動和國家善治。

三是地方債務(wù)管理制度需要進(jìn)一步加強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中縣、市一級是地方公共服務(wù)的最直接提供者，也是最主要的地方舉債者，而《預(yù)算法》規(guī)定省級政府才是舉債主體，這種權(quán)責(zé)分離機(jī)制不利于債務(wù)管理。所有省級地方政府舉債，不區(qū)分常態(tài)、非常態(tài)，一律列入本級預(yù)算調(diào)整方案，由地方人大常委會批準(zhǔn)，這使得地方人民代表大會也即地方人大代表沒有權(quán)力和機(jī)會對地方舉債的合理性、可行性等發(fā)表看法、施加控制，地方權(quán)力機(jī)關(guān)對地方政府發(fā)債的監(jiān)督流于形式。地方政府在債務(wù)壓力之下，地方舉債亂象、大量舉債行為仍然存在。地方政府通過虛假的PPP模式、發(fā)行城投債等形式舉借債務(wù)，這些債務(wù)最終仍將轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)，地方舉債沖動仍未得到堅(jiān)決遏制。

四是人大預(yù)算審查監(jiān)督未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。人大預(yù)算審查監(jiān)督的基本規(guī)則和機(jī)制遠(yuǎn)未建立。人大在預(yù)算過程中的邊緣性地位和橡皮圖章印象仍難以得到根本改變。預(yù)算決策、執(zhí)行與績效評估過程中未安排的相應(yīng)公眾參與制度，如預(yù)算征詢制度、預(yù)算績效公眾評價(jià)制度等，這與加強(qiáng)民主監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)民主財(cái)政與國家治理的現(xiàn)代化是不吻合的。另外，各級開發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督未明確規(guī)定，游離于監(jiān)督之外。

三、《十九大報(bào)告》中預(yù)算發(fā)展新內(nèi)容

十八屆三中全會對預(yù)算改革的目標(biāo)設(shè)定為“全面規(guī)范，公開透明”，《十九大報(bào)告》在對過去我國財(cái)稅體制改革取得的進(jìn)展進(jìn)行肯定的同時(shí)，提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度，全面實(shí)施績效管理”，對預(yù)算改革提出了更高的要求，特別是約束有力與績效管理。

一是“全面規(guī)范透明”是預(yù)算的“鐵帽子”。公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要準(zhǔn)則和基本特征，預(yù)決算公開在本質(zhì)上就是政府行為的透明，關(guān)系到政府行為能否有效接受社會監(jiān)督。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算行為，推行全口徑政府預(yù)算管理，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。強(qiáng)化人大對政府收支的監(jiān)督和控制，明確預(yù)算主體的權(quán)力和責(zé)任，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，保障公共財(cái)政資金的籌集、分配和使用能最大限度地符合社會公共需要。

二是“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”成為預(yù)算的“鐵籠子”。近年來，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過政府承諾用財(cái)政資金償還的違規(guī)債務(wù)。因此，急需強(qiáng)化預(yù)算的約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算“硬約束”，進(jìn)一步規(guī)范政府收支行為。要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算，不得隨意改變。嚴(yán)格恪守《預(yù)算法》對地方政府舉債融資行為的明確規(guī)定。嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

三是“全面實(shí)施績效管理”成為預(yù)算的“鐵尺子”。要全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，更好發(fā)揮財(cái)政職能作用，使每一筆錢都要花在明處、用出實(shí)效。同時(shí)，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益和政府工作效率。

《十九大報(bào)告》關(guān)于我國預(yù)算管理制度的總體部署，在認(rèn)識和理念上也有許多創(chuàng)新之處，突出強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理，對前一階段預(yù)算管理制度改革的總結(jié)、完善、具體化和細(xì)化，增加了預(yù)算技術(shù)、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算效率的新內(nèi)容，標(biāo)志著我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)入更高階段、更深層次、更廣領(lǐng)域。體現(xiàn)了黨中央對我國預(yù)算管理制度改革的新思考、新戰(zhàn)略、新舉措。

四、我國未來預(yù)算管理制度展望

一是健全預(yù)算編制細(xì)則。進(jìn)一步修改補(bǔ)充和完善政府預(yù)算體系，涵蓋政府全部收支，并拓展到住房公積金等政府代管的社會公眾資金。將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，從而提高政府財(cái)政信息的完整性。進(jìn)一步明確政府性基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的管理機(jī)制。加快財(cái)政收支信息化系統(tǒng)建設(shè)，打破信息“孤島狀態(tài)”。嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整權(quán)限，限制預(yù)算調(diào)整的隨意性，避免執(zhí)行中頻繁調(diào)整，全面、科學(xué)、合理地編制預(yù)算。提前決算審查時(shí)間。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。

二是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的廣度，打造透明預(yù)算。在積極促進(jìn)人大監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督的范圍，向公眾普及預(yù)算管理知識，加強(qiáng)社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督。從而建立起以人大立法型監(jiān)督為核心、社會公眾監(jiān)督為輔助的內(nèi)外預(yù)算監(jiān)督模式。在政府預(yù)算的透明度方面進(jìn)行改革。增強(qiáng)政府預(yù)算的透明度，加強(qiáng)人民群眾對政府行為的監(jiān)督。通過公開向公眾派送預(yù)算草案，增加政府預(yù)算的透明度，使人民群眾了解政府的活動，提高公眾參與水平，便于人民群眾監(jiān)督政府行為，促進(jìn)政府行為規(guī)范化。

三是完善地方債監(jiān)督機(jī)制。加快地方政府債務(wù)管理立法，規(guī)范地方政府債務(wù)管理。建立有效的地方債務(wù)監(jiān)督體制。密切監(jiān)管地方債務(wù)資金的動向，嚴(yán)格建立防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，促使地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)建合理、科學(xué)的地方償債準(zhǔn)備金制度，提高地方債務(wù)監(jiān)督的有效性。構(gòu)建起地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。

四是進(jìn)一步完善人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。長期以來，人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督往往起不到實(shí)質(zhì)性作用。因此，要鞏固強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的地位，加強(qiáng)人大介入預(yù)算編制審查的全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督的全程參與、及早參與，確保人大會議召開前完成相關(guān)程序，提高監(jiān)督實(shí)效。完善人大預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)和各級人大預(yù)算委員會的職責(zé)，建立預(yù)算審議專家咨詢機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)日常性監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)預(yù)算相關(guān)法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威。利用好各級人大及其常委會的審查監(jiān)督職能，增加人大對預(yù)算修改權(quán)，建立預(yù)算分項(xiàng)批準(zhǔn)機(jī)制，增加人大對預(yù)算公開和預(yù)算調(diào)整的限制權(quán)限，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的有力約束。